水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目問(wèn)題及對(duì)策研究

［摘 要］生態(tài)文明建設(shè)是社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局的重要組成部分，黨中央、國(guó)務(wù)院把水環(huán)境治理作為協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)文明的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推廣PPP模式是調(diào)動(dòng)社會(huì)資本解決融資瓶頸的重要舉措。本文通過(guò)案例分析的方式，將財(cái)政部首批全國(guó)推廣PPP模式示范項(xiàng)目——貴陽(yáng)市南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目作為案例，清晰闡述了項(xiàng)目背景，重點(diǎn)研究了銀行、政府、社會(huì)資本等重要參與方在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中采取的主要做法和成效，認(rèn)真總結(jié)了PPP模式推廣中存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

［關(guān)鍵詞］水環(huán)境治理；PPP模式；市場(chǎng)化；融資

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.05.031

［中圖分類號(hào)］F830.59 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2023）05-0120-04

0" " "引 言

水環(huán)境是指自然界中水的形成、分布和轉(zhuǎn)化所處空間的環(huán)境，凡是對(duì)水環(huán)境進(jìn)行的改造都可以納入水環(huán)境治理的范疇。水環(huán)境治理屬于環(huán)保行業(yè)，具有公益性質(zhì)，一般具有投資大、經(jīng)濟(jì)效益低、投資回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)，過(guò)去主要由政府融資平臺(tái)實(shí)施，社會(huì)資本參與度低，資金渠道單一，財(cái)政投入大，容易推高政府負(fù)債，傳統(tǒng)融資模式亟待創(chuàng)新。從2014年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)《預(yù)算法》修正案等文件，推廣PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公益項(xiàng)目，財(cái)政部將貴陽(yáng)市南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目列為首批全國(guó)推廣PPP模式示范項(xiàng)目。

在該項(xiàng)目融資過(guò)程中，銀行發(fā)揮了融資融智優(yōu)勢(shì)，與貴陽(yáng)市政府、社會(huì)資本方通力合作，推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施。各方在項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、資金來(lái)源、信用結(jié)構(gòu)等方面積極創(chuàng)新，同時(shí)參與PPP合同制定，督促各方規(guī)范權(quán)利義務(wù)。目前，南明河治污已初步取得成效，獲得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，該項(xiàng)目也成為貴陽(yáng)市首個(gè)成功落地的環(huán)保類PPP項(xiàng)目，借鑒意義明顯。本文將通過(guò)案例分析的方式，對(duì)金融支持水環(huán)境治理過(guò)程中的主要做法、成效、存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，并探討相應(yīng)對(duì)策。

1" " "案例背景

1.1" "貴陽(yáng)市南明河水環(huán)境治理勢(shì)在必行

貴州省在“十三五”規(guī)劃綱要中明確提出，要把生態(tài)文明理念貫穿經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程，建成具有影響力的全國(guó)生態(tài)文明先行示范區(qū)，省會(huì)城市貴陽(yáng)實(shí)現(xiàn)生活污水全收集處理。南明河污染問(wèn)題，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｉ詈唾F州創(chuàng)建全國(guó)生態(tài)文明先行示范區(qū)，“變清南明河，造福子孫后代”成為當(dāng)?shù)厝罕姽餐脑竿?/p>

1.2" "水環(huán)境治理項(xiàng)目存在融資瓶頸

南明河整治項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容分為污水處理和河道整治兩個(gè)子工程，各占總投資的50%，投資均較大，并且規(guī)劃設(shè)計(jì)功能互為配套，必須同步實(shí)施，不能分割。其中污水處理每年可產(chǎn)生污水處理費(fèi)收入，對(duì)社會(huì)資本吸引力較高，而河道整治屬純公益性質(zhì)，引入社會(huì)資本困難較大。由于近年貴陽(yáng)市開(kāi)工軌道交通等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，故工程若依靠政府投資建設(shè)，將會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，項(xiàng)目資金來(lái)源難以落實(shí)。

1.3" "采用PPP模式符合政策導(dǎo)向

貴陽(yáng)市南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱南明河整治項(xiàng)目）是財(cái)政部首批全國(guó)推廣PPP模式示范項(xiàng)目，政策影響突出。PPP模式是公共私營(yíng)合作模式（Public-Private Partnerships）的簡(jiǎn)稱，即由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益最大化。2014年，我國(guó)相繼出臺(tái)《預(yù)算法》修正案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕4號(hào)）、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)），強(qiáng)化“新常態(tài)”下對(duì)財(cái)政預(yù)算體制和政府負(fù)債的管理要求，限制政府平臺(tái)的融資職能，對(duì)于有一定收益的公益性事業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與投資和運(yùn)營(yíng)。水環(huán)境治理屬于政府鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的領(lǐng)域。

2" " "融資方式創(chuàng)新及成效

2.1" "創(chuàng)新交易結(jié)構(gòu)，確保項(xiàng)目順利實(shí)施

該項(xiàng)目通過(guò)貴陽(yáng)市政府和社會(huì)資本的合作，根據(jù)PPP中的“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及其組合”形式，搭建“政府特許經(jīng)營(yíng)+政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的交易結(jié)構(gòu)，貴陽(yáng)市政府以公開(kāi)招投標(biāo)方式選定社會(huì)資本合作方，將有收益的污水處理特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予社會(huì)資本，對(duì)無(wú)收益的河道治理工程通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行補(bǔ)貼。政府委托市財(cái)政局推廣運(yùn)作PPP模式，委托市城管局進(jìn)行工程管理。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)；市城管局負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，并定期對(duì)污染物處理及河道維護(hù)情況進(jìn)行評(píng)估；市財(cái)政局負(fù)責(zé)根據(jù)評(píng)估結(jié)果定期向社會(huì)資本支付污水處理費(fèi)和河道治理服務(wù)費(fèi)。特許經(jīng)營(yíng)期滿后，社會(huì)資本將所有項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償移交給政府。銀行向社會(huì)資本提供建設(shè)項(xiàng)目貸款，用于工程建設(shè)。

該項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)如圖1所示，實(shí)踐證明該交易結(jié)構(gòu)切實(shí)可行，找到了政府與社會(huì)資本的利益契合點(diǎn)，成功吸引了社會(huì)資本投資政府純公益項(xiàng)目，保障了南明河整治項(xiàng)目的完整性，同時(shí)解決了建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題。

2.2" "拓寬資金來(lái)源，積極降低融資成本

根據(jù)財(cái)政部、發(fā)改委和外匯局三部委發(fā)布的《外債管理暫行辦法》，外商投資企業(yè)在注冊(cè)資本和投資總額的差額范圍內(nèi)可自行借用外債，即企業(yè)的中長(zhǎng)期外債累計(jì)發(fā)生額、短期外債余額以及對(duì)外擔(dān)保履約額之和，不得超過(guò)其投資總額與注冊(cè)資本的差額，簡(jiǎn)稱“投注差”政策，參與南明河整治項(xiàng)目的社會(huì)資本是中外合資企業(yè)，適用該政策。為充分發(fā)揮政策效用，銀行先在境外籌集成本相對(duì)較低的美元，再在境內(nèi)結(jié)算成人民幣資金投入項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“境外籌資+境內(nèi)用款”的有效聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，銀行通過(guò)“l(fā)ibor+浮動(dòng)利率”對(duì)貸款定價(jià)，倫敦同業(yè)拆借利率是國(guó)際資本市場(chǎng)通行的基準(zhǔn)利率之一，體現(xiàn)美元籌資成本，浮動(dòng)利率反映項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。

通過(guò)上述掉期操作，使得貸款利率不僅能夠保障銀行的收益，還低于同期其他商業(yè)銀行人民幣中長(zhǎng)期貸款利率約2～3個(gè)百分點(diǎn)，僅貸款利息一項(xiàng)就可為政府和社會(huì)資本降低投資成本約1億元，充分發(fā)揮了中長(zhǎng)期貸款期限長(zhǎng)、利率低的優(yōu)勢(shì)。

2.3" "采用內(nèi)保外貸，有效分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

“內(nèi)保外貸”是現(xiàn)代銀行業(yè)外匯貸款主要業(yè)務(wù)模式，“內(nèi)保”是指同一家銀行境內(nèi)分行向境外分行出具銀行外匯保函為項(xiàng)目擔(dān)保，擔(dān)保受益人為境外分行，擔(dān)保人為境內(nèi)分行；“外貸”是指同一家銀行境外分行與社會(huì)資本簽訂借款合同，前者作為貸款人籌集外匯發(fā)放貸款，后者是借款人負(fù)有償債責(zé)任。為分散“內(nèi)保外貸”風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)做實(shí)反擔(dān)保結(jié)構(gòu)，借款人將PPP合同項(xiàng)下權(quán)益和收益質(zhì)押給銀行。

對(duì)于無(wú)收益或收益較低的項(xiàng)目，銀行往往會(huì)要求借款人提供土地等實(shí)物抵押或政府承諾兜底，不僅擔(dān)保方式較單一，并且在當(dāng)前政策法規(guī)下，操作難度較大，存在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。南明河整治項(xiàng)目采用市場(chǎng)化擔(dān)保方式，沒(méi)有土地抵押，減少了貸款對(duì)社會(huì)資源的占用；政府沒(méi)有為貸款違規(guī)出具融資承諾，程序合法合規(guī)。

2.4" "與專業(yè)社會(huì)資本合作，提升公共服務(wù)效率

貴陽(yáng)市政府在南明河整治項(xiàng)目中發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，嚴(yán)格篩選社會(huì)資本合作方。中標(biāo)的社會(huì)資本屬于央企下屬企業(yè)，其母公司為大型產(chǎn)業(yè)基金，目前管理資金規(guī)模已超過(guò)800億元，控股、參股的上市企業(yè)達(dá)30家，近年來(lái)該基金將生態(tài)環(huán)保作為重要的產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域。該社會(huì)資本擁有“投資、設(shè)計(jì)、研發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)”五位一體的專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，從事水環(huán)境治理近20年，先后與清華大學(xué)、中科院等國(guó)內(nèi)知名高校及科研院所建立了長(zhǎng)期的產(chǎn)學(xué)研戰(zhàn)略聯(lián)盟，擁有多項(xiàng)水治理專利技術(shù)。

在中標(biāo)后，社會(huì)資本立即組織專家對(duì)南明河污染源進(jìn)行摸底，梳理出13個(gè)方面污染原因，有針對(duì)性地使用全下沉污水處理系統(tǒng)、污泥資源化處理處置等專利技術(shù)，使項(xiàng)目順利達(dá)到預(yù)期設(shè)計(jì)指標(biāo)，南明河劣Ⅴ類水質(zhì)由原有的51%下降到7.5%，在治理效果上基本消除水質(zhì)黑臭現(xiàn)象。項(xiàng)目從發(fā)起到簽訂PPP合同僅用了不到1年時(shí)間。通過(guò)“讓專業(yè)人干專業(yè)事”的方式，節(jié)約管網(wǎng)投資10余億元，每年節(jié)省調(diào)水費(fèi)用1.58億元、調(diào)水補(bǔ)水的運(yùn)行電費(fèi)約3 000萬(wàn)元。

2.5" "規(guī)范合同條款，確保各方權(quán)責(zé)清晰

PPP合同是項(xiàng)目的核心。南明河整治項(xiàng)目PPP合同對(duì)權(quán)利義務(wù)劃分的重視，使得政府與社會(huì)資本對(duì)各自的權(quán)利義務(wù)十分明晰。合同將政府權(quán)利義務(wù)契約化，以法律手段規(guī)范了政府行為。社會(huì)資本取代政府，承擔(dān)項(xiàng)目融資和運(yùn)營(yíng)責(zé)任，劃清政府和市場(chǎng)的邊界，政府不再“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”，促進(jìn)其自身職能向現(xiàn)代服務(wù)型轉(zhuǎn)變。合同對(duì)政府付費(fèi)期限和方式、金額等義務(wù)做了明確規(guī)定，并約定按付費(fèi)性質(zhì)納入相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算管理，促進(jìn)財(cái)政從以往單一年度的“預(yù)算收支管理”，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”。

3" " "水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目存在的主要問(wèn)題

3.1" "部分社會(huì)資本對(duì)PPP模式有畏難情緒

推廣PPP模式是對(duì)我國(guó)投融資體系的一次改革，從2014年以來(lái)，國(guó)家層面陸續(xù)頒布40多項(xiàng)與PPP模式相關(guān)的文件，對(duì)流程涉及的政府采購(gòu)、預(yù)算管理、合同制定等進(jìn)一步做了詳細(xì)規(guī)定。實(shí)質(zhì)上，PPP模式對(duì)社會(huì)資本的投融資能力和項(xiàng)目管理能力提出了更高要求，而部分社會(huì)資本沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到完善法律法規(guī)對(duì)保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平效率的重要性，仍習(xí)慣于過(guò)去粗放型的投融資模式，認(rèn)為PPP模式環(huán)節(jié)眾多、審批時(shí)間長(zhǎng)、實(shí)施起來(lái)困難，存在畏難情緒，缺乏主動(dòng)適應(yīng)的態(tài)度或能力。

3.2" "政策變動(dòng)會(huì)增加合同執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)

目前，PPP項(xiàng)目合同期限一般為10～30年，合同執(zhí)行中遇到國(guó)家政策調(diào)整是大概率事件，政策變化存在增加合同風(fēng)險(xiǎn)的可能性。若PPP政策發(fā)生重大變化，有可能使當(dāng)前交易結(jié)構(gòu)不再合法合規(guī)；若稅收制度調(diào)整，有可能使項(xiàng)目總投資加大，額外資金無(wú)法落實(shí)；若環(huán)保政策提高標(biāo)準(zhǔn)，有可能使社會(huì)資本達(dá)不到政府對(duì)項(xiàng)目的營(yíng)運(yùn)要求，無(wú)法獲得補(bǔ)貼。環(huán)保治理屬于公共產(chǎn)品提供，此類PPP合同多數(shù)對(duì)政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)缺乏分擔(dān)機(jī)制和詳細(xì)的應(yīng)對(duì)方案，一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，容易產(chǎn)生法律糾紛，影響社會(huì)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

3.3" nbsp;社會(huì)資本的逐利性導(dǎo)致政府控制成本的難度增加

社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的最終目的是獲取收益，收益一方面來(lái)源于工程利潤(rùn)，另一方面來(lái)源于政府對(duì)服務(wù)的付費(fèi)或補(bǔ)貼，兩者均包含于PPP合同總金額中。強(qiáng)制社會(huì)資本降低收益目標(biāo)，會(huì)打壓其參與PPP項(xiàng)目的積極性，甚至導(dǎo)致偷工減料等道德風(fēng)險(xiǎn)，但站在政府角度希望是“花小錢(qián)，辦大事”，社會(huì)資本追逐高收益的同時(shí)也會(huì)增加政府實(shí)施PPP項(xiàng)目的成本。因此，項(xiàng)目收益率往往是PPP合同談判的核心和難點(diǎn)，關(guān)系項(xiàng)目成敗。

4" " "完善水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的對(duì)策建議

4.1" "加強(qiáng)政策引導(dǎo)，提高社會(huì)資本參與積極性

首先，各地政府應(yīng)建立完善與社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)的信息溝通機(jī)制，充分聽(tīng)取社會(huì)各界對(duì)PPP項(xiàng)目的反饋意見(jiàn)。其次，在現(xiàn)有宏觀政策基礎(chǔ)上，各地政府部門(mén)應(yīng)立足提高行政效率，制定具有可操作性的實(shí)施細(xì)則和配套制度，形成推廣PPP項(xiàng)目的制度保障。最后，各地政府應(yīng)保持政策延續(xù)性，對(duì)于涉及政策調(diào)整的項(xiàng)目，不能“一刀切”，應(yīng)按調(diào)整前后的客觀情況區(qū)別對(duì)待，打消社會(huì)資本對(duì)政策變動(dòng)的顧慮。

4.2" "完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，為項(xiàng)目運(yùn)作提供保障

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則是由最能控制、承受風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，

對(duì)不同種類的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目要明確不同的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方。對(duì)于政策變動(dòng)，政府要主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)保證政策的延續(xù)性降低此類風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于建設(shè)和運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施的社會(huì)資本要承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)嚴(yán)格控制投資和提高管理效率降低此類風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于自然災(zāi)害等不可抗力，政府要和社會(huì)資本形成磋商機(jī)制，各自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過(guò)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等方式降低此類風(fēng)險(xiǎn)。

4.3" "建立市場(chǎng)化回報(bào)機(jī)制，平衡成本與收益

在實(shí)施水環(huán)境治理之前，政府可從城市規(guī)劃入手，將治理與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合，帶動(dòng)周邊土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)升值，允許社會(huì)資本分享一定的升值收益或直接給予社會(huì)資本運(yùn)作資產(chǎn)的權(quán)力，提高其綜合回報(bào)。對(duì)于采用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施的項(xiàng)目，由于項(xiàng)目自身可產(chǎn)生現(xiàn)金流，并不占用財(cái)政預(yù)算，政府可適當(dāng)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限，從而增加社會(huì)資本的回報(bào)。

4.4" "拓寬資金渠道，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)

近年來(lái)，我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展迅速，拓寬了水環(huán)境治理的直接融資渠道。對(duì)于污水處理廠等有一定現(xiàn)金流收入的項(xiàng)目，政府可以打包優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)組成資金池，組建特殊目的項(xiàng)目公司（SPV公司），開(kāi)展資產(chǎn)證券化或政府部門(mén)直接發(fā)行專項(xiàng)債券進(jìn)行融資。同時(shí)，參照國(guó)務(wù)院水利建設(shè)基金征收管理規(guī)定，各級(jí)政府結(jié)合實(shí)際情況，從財(cái)政基金收入、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地出讓金中提取一定比例，設(shè)立水環(huán)境治理基金，政府可將基金作為項(xiàng)目資本金拉動(dòng)社會(huì)資本投資，也可將基金用于償還債務(wù)。

主要參考文獻(xiàn)

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