新舊《科學事業單位財務制度》比較研究

摘要：為進一步規范科學事業單位財務行為，使得科研經費管理適應當前我國財政體制改革要求及科學研究活動發展規律，財政部和科技部于2022年發布了新版《科學事業單位財務制度》。通過將新版《科學事業單位財務制度》與2012年發布的舊版《科學事業單位財務制度》做對比，詳盡闡述新制度新增、刪減及調整部分的內容，并關聯分析條目內容修訂的背景、原因及必要性。

關鍵詞：科學事業單位財務制度；預算管理；政府會計準則制度

0引言

黨的十九屆四中全會提出，“健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。科學事業單位旨在開展惠及人類的公益性基礎研究、前沿技術研究，是關鍵核心技術攻關的重要成員。新型舉國體制的核心就是要發揮好政府引導、市場主導、社會協同三者之間的作用，發揮社會主義集中力量辦大事的制度優勢。2022年7月，財政部和科技部聯合發布新版《科學事業單位財務制度》。此次修訂《科學事業單位財務制度》，是為了在新型舉國體制制度建設過程中不斷提升財務管理能力，努力做到既管好傳統國撥科研資金，又通過預算全流程管理模式管好市場籌集的專項資金，切實推動科學研究事業向高質量發展。

1《科學事業單位財務制度》修訂背景

《科學事業單位財務制度》的修訂是為了適應若干修訂的法律法規、《政府會計準則制度》及事業單位核算特征的要求，體現了與時俱進和實事求是的鮮明特征，彰顯了國家對科學事業單位財務管理健康發展的重視程度。

1.1適應《政府會計準則制度》改革要求

為全面貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”、黨的十九大關于“全面實施績效管理”等決策部署的重要舉措，我國于2019年1月1日全面實行《政府會計準則制度》。新制度實施多以來，能夠科學有效、全面系統、基本準確地反映政府資產負債和成本費用，加快推進我國現代財政制度改革進程，有效發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。《科學事業單位財務制度》[1]是執行《政府會計準則制度》、依托《事業單位財務規則》[2]，結合科學事業單位的具體核算特征而制定的專門財務制度。

1.2落實《預算法》及實施條例新的需要

我國于2014年完成《中華人民共和國預算法》（以下簡稱“預算法”）修訂，于2020年完成《中華人民共和國預算法實施條例》修訂，建立了全面規范、公開透明的現代預算制度，是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。預算法律法規主要從完善政府預算體系、提高預算編制完整性、防范債務風險、強化預算全流程管理、規范政府間財政關系、深化預算績效管理、加大預算信息公開力度等方面形成預算管理新規范，并強調預算管理精細化、實體化實操運作。《科學事業單位財務制度》嚴格依據預算法律法規要求對預算編制、執行、決算、績效評價和法律責任等做出明確規定。

1.3落實《促進科技成果轉化法》有關要求

《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（以下簡稱《促進科技成果轉化法》）描述了科學事業單位轉化的科技成果所獲得的收入全部歸單位所有，納入單位收入預算，資金無須上交國庫，獲取的收入扣除對相關完成人成果貢獻的獎勵后，剩余部分留存單位，可以用于保障支持技術轉移機構的運行和發展，也可以用于科學技術研發與成果轉化等相關工作。《科學事業單位財務制度》依據《促進科技成果轉化法》的規定，明確了單位對該部分收入的自主權。科學事業單位建立科技成果轉移轉化機制及轉化業務流程，建立健全重大轉化事項領導班子集體決策機制，確保科技成果轉化合法、入賬合規。

1.4落實《科學技術進步法》有關要求

2022年1月1日實施的《中華人民共和國科學技術進步法》（以下簡稱《科學技術進步法》）以法律形式明確了新時期國家發展科學技術的戰略、目標和方針，激勵科研機構提升自主創新能力，是新時期科技事業發展和全社會科技進步的重要法律保障。《科學技術進步法》專門規范了科研機構在科技創新中的權責，提倡實施知識產權戰略和技術標準戰略，提倡尊重科研人員、弘揚科學家精神的社會風尚。《科學事業單位財務規則》有效保障科學事業單位經濟運行健康發展，努力給科研人員營造風清氣正的科學研究環境，不斷推動我國科學技術向前發展。

1.5突出體現科學事業單位核算特征

科研項目管理是科學事業單位區別于其他事業單位的最大特征，《科學事業單位財務制度》充分體現科研項目管理及財務核算的特征。第一，科研項目資金專款專用，單位不可擠占、挪用科研項目專項資金。第二，科研項目根據財政要求實行一級、二級項目預算管理。科研項目需要遵守預算申報、預算批復、預算執行、預算調整、績效考評、結轉結余資金等預算管理要求。第三，強化科研項目法人責任制管理特征。項目主管部門在下放經費使用自主權的同時，強化項目承擔單位管理的責任。第四，提取科技成果轉化基金。單位可以從事業收入、經營結余中提取科技成果轉化基金，用于支持科研事業可持續發展。

2新舊《科學事業單位財務制度》對比2.1制度章節變化對比

新版《科學事業單位財務制度》（以下簡稱新《制度》）共十二章七十七條，統計字符為8 299個，舊版《科學事業單位財務制度》[3]（以下簡稱舊《制度》）共十三章八十五條，統計字符為9 329個，新《制度》比舊《制度》減少8條內容，減少1 030個字，新《制度》精練水平更高。新《制度》在保持舊《制度》章節內容及順序安排的基礎上做了一系列修訂（見表1），引導科學事業單位財務管理安全、健康運行。其中，最突出的修訂表現在新《制度》刪除了舊《制度》第九章內部成本費用管理相關內容，新《制度》未描述科研項目成本、非科研項目成本、期間費用等內容。

2.2新舊《制度》重要修訂點對比

2.2.1“總則”章節修訂內容

第一，新《制度》增加第六條財務核算依據，即按照國家統一的會計制度——《政府會計準則制度》進行核算，不再執行1997年頒布的《科學事業單位會計制度》。第二，舊《制度》第四條“編制單位決算”修訂為新《制度》第四條“編制單位決算報告和財務報告”，修訂適用于權責發生制政府綜合財務報告制度改革需求。決算報告和財務報告均為科學事業單位財務管理的年度報告，均反映科學事業單位財務活動結果，2份報告互為補充，從不同角度滿足部門及單位、立法機關、社會監督了解政府的財政狀況、運營情況、預算執行情況等。

2.2.2“單位預算管理”章節修訂內容

第一，新《制度》刪除舊《制度》第九條關于收入預算和支出預算的具體解釋內容，將相關內容合并至新《制度》單位預算管理章節的首條即第七條，對舊《制度》內容進行邏輯精練。第二，新《制度》第十四條對決算定義進行修訂，舊《制度》定義為“科學事業單位決算是指單位根據預算執行結果編制的年度財務報告”，新《制度》修訂為“科學事業單位決算是指單位預算收支和結余的年度執行結果”，修訂是為了明確區分決算報告和財務報告的概念差異。第三，新《制度》增加第十九條“科學事業單位應當全面加強預算績效管理”，體現出科學事業單位要落實單位主體責任，將績效管理理念深度融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前、事中、事后績效管理閉環流程。

2.2.3“收入管理”章節修訂

第一，新《制度》第二十條收入定義中增加了對非本級財政補助收入的定義，其主旨是與“事業收入——非同級財政撥款”科目進行區分，防止收入界定不準確帶來的決算報告數據失真。第二，新《制度》第二十二條增加“未納入預算的收入不得安排支出”，強化科學事業單位除上繳財政資金外全部收入要統籌管理，強化預算的硬性約束功能，要如實反映非財政撥款收入狀況，改變以往單方面重視財政收入賬務核算、非財政收入入賬不嚴謹導致對自身家底摸不清晰的財務核算模式。

2.2.4“支出管理”章節修訂

第一，新《制度》第二十五條明確各類支出均實行項目庫管理，銜接財政部預算一體化系統改革，將以往不以項目列示的基本支出和經營支出納入項目庫管理，新的預算系統按照支出性質和用途將項目分門別類為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目。第二，新《制度》刪除舊《制度》第二十五條對非獨立核算經營活動成本費用歸集的要求及第二十九條加強支出績效管理相關條目，綜合意思表示后，增加第二十六條科學事業單位應當加強經濟核算相關要求，緊密配合《事業單位成本核算基本指引》（財會〔2019〕25號）文件要求，積極推廣開展全項目成本核算，不斷提升單位內部管理水平和運行效率，夯實績效管理基礎。

2.2.5“結轉結余”章節修訂

新《制度》第三十三條中對于非財政撥款結余的描述刪除“剩余部分作為事業基金”的字樣，旨在同步《政府會計準則制度》中刪除了事業基金科目的內容。同時，新《制度》第三十四條將舊《制度》第三十四條“加強事業基金的管理”變更為“加強非財政撥款結余的管理”。非財政撥款結余反映科學事業單位可以統籌的存量資源規模。國家鼓勵科學事業單位積極盤活存量資源，為單位引入新動能和現金流，有效保障單位科研事業可持續健康增量發展。

2.2.6“專用基金”章節修訂

第一，新《制度》刪除舊《制度》第三十九條專用基金使用原則，合并至第三十六條專用基金定義段當中，屬于章節精練調整內容。第二，新《制度》新增第三十九條，要求單位將專用基金納入預算管理，且專用基金留存規模應當合理有度，要求提高專用資金使用效率。專用基金是事業單位年末依據規定從非財政撥款結余和經營結余中提取的凈資產，單位對其有充分的使用自主權，強化其限制性條款約束，特別是將其統一納入預算管理，有利于規范科學事業單位合理合規使用專用基金，確保“好鋼用在刀刃上”。

2.2.7“資產管理”章節修訂

第一，為適應《政府會計準則制度》要求，新《制度》第四十一條擴充了資產類型，新增“公共基礎設施、政府儲備物資、文物文化資產、保障性住房”資產，同步新增第五十一條，明確這幾類資產的管理辦法。第二，新《制度》刪除舊《制度》第四十六條和第五十一條對固定資產及無形資產折舊攤銷的限制性描述，折舊與攤銷在《政府會計準則制度》中被列為常規性業務。第三，新《制度》強化單位資產管理，旨在有效防止國有資產流失，確保科學事業單位國有資產保值增值和效益最大化。第四十二條要求單位強化資產日常管理，要求單位“應當匯總編制本單位行政事業性國有資產管理情況報告”。第四十六條要求單位建立專門機構或派專人加強對資產的管理，旨在完善資產全過程管理，努力克服“重購置、輕管理”思想，強化責任意識、效率意識，做到使用機構落實、人員落實、責任落實，切實維護國有資產安全，減少資產浪費和流失。第四，新《制度》第四十九條要求加強無形資產管理，強調科學事業單位科技成果轉化收入歸單位所有，鼓勵科學事業單位將科學技術成果投入市場轉化為生產力。第五，新《制度》第五十條對外投資描述中，明確將對外投資形成的股權納入經營性國有資產集中統一管理，響應《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號）文件管理要求，對科學事業單位所屬的資產要產權界定清晰、考核分配機制健全、監督追責制度健全，確保國有資產保值增值。

2.2.8“負債管理”章節修訂

第一，新《制度》第五十四條在債務分類中將“合同預收款”依據《政府會計準則制度》更名為“預收賬款”。第二，新《制度》第五十六條對財務風險預警和控制機制做了強調描述，強調不得為地方政府舉債提供擔保，不得增加地方政府的隱性債務，且不得以財政資金償還債務。新《制度》強調的內容緊密掛鉤《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發〈地方政府隱性債務問責辦法〉的通知》（中辦發〔2018〕46號），要求單位堅決遏制隱性債務增量，堅決不走無序舉債搞建設之路，體現國家堅決打好防范化解重大風險攻堅戰的意志和決心。

2.2.9“財務報告和決算報告”章節修訂

舊《制度》章節名稱為“財務報告和財務分析”，是預算會計角度下的政府部門決算報告和決算分析內容。舊《制度》中的財務報告和財務分析都是基于預算會計口徑進行編制的。新《制度》章節名稱為“財務報告和決算報告”，財務報告對應財務會計口徑進行編報，決算報告對應預算會計口徑進行編報。財務報告有助于信息使用者全面了解科學事業單位的財務狀況和運行情況，保障科學事業單位摸清家底和債務規模風險控制；決算報告有助于信息使用者了解科學事業單位預算收支執行情況。

2.2.10“財務監督”章節修訂

第一，新《制度》增加第六十七條強化科學事業單位在科研項目管理過程中的主體責任和法人責任制。在科技領域“放管服”改革背景下，項目主管部門將科研項目管理和監督的權限下放給項目實施單位，項目實施單位唯有強化主體責任，才能確保科學項目管理的合法合規實施。第二，新《制度》新增第七十條對科學事業單位工作人員工作行為的約束，要求對違法違規行為依法追究相應責任。新《制度》強化科學事業單位管理過程中的問責機制，倒逼責任落實，失責必問責，這是保障公權力運行在法治化軌道上的必然要求。

3結語

新《制度》遵循《中華人民共和國會計法》《預算法》《促進科技成果轉化法》《科學技術進步法》《政府會計準則制度》等法律法規要求，體現國家加強財稅體制改革和財會監督的決策部署要求；新《制度》堅持目標導向、問題導向、需求導向、績效導向、風險防控導向，促進科研項目資金管理與科研活動規律相協調，推動科研經費“放管服”改革政策落地見效，為科學事業單位財務管理注入活力，用科技創新實力增強我國綜合國力。

參考文獻[1]財政部，科技部.關于印發《科學事業單位財務制度》的通知：財教[2022]166號[A/OL].（2022-07-19）[2022-09-20].http：//jkw.mof.gov.cn/zhengcefabu/202208/t20220818_3834563.htm.

[2]財政部.事業單位財務規則：中華人民共和國財政部令第108號[A/OL].（2022-01-07）[2022-09-20].http：//tfs.mof.gov.cn/caizhengbuling/202201/t20220118_3783061.htm.

[3]財政部，科技部. 關于印發《科學事業單位財務制度》的通知：財教[2012]502號[A/OL].（2012-12-28）[2022-09-20].http：//jkw.mof.gov.cn/zhengcefabu/201301/t20130111_727794.htm.

收稿日期：2022-09-23

作者簡介：

吳濤，女，1981年生，碩士研究生，高級會計師，主要研究方向：科學事業單位財務制度。