行政事業單位內部控制問題研究

摘要：行政事業單位主要為社會提供公共服務并管理社會事務，為維護社會穩定和經濟健康發展發揮重要作用。行政事業單位管理水平的高低直接決定了行政效能的好壞。加強行政事業單位內部控制建設有助于提升管理效率，規范權力運行，有效預防廉政風險。雖然行政事業單位內部控制建設已經提出很多年，但是目前我國行政事業單位內部控制現狀總體來說比較薄弱，主要表現在內部控制意識欠缺；內部控制人才不足；預算編制缺乏足夠的科學依據，預算約束力不強；風險評估不到位；內部控制審計不夠深入、廣泛，監督力度不夠等方面。鑒于當前行政事業單位內部控制現狀，亟須建立行之有效的內部控制制度體系，并且自上而下執行內部控制制度，有效杜絕徇私舞弊情況發生，確保各項信息記錄真實、完整。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；預算編制；風險評估

0引言

行政事業單位關于內部控制方面的規范——《行政事業單位內部控制規范（試行）》早在2012年就已經實施，2015年、2016年財政部又相繼出臺了相關的評價體系模板，使得內部控制工作可以通過分值的形式加以量化。單位內部控制工作的好壞通過更加直觀的方式展現出來，更便于單位找到自身的差距與不足，明確今后的努力方向。內部控制是一項隨著單位經濟業務及管理變化情況而不斷完善的工作，做好內部控制工作，有助于防范和化解廉政風險，促進行政事業單位進一步規范運行。

1行政事業單位內部控制建設的必要性

行政事業單位加強內部控制建設是新時代經濟發展的要求。第一，隨著我國經濟實力及國力不斷增強，治理能力仍需不斷提升。行政事業單位作為社會公共服務提供者與管理者，其各項制度建設更要實現現代化，對標世界先進國家管理經驗，不斷完善管理體制，實現高效規范運行，為社會提供更好、更優質的服務，助力經濟發展。第二，內部控制建設是有效防范廉政風險、減少腐敗的有力抓手。徇私舞弊與腐敗問題通常預示著內部控制制度存在漏洞，使腐敗分子有機可乘。如果內部控制體系設計合理、執行到位，通常腐敗發生的可能性很小。鑒于以上2點，行政事業單位加強內部控制建設是一項需要常抓不懈的重要工作。

2當前行政事業單位內部控制存在的問題

當前，根據經濟發展及社會服務需求，行政事業單位已經基本完成了機構改革工作，對原有職能進行了重新優化整合。改革后的行政事業單位需要重新梳理業務流程，建立適合本單位的內部控制制度。行政事業單位在內部控制方面主要存在內部控制意識欠缺、環境欠佳、人才不足等問題。

2.1內部控制意識欠缺

行政事業單位內部控制工作早在多年以前就已經從國家層面提出實施，但由于很多單位并沒有真正認識到內部控制的作用，甚至有些單位認為內部控制使工作流程復雜化，各項內部控制制度制約了工作的高效開展，導致對內部控制工作重視程度不夠，存在消極應付態度。在工作實踐中，行政事業單位工作人員已經習慣了在開展各項工作過程中以完成工作任務為目標，往往一個崗位完成全部業務，缺乏有效的不相容崗位相互分離意識，極易導致腐敗發生。要想改變當前員工對內部控制工作的這種錯誤認識，就需要加強對員工的內部控制培訓，消除抵觸情緒，使每個員工意識到內部控制帶來的有益作用，積極參與到內部控制建設工作中去。

2.2內部控制環境欠佳

大多數行政事業單位存在內部控制環境欠佳現象，很多領導對于內部控制工作重視度不夠，往往把內部控制交由財務部門去組織實施，其他部門認為內部控制與自己無關，參與度與配合度不高，導致內部控制工作處于進展緩慢狀態。同時，由于行政事業單位內部控制工作屬于內部管理問題，在工作成效上不如業務工作見效快，也導致內部控制建設實施缺乏動力。

2.3內部控制人才不足

行政事業單位內部控制人才嚴重缺乏，內部控制工作沒有專門的崗位負責組織實施，加之單位人員數量有限，很多財務人員兼職做內部控制工作。由于缺乏專業的內部控制實踐指導與培訓，內部控制經驗不足，其他部門對內部控制工作參與度不高，行政事業單位內部控制工作的有效開展受到制約。

2.4統籌能力欠缺

內部控制作為一項系統性工作，需要成立專門的內部控制領導小組牽頭實施，由單位內部各部門派員積極配合內部控制工作，梳理本部門業務流程，識別業務流程中存在的風險點，統籌建立適合本單位的內部控制制度。由于人員配置的限制及內部控制專業知識匱乏，加之缺乏相應的激勵措施，內部控制小組人員缺乏學習和研究內部控制相關知識的積極性，導致單位整體內部控制建設滯后。

2.5預算編制不夠科學，約束力不強

行政事業單位預算編制普遍存在編制不夠精細、專業的問題。預算編制時間緊、任務重，在預算編制過程中需要考慮各種因素，有時還會涉及跨行業專業知識，導致預算編制與實際執行存在偏差。而且在預算執行過程中，行政事業單位為了完成工作目標，也會發生預算調整比較頻繁的情況，導致預算約束力不強。

2.6風險評估不到位

目前，行政事業單位的風險評估機制不夠健全，主要表現為：日常風險評估工作不能及時定期開展，缺乏科學、細致的評價指標體系；針對重大經濟業務活動風險，事前未建立科學、有效的評價制度，未能對內部環境和外部環境進行全面分析；在業務活動執行過程中也未建立有效的風險預警機制，往往風險發生后采取措施補救，通常會產生比較嚴重的損失。風險評估的好壞直接關系到風險應對工作是否到位，只有做好風險評估，才能最大限度地識別各類風險。

2.7缺乏有效監督

在內部控制實施過程中，存在這樣一種誤區：內部控制制度建立后，即完成了內部控制工作。實際上，內部控制是一項需要不斷完善的工作，需要根據環境變化不斷更新與修改完善，依靠內外監督不斷去發現缺陷。在現實工作中，行政事業單位對于內部控制的監督力度不足，不能及時糾偏，導致監督無法發揮應有效果。監督體系不完備是當前行政事業單位普遍存在的問題，表現為以內部監督代替外部監督，以財務監督代替審計監督，監督的獨立性受到限制，導致單位內部控制無法達到預期效果。

2.8內部控制信息化建設落后

多數行政事業單位受人員、管理模式、資金等因素的影響，缺乏全面的內部控制知識，認為內部控制僅指制定內部控制制度、梳理工作流程、編制內部控制手冊，在內部控制管理實際工作中注重制度的構建，缺乏對內部控制信息系統的關注，并未建立專門的內部控制管理信息系統，制約了內部控制建設的效果。

3當前行政事業單位內部控制問題解決策略

3.1加強內部控制意識，營造良好的內部控制環境

內部控制環境對單位各項制度執行具有重要影響。加強內部控制建設宣傳教育，使內部控制理念深入人心，對內部控制工作的開展具有至關重要的作用。

首先，單位一把手需要將內部控制建設作為單位日常管理工作的重要內容，在內部控制建設過程中起到領導帶頭作用，帶頭學內部控制，把內部控制制度建設作為一項重要工作來抓。其次，行政事業單位內部控制人員要強化內部控制意識，提升自身的業務修養，定期參加培訓，從而更好地服務內部控制工作。最后，行政事業單位要建立獎懲機制，將員工是否在工作中積極執行內部控制制度等方面納入職工年度考核評分項，以提升相關人員對內部控制關注度，有效改善內部控制效果。

3.2完善人才培養機制，培養內部控制專業化人才

內部控制建設需要投入專門的人才去部署和實施。當前，大部分行政事業單位內部控制建設工作交由財務部門牽頭組織實施，而財務部門并未設立專門的內部控制管理崗位，導致內部控制工作推進受阻。行政事業單位應統籌考慮崗位設置，把內部控制作為一項專項工作來布置和實施，增設內部控制管理崗位，加強對內部控制崗位的培訓，并組織定期學習交流，完善內部控制人才培養機制。

3.3重視內部控制信息化建設

隨著信息化時代的到來，急速發展的信息化技術正在逐漸改變行政事業單位內部管理模式。電子辦公、云服務等已成為創新服務模式、提高辦事效率、讓群眾少跑路、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方式。將內部管理的各項制度、程序通過信息化方法融入信息系統，實現內部控制管理的規范化、無紙化，使各個步驟和流轉審批在系統中都能得到有效記錄，處處留痕，可以促使行政事業單位工作更高效，進一步規范內部權力運行，防止腐敗發生[1]。

3.4完善制度建設

內部控制建設的理論成果就是形成完善的內部控制制度，而完善的內部控制制度能有效推進行政事業單位內部控制工作的開展，推動其各項經濟活動運行更加規范、高效。在收支控制方面，行政事業單位必須遵循歸口管理、預算控制等制度，以規范和制約自身經濟業務行為，堅決防止無預算、超預算開支、亂收費、超標準收費等情況發生。在政府采購控制方面，行政事業單位要進一步優化政府采購業務流程，堅持先有預算、再采購原則，實施政府采購預算管理制度，嚴格控制采購工作的方方面面，并制定相應的規章制度；加強各部門參與采購預算編制的科學性，強化對采購需求的審核，防止出現采購預算與實際采購需求脫節問題；對政府采購活動和采購檔案的管理進行規范化；強化政府采購工作績效評價，使其與獎勵和懲罰相結合，提高政府采購效率與效益。同時，行政事業單位要注重不斷根據實際工作更新內部控制制度，為經濟活動提供制度保障。

3.5建立風險評估機制

風險評估是做好內部控制工作的重要環節，其主要是在梳理業務流程的基礎上，識別可能發生的偏離預期目標的因素，并及時對這些因素進行控制或防范。行政事業單位必須增強風險意識，結合自身實際開展風險評估工作，并建立完善的風險評估機制，合理規避風險。具體做法如下：

（1）成立風險評估小組。單位負責人擔任組長，統籌協調風險評估各項工作；內部控制牽頭部門負責人任副組長，負責計劃和安排具體評估工作；各項經濟活動的關鍵人員及技術專家為組員，對經濟活動風險進行評估。

（2）設定風險評估目標。行政事業單位對各種經濟活動進行風險評價，首先必須明確各項經濟活動管理的目標，主要包括經濟活動合法合規、資產安全和有效使用、財務信息真實完整、防范舞弊和預防腐敗、公共服務效能提高等[2]。具體到每項經濟活動控制目標，側重點會存在差異。例如，預算業務的控制重點是按規定的額度和標準執行預算，預算調整要規范；貨幣資金業務的控制重點是保障資金安全，加強對貨幣資金的授權審批控制。

（3）做好風險識別工作。風險識別是風險系統評價中的一個重要環節，即對單位的經濟活動進行全面的風險因素識別。風險識別應從單位層面和業務層面進行。單位層面風險識別主要是從單位宏觀管理角度出發，內容包括單位組織架構合理性、內部管理制度完善性、監督機制獨立性、內部控制工作主要人員的管理情況、信息技術在內部控制中的運用情況等。業務層面風險識別主要包括各項經濟活動中崗位職責權限是否明確、業務流程是否清楚明白、不兼容崗位是否分工明確、各個步驟的授權和審批是否具有科學性和完整性、是否有完整的相關記錄資料、各項制度是否執行到位、關鍵控制措施是否有效實施等[2]。

（4）開展風險分析工作。風險分析是單位對風險發生的概率和對單位實現工作目標的影響程度進行分析。在確定了各項風險后，需要對各項風險因素進行可能性分析和影響程度分析。風險可能性分析包括定性分析和定量分析，指的是風險發生的可能性。定性分析可以用描述性文字來表示，如幾乎確定、很可能、可能、不太可能等；定量分析可以采用發生的概率來表示。風險的影響程度分析是指風險對達成目標的影響程度，如重大、主要、中等、次要、不重要等。

（5）風險應對。風險應對是指結合單位實際情況，對已識別的風險采取相應的應對措施。風險應對方式可分為風險規避、風險降低、風險分擔和風險承擔四大類。風險規避是指因風險超出可接受范圍而放棄或停止與該風險相關的活動；風險降低是指在權衡成本和收益的基礎上，采取相應的方法來降低損失，使其處于可承受范圍內；風險分擔是指借助外界力量，以業務外包或購買保險等手段轉移或降低風險，以保證風險在可承受范圍內；風險承受是指面臨的風險在可承受范圍內，在權衡其成本和收益的基礎上，不采取任何方法來減少損失[2]。

4加強內部控制建設的步驟

4.1梳理各項工作流程

行政事業單位應梳理各項與經濟活動相關的工作流程，組織人員對各項經濟業務工作流程進行調研和分析，進一步總結和歸納，形成調研報告，確定各經濟業務活動的工作目標、范圍及內容。

4.2明確工作環節

行政事業單位應把決策機制、執行機制和監管機制納入工作流程的各個環節，細化流程中各個環節的部門和崗位設置，并對各部門的職責范圍和崗位分工進行明確，壓實各環節責任。

4.3系統分析經濟活動風險

行政事業單位在明確工作業務范圍和業務環節后，應對自身各項經濟活動面臨的風險進行全面分析，充分識別各類風險。

4.4確定風險點

行政事業單位要根據工作流程梳理，結合自身機構和崗位設置，從經濟業務環節角度評估風險，發現可能造成經濟利益流出的風險點。

4.5選擇風險應對策略

行政事業單位要在風險分析的基礎上，制定相應的應對措施和整體策略，主要是防范各項業務中可能會發生的低效、浪費和舞弊風險，將這些風險控制在合理范圍內。

4.6建立健全內部各項管理制度

行政事業單位應根據風險應對策略，制定和完善管理制度和工作流程，有效應對風險。

5結語

我國行政事業單位在社會中占據重要地位，其運行能力直接影響社會經濟的發展速度與質量。好的內部控制可以有效提升單位管理能力，提高辦事效率，有效預防腐敗，更好地為社會提供服務。行政事業單位必須認識到內部控制建設是一項需要長期開展的重要工作，不斷根據內外部環境變化完善各項內部管理制度、更新工作業務流程，建好內部控制，用好內部控制，充分發揮內部控制的作用，有效防范廉政風險，實現健康、可持續發展。

參考文獻

[1]延華.行政事業單位內部控制信息化建設的探索與應用[J].財會學習，2021（34）：193-195.

[2]財政部會計司.行政事業單位內部控制規范講座[M].北京：經濟科學出版社，2013.

收稿日期：2022-07-01

作者簡介：

劉亞茹，女，1988年，本科，會計師，主要研究方向：行政事業單位財務管理、內部控制、政府采購、資產管理。