公交市場化改革中政府和社會資本合作模式風險規避研究

［摘 要］文章從政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）的本質入手，分析公交市場化改革中政府和社會資本合作模式主要受到市場風險、政策風險、資金風險的影響，提出相關的風險規避策略。經歷過公交市場民營化的失敗，研究公交市場在PPP模式下的風險規避對于公交市場化改革有重要意義。

［關鍵詞］公交市場化；政府和社會資本合作模式；風險規避

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.05.001

［中圖分類號］F810.6；F503 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）05-0004-03

0" " "引 言

我國當前的公交服務多是以國有壟斷的模式提供。其實早在20世紀90年代開始，由于公交補貼帶來一定的財政壓力，很多城市公交進行過市場化改革［1］。雖然公交改革在初期階段取得了不錯的成效，但各種問題依然存在且并沒有達到應有的效果，十年的經營體制改革最終停止，公交體制重新回歸國有公用事業。但公交市場化改革并沒有停止，公交民營化改革失敗并不意味著市場化的失敗，我們需要總結經驗教訓，尋找更適合市場化改革的模式。近年來，能夠發揮政府和私人部門優勢的公私合作模式受到廣泛應用，取得了積極的效果。國務院、財政部、發展改革委和交通運輸部等部門都出臺了PPP的相關配套政策文件，在當前政策環境驅動下，研究如何應用政府與社會資本合作模式進行公交市場化改革并做好風險規避，對于我國公交市場化良性發展具有重要意義。

1" " "公交市場化改革中政府和社會資本合作模式的本質

政府和社會資本的合作模式從廣義上講是指政府部門和私人就公共商品與公共服務而建立的各項協作模式的統稱，也可以簡稱它為公私伙伴關系。

政府可以通過個人和社會資本進行直接融資，以緩解財政融資問題。同時，政府將公交經營權或收費權授予社會資本。但是，PPP的監管仍被著重強調：由于PPP模式的核心特點是長期、經營、服務公共，政府必須在引進資本的同時，積極引進新技術、管理人員、服務，不得以政府和社會資本合作的名義利用BT（建設—轉讓）模式實行變相的融資。在我國財政部發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號文件）中對于PPP模式的定義如下：政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。一般的盈利模式，是由社會資本擔當設計、施工、營運、維護基礎設施的主體職責，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資收益，由地方政府部門共同擔負起設施和服務項目的價格和質量監管職責，滿足群眾相關利益需求。

政府部門和社會資本的合作模式，能通過充分發揮政府與社會企業各自的優勢，從而達到風險共擔、收益共享和社會責任分享的目的。協作過程包括公共部門不具備的資源，以創造共同商品和服務，以便讓協作各方取得比獨立行動更良好的成果。公交市場化改革中政府和社會資本合作模式應用于城市公交服務行業具有一定優勢，相比于其他模式，這種模式機制更加創新，管理機制和權責劃分比較明確，并且效率更高，可以有效解決政府資金不足的問題［2］。

2" " "公交市場化改革中政府和社會資本合作模式面臨風險的類型

2.1" "市場風險

政府和社會資本的合作模式結合了公私部門各自的優勢，去實現風險共擔、利益共享和責任分配制度［3］。政府介入的程度如果不足，將會放松對民間資本市場準入的管制，雖然這樣可以通過更大的良性市場競爭力促進公交系統的高效率發展，但是存在的某些弊端并不能得到解決。主要表現在系統整合性不足和市場的惡性競爭等方面。對于政府部門來說，盡管民營企業的經營管理能力和科技創新力等方面優勢比較明顯，且民營企業與國有企業改革比較而言監管難度更低也會更靠譜，更易于獲得政府部門的信賴度；但個別的民營企業卻渾水摸魚，不負責任的做法也極大地破壞了民營企業原有的良好形象，更增加了政府部門對民營企業的不信任程度。政府在與社會資本合作中會因這些觀念而優先選擇國有企業，對于民營企業來說這是不公平的競爭，將會打擊民營企業競爭積極性［2］。由于國有企業具有政府的補貼，他們參與競標時通常會壓低價格。在中標之后又因管理不當和技術水平不過關將項目閑置，導致民營企業的競標機會大大減少，影響民營資本與政府合作的積極性。

市場風險客觀存在，具有較大的風險系數。在建設過程中，市場規則變幻莫測，將會影響公交市場化的發展。市場規則發生變化，如果沒有預測好，影響項目預算精準度，會導致項目預算與實際需求出現較大差異。如果這個問題沒有及時解決，前期投資將會出現問題，直接對后期盈利造成影響。公交服務行業投資項目建設周期過長，科學技術又發展飛速，技術更新換代過快，于是新技術也成為市場風險的因素之一。

2.2" "政策風險

對于政府而言，推廣PPP項目較其他傳統經營模式其付出了更多的精力，是為了成功實現市場化改革，轉變機制提高運營效率。但是地方政府內部各個部門間的合作沒有協調性，地方政府管理機制也不健全，有些政策總是朝令夕改，而地方政府又無法起到關鍵性的作用，導致地方企業的風險預知感比較強。地方企業不但投資安全感大幅度地降低，同時也因為相應的政策缺陷造成了企業的投資能力被嚴重限制，從而耽誤了項目的進展。

政府具備雙重身份，不僅是監管者，更是合同的甲方［4］。但是部分地方政府存在簽約草率，后期隨意違約的現象。相關公務人員缺乏同理心，沒有站在社會投資人的立場考慮。政府缺乏契約意識，只在意短期收益，經常隨意地取消合同或是延期履行合同。政府的違約行為不僅破壞了投資人對政府的信任，也將導致政府遲早要因違約而支付一定的費用。這些方面都會使得社會資本對與政府的合作模式產生較大的懷疑，甚至不愿參與PPP項目的競爭。此外，政府對市場的監管不到位，有效制度安排不足。我國公共服務市場化的相關制度不健全，導致其執行力和約束力不夠，市場秩序混亂，政府與社會資本合作項目運營不規范。這樣將導致我國的PPP項目多而不精，質量以及運行效率遠低于發達國家。政府缺乏對價格和品質的監管，導致消費價格不斷上漲，某些企業為滿足自身利益而損害公眾利益，沒有以公眾利益為本，進而對社會的平穩發展造成一定影響。絕對自由的市場競爭會帶來許多的負面影響，這對城市公共交通來說不是最優的選擇。私人企業在公交市場化改革中追求利益無可非議，但若市場化的進程中缺乏有效的政策機制來對市場嚴加管控，相關的法律法規滯后，就會增加公共服務市場化腐敗問題，產生私人壟斷問題。

2.3" "資金風險

公共交通系統進行市場化改革后，政府將大規模地減少對公交運營的投資，從而使得公交基礎設施的建設變得更加緩慢。一直以來我國公共交通的公益屬性離不開政府的扶持，但由于對民間資本的管制政策較為放松，競爭逐步形成自主經營、自負盈虧的模式。由于該階段出行的分擔率較低，政府對公交行業投入不足，投資回報率低，部分公共交通企業虧損嚴重，先天規劃不足和公交結構形式單一的現象仍然存在。

限制我國公共交通事業發展進程的最重要因素就是巨大的財政壓力。一些民營公交企業選擇主動退出的原因主要也是盈利情況不樂觀，民營公交成為了違章戶從而被迫退出，其中最核心的問題就是盈利問題。公交市場化改革后報批的流程變得十分煩瑣，這樣會耗費大量的時間成本和經濟成本，降低運營的效率。此外，投資的回報率不高，對經濟主體而言盈利情況并不能滿足需求，這也降低了民營企業的創新和競爭動力。政府對公交運營的補貼大幅度降低，而私人企業重利現象普遍，導致公交的公益性減弱，乘客的消費上升。

市場化后公交企業需要通過創新發展從而獲取相應的利益，但是不論企業采用哪種資金引入方法都存在一定的風險性，都不及政府的資金投入穩定。

3" " "公交市場化改革中政府和社會資本合作模式風險規避策略

3.1" "關注市場動態，降低市場變化造成的影響

在我國的政府和社會資本協作項目識別階段中，政府已經建立了科學的協作項目甄別手段。其中包括完善的財政承受能力論證、物有所值評價、最先進的市場信息發布和交流協調體系等。政府利用最先進的市場信息與協調溝通技術手段及時掌握市場動態，并適時提出處理措施與備選辦法，實時關注市場動態，并適時實施市場價格調整。因為目前為止，所有財政和社會資本協作項目購買業務都是分次購買的，所以政府可以相應擴大最有能力的社會資本數量，以發布信息等手段，引起社會資本的注意。而相應地，政府財政部門也必須提供各種保障措施與處理方法，以求實現各方滿意。可將社會主義市場經濟原則滲透到政府與社會資本的合作項目中，以減少人為因素的干預。

3.2" "采用公平招標方式

有關機關應當根據政府部門與社會資本合作項目的經濟性、社會效益和環境生態效益，以及投標人的相應資質狀況，決定招標采購方案。在典型的采購實施過程中，往往面臨著由政府部門直接選擇社會資本者，以簡單的方法實施招標采購，從而造成了后期實施情況的不理想。同時需要規范政府招標采購流程，不能因為招標企業是國有企業，而對其有優待，并且必須對其進行多方面考核，具體內容可參考《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）的相關規定。針對一些投資規模巨大、效益突出的項目，建議政府采取更加市場化、公開的競爭手段。而對于那些同樣規模巨大、但需求不足問題明顯的項目，應采取競爭性磋商方法［5］。

3.3" "開展項目盈利預測

政府要充分利用采購平臺，及時發布政府和社會資本合作項目的各類采購信息。在項目實施過程中，要充分考慮項目周期的長短，不可因循守舊，或增加無法預計的債務［5］。與政府合作的社會企業也要對該項目進行盈利預測，與此同時，還需要安排專業人士對項目進行監督，并且在項目開展期間，對項目建設每一個環節的經濟效益都進行評估，如果發現問題及時進行維護。

3.4" "完善政府監管機制

政府和社會資本合作項目相關的監督管控工作需要政府具有完善的監管機制。項目的建設和經營都需要專業且嚴格的監管和控制，政府的管控必須貫穿項目建設和運營的全過程。有些項目只注重前期工作，但對于建設時間長、規模大的政府和社會資本合作項目，更需嚴格管控的是后期工作。例如公交服務行業，需要后期政府嚴格監督才能有序運行。

4" " "結 語

目前我國正處于社會資本進入公共項目建設領域的關鍵期，而政府和社會資本合作的發展規模由中國政府經濟需求驅動。與此同時，這種社會合資模式的配套法規政策也正在逐漸完善，為其發展提供保障。政府和社會資本合作能減輕政府財政壓力，也能促進我國交通服務行業的發展。但在該模式下的交通市場化改革不可避免還是會遇到風險，我們需要采取風險規避的策略，以保證交通市場化改革的順利進行。文章先探討了政府和社會資本合作模式的本質，從理論層面分析了市場化過程中可能會面臨的三種風險：一是由市場變幻莫測引起的市場風險；二是由于國家制定的與其相關政策的不完善以及政府的不確定性引起的政策風險；三是由于運營可能產生資金風險。針對上述風險，我們提出四個解決策略。在公交市場化改革過程中，必須把群眾的需求放在首位，科學、合理地建設公共服務設施，提高公共服務質量，保障公民的基本生活，逐步提升群眾生活水平，均衡城鄉、地區間的公共服務供給。

主要參考文獻

［1］薛運強.民間資本介入城市公交可行性定量評價方法及機理［M］.成都：西南交通大學出版社，2019.

［2］馮蓉.城市公交市場化改革問題研究［D］.西安：長安大學，2014.

［3］吳蘭旗.南寧市快速公交工程PPP項目風險管理研究［D］.南寧：廣西大學，2019.

［4］龔軍姣，張敏.民營企業參與城市公用事業PPP項目的影響因素研究［J］.經濟理論與經濟管理，2020（5）：100-112.

［5］裴國忠. PPP模式在公共基礎設施建設領域的應用研究［J］.科技資訊，2018（25）：45-46.

［基金項目］江西省社會科學基金重點項目“公交市場化改革中政府和社會資本合作模式機制實現路徑及風險規避研究”（21YJ03）；國家自然科學基金項目“有限理性視野下民間資本介入城市公交可行性定量評價方法及機理研究”（71961006）；東南大學博士后啟動基金項目（1121000301）。

［作者簡介］薛運強（1983— ），男，山東新泰人，華東交通大學交通運輸工程學院副教授，博士，東南大學在職博士后，主要研究方向：交通運輸規劃與管理（通信作者）。