構建競爭失序風險監測預警機制的理據與進路

摘要：數字經濟發展過程中，面對結構性競爭不足和高度智能化、技術化、復雜化的壟斷行為，傳統監管方式暴露出反應遲、行動慢、耗時長等突出問題，由此在客觀上提出了監管鏈條前移的要求。競爭失序風險監測預警機制突出對于市場結構和競爭過程的動態跟蹤，有利于促進事前防范、事中監測與事后分析，但與其強大的實效性相伴而來的是行政權力深度干預的風險，因此有必要厘清其基本性質和適用原則，并通過確立行業適用評估框架、完善監測預警機制與相鄰制度之間的協同銜接機制、構建執法回溯與評估機制等配套制度，確保制度治理效能實現。

關鍵詞：反壟斷監管；數字經濟；監測預警；市場競爭狀況評估

一、問題的提出

隨著互聯網、大數據等技術加速創新融入社會發展，數字經濟正日益成為重組資源要素、重塑經濟結構、改變競爭格局的關鍵力量。當前我國數字經濟已然進入下半場，行業內部出現存量競爭、頭部固化的趨勢，一批平臺企業通過兼并整合、資源集聚、技術創新等，逐步發展為具有強大引導能力、組織能力與綜合能力的超級經濟體，形成了跨越不同市場的內部生態系統，其為占據注意力競爭中的優勢地位，實現生態系統的邊界擴張和數據沉淀，自然而然呈現出利用規則制定者、平臺監管者、糾紛處理者等身份，實施二選一、平臺封禁等壟斷行為，以排除、限制競爭，鞏固市場優勢地位。這樣的行為破壞了公平自由的競爭秩序，消解了市場活力與創新動力，損害了消費者利益和社會公共利益，亟需通過反壟斷法的有效實施加以規制，以矯正市場失靈。

然而，當前我國反壟斷法實施卻面臨制度工具供給不足的窘境。一方面，作為事前規制的經營者集中制度面對生態競爭的市場格局鞭長莫及，缺乏對于網絡流量及其轉化率、數據可得性與可替代性、創新效率影響等方面的考量，難以做到對競爭過程的長期追蹤與競爭損害的預防制止，使得監管執法缺乏對市場競爭前瞻性的把握，最終呈現為被動式的監管困局。如2016年開展經營者集中調查的滴滴合并優步中國案，監管機構固守形式主義的分析方法，面對復雜的股權結構設計、相關市場界定、行業競爭樣態等難以置喙，迄今尚無定論，而網約車市場中市場結構、競爭特征與競爭格局等均已發生重大改變。另一方面，作為事后規制的反壟斷執法和訴訟面對算法共謀、價格歧視等高度技術化、智能化、復雜化的新型壟斷行為力有不逮，難以突破智能算法、折扣優惠等層層外衣，在線索獲取、證據固定、事實認定等方面遭遇難題，而在責任追究中透明度不足的執法過程與忽輕忽重的執法力度亦影響了市場預期的穩定性。如在2021年，反壟斷局通報行政處罰案件多達118起，而其幾乎是2015—2020年的案件總和，并且處理案件最早可追溯到2011年的“騰訊收購獵豹股權案”。

為化解當下反壟斷執法在監管效能方面的困境，2022年初頒布的《“十四五”市場監管現代化規劃》與《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》均明確提出要推動市場監管能力現代化，規范監管執法、提升監管水平、優化監管效能。具體而言，面對復雜的治理環境，需要推動監管鏈條前移、豐富監管工具供給、促進監管規則完善，提升反壟斷監管的科學化、數字化和智能化水平。以實現反競爭行為的識別、預警和防范為目標的競爭失序風險監測預警機制亦由此呼之欲出。

早在2021年3月，浙江省先試先行，推出數字化監管系統“浙江公平在線”，其主要對“二選一”“大數據殺熟”“虛假宣傳”等行為進行實時監測和靶向監管，取得良好成效；2022年10月，市場監管總局開展“市場監管信息化工程反壟斷監測與執法系統建設項目”采購招標，主要用于對市場競爭狀況、涉嫌壟斷行為和平臺企業等進行監測，這也標志著我國競爭失序風險監測預警機制從“試點探索”走向“全國推廣”邁出了實質性步伐。其后國務院又印發《第十次全國深化“放管服”改革電視電話會議重點任務分工方案》，其中明確將“建立健全市場競爭狀況監測評估和預警機制”作為培育壯大市場主體、釋放經濟增長潛力的重要舉措，進一步凸顯了機制建設的重要性和緊迫性。

實踐探索如火如荼，理論探討卻略顯滯后。當前國內學者對競爭失序風險監測預警機制的討論分析多見于“細化措施”“完善路徑”等附屬部分，而未將其作為獨立研究對象；在內容上也多聚焦于設立背景、目的意義、理念原則等宏觀層面的討論，而缺乏對適用邊界、運行機制、規范構造等微觀層面的細致討論，存在研究視角單一、精細化程度不足、可操作性欠缺等問題，致使當前研究難以有效因應現實需求。基于此，本文嘗試從制度內涵、理論證成與完善路徑三方面展開，回應監測預警機制在反壟斷法實施體系中的屬性定位、機制適用對象以及機制實施如何協調行業監管與競爭執法等焦點問題。

二、競爭失序風險監測預警機制的制度內涵

盡管競爭失序風險監測預警機制已在多個中共中央、國務院印發的規范性文件中被重點提及，其設立意義受到肯認，但有關監測預警的具體標準、實施機制、配套保障等均缺乏明確規定，亟待理論研究給予有效支撐。明確內涵、厘清邊界是推進以上工作的重要基礎，因此本文嘗試在充分考察已有制度實踐的基礎上，對主要類型、運行機理、屬性定位問題展開探討。

（一）主要類型

比較視域下，競爭失序風險監測預警機制主要存在兩種基本類型：一種是單一的行為性指標監測預警，以價格數據為主，主要用于獲悉重要商品和服務的供求信息、識別市場異動，進而開展宏觀調控和市場監管，促成生產、流通、分配和消費環節正常運行，而這也是世界各國的通行性做法。如我國自上世紀90年代伊始便對食品、日用消費品、農業工業生產資料等商品服務的價格變動情況進行跟蹤、采集、分析、預測和使用，有效實現了物價水平的基本穩定。美國聯邦貿易委員會于2002年推出的油氣市場價格監測工具（Gasoline Price Monitoring Project）亦屬此類，其在美國20個批發地區和360多個零售地區得到應用，多份調查報告顯示其在數次汽油價格操縱案件調查中得到應用，并在研究油氣價格影響因素、了解油氣價格波動周期、甄別油氣價格異動原因等中發揮積極作用，有效回應了消費者對油氣價格上漲的積極關切。與此相類似的，還有歐盟于2009年推出的食品價格監測工具（European Food Prices Monitoring Tool）、德國聯邦卡特爾局于2013年組建的燃料市場透明度部門（Market Transparency Unit for Fuels）等。

另一種則是行為性和結構性指標相結合的監測預警體系，行為性指標包含產品價格、利潤率、銷量等，而結構性指標則主要包含市場集中度、對外依存度、產品差異化程度以及行業關聯度等；其結合行業特性，通過指標體系組建與數據處理賦權構建經濟模型，對于不同反競爭風險予以分類分級，及時發出預告警示，以增強監管執法的及時性、有效性和針對性，優化實施相應競爭政策。如歐盟為檢視數字經濟領域核心平臺的服務和實踐，推出的以平臺的經濟意義、社會權力及其潛在后果三方面指標構成的平臺經濟監測體系（EU Observatory on the Online Platform Economy）。該監測體系旨在回應平臺權力的擴張與異化問題，一方面是對中小企業的保護，即通過“平臺規模”“數據流向”“業務對平臺的依賴性”“以收購作為競爭策略”等指標對超級平臺予以特別關注，預防制止扼殺式并購、自我優待等行為；另一方面通過“平臺透明度”“平臺波動度”等指標，矯正平臺經營者和消費者的失衡地位，引導前者增強合同條款的公平性和公正性，逐步改善用戶體驗。綜合來看，價格中心主義范式支配下，復合型的監測預警體系相較于單一的價格監測預警應用較少，但近年來，隨著由行為規制模式向主體規制模式的轉向，復合型的監測預警體系逐漸受到監管機構的青睞，如歐盟于2015年推出的能源聯盟指標網絡工具（Energy Union Indicators Webtool）、于2021年推出的半導體價值鏈監測預警機制（Monitoring and Alerting System of the Semiconductor Value Chain）等。

相較于偏重結果分析的傳統反壟斷監管，競爭失序風險監測預警機制偏重于對競爭過程和市場格局的動態監管，其通過不間斷地整理和分析行為性、結構性指標信息的變動，預告警示不同級別、不同類型的反競爭風險，進而由監管機構根據發生時段、風險級別、風險類型等差異化配置監管資源，實現案件的迅速跟進和調查突破，破除反應慢、耗時長、成本高等突出問題，增強執法的針對性、及時性和有效性。另一方面，通過對價格趨勢、市場波動、產業環節等的長期監測分析，亦有利于加深對產業結構、行業周期、瓶頸環節等的認識，發現市場中存在的結構性和政策性阻礙，進而加強產業政策與競爭政策的協調實施，減少不合理的政府缺位、越位行為，實現有效市場與有為政府的充分結合。

（二）適用邊界

與監管科技強大的實效性相伴的，是行政權力擴張、深度干預的風險。機制運行中不合比例的數據報送披露與頻繁、重復的初步調查等行為可能影響企業經營決策、增加企業經營成本，同時還可能導致數據收集異化為對抗性的“貓鼠游戲”，增大原始數據失真風險，進而從根本上動搖監測預警機制的科學性和準確性，因此其適用邊界是在機制適用前必須予以明晰的問題。

競爭失序風險監測預警機制適用行業和指標選擇是厘清制度適用邊界的主要環節。一方面，無論是出于錯誤成本分析的理論假設，還是監管資源短缺的現實考量，行業適用應當“以不列入為原則，列入為例外”，限縮在反壟斷法調整效率低的行業，確定列入前應當從行業特點、市場結構、競爭狀況、進入壁壘、監管效果等多方面進行充分評估，恪守提議程序、聽證程序、評價程序、審議程序等相關規范。

另一方面，在指標選擇中，基于數據采集義務賦予、利益減損的特性，應當遵循“最小必要原則”，充分考量數據可得性、真實性與報送成本、處理難度等因素，按照“相關性、最小化和合比例性”的要求確定采集范圍，并明確行政機關對于數據內容的保密義務；同時豐富數據來源，通過部門共享、企業報送、主動偵查、違法舉報等多渠道歸集數據信息，以避免了單一的行業數據接入下，行政機關監督管理權對于企業經營自主權的直接限制。

（三）屬性定位

競爭失序風險監測預警機制的性質界定是其得以有效實施的前提條件，直接關系到實施機構、適用對象、權利救濟等核心問題。在已有的制度實踐中，其是對反壟斷監管制度的有效補充，著眼于線索發現，以持續性的市場監測驅動競爭執法，彌補檢查、查詢、詢問等傳統執法手段在發現違法證據、識別違法行為等上的不足，同時又區別于歐盟《數字市場法》“守門人制度”、德國《反限制競爭法》中“禁止具有跨市場競爭影響經營者濫用行為制度”等針對特定企業規定的事前監管制度，因為其并未對有關頭部企業在市場準入、競爭行為、設施開放等方面施加實體義務。

具體而言，在反壟斷監管執法中，監測預警機制運行著眼于事實發現而非價值判斷，其通過產品規模、進入壁壘、HHI增速等結構性、行為性指標識別和預測市場中是否存在反競爭風險，至于指標變動是否達到違法性標準進而認定實施反競爭行為，則需要銜接后續的調查執法等制度，以發現相關指標變動是出于正常的商業原因還是實施了相應的反競爭行為。基于此，風險預警級別與競爭損害不宜直接建立聯系，指標變動不能直接作為后續行政決定中的證據予以認定，即不能由其直接確定權利義務關系，產生新的行政法律關系，而需要依據程序正義的基本原則，在執法機構進行信息通報、闡明指標數據信息后，由行政相對人行使質證權，就其關聯性、合法性和真實性表達觀點看法，也可以就數據變動提交新的證據，最終由行政機關予以審查認定，這樣的處理方式有利于保障實體處理的公正性，避免“假陽性錯誤”的出現。

三、構建競爭失序風險監測預警機制的理論證成

無論是傳統抑或前沿領域，反壟斷法天生地具有兩種進路，即宏觀進路和微觀進路。前者體現了對政治和政策的把握判斷，注重反壟斷的走勢和方向，后者則體現了對經濟和法律技術方法的運用。競爭失序風險監測預警機制恰好體現了兩種進路的交融，從權力控制和效率提升兩個維度看，機制適用需先進行宏觀的總體判斷，確定重點行業，再選取指標開展方向性的具體實施，以經濟模型和法律分析實現常態化、穩定性競爭監管，助力法律價值目標的實現。

（一）宏觀層面：百年變局背景下產業鏈安全風險凸顯

當前世界正經歷百年未有之大變局，具體表現為政治重心轉移、經濟實力演變與治理體系調整等。新冠肺炎疫情全球大流行背景下，單邊主義、保護主義加劇，全球供應鏈產業鏈遭遇沖擊。同時在中國作為新興大國快速崛起的同時，亦遭受到以美國為首的西方守成大國的阻遏，突出表現為借助全球產業鏈和創新鏈的主導者和控制者身份，通過專利聯營、壟斷定價、價格歧視等行為實施關鍵核心技術封鎖。尤其在俄烏沖突爆發的后烏克蘭危機時代，美國與歐洲通過“貨幣武器化”“貿易武器化”與“產業鏈武器化”等對俄實施制裁，更是讓許多國家深刻認識到勢必需要提升本國金融與貿易體系的獨立性，降低對外依存度，通過自給自足增強風險抵御能力，保障以資源安全、網絡安全與經濟安全等為核心內容的國家安全利益。

產業鏈安全風險凸顯背景下，一方面面臨卡脖子難題，需要加強核心技術攻關，實現“補鏈強鏈”；另一方面單邊主義、保護主義抬頭的背后是以拒絕交易、限定交易、差別待遇、不公平定價等壟斷行為為代表的反競爭風險的激增。在這一背景下，基于實現國家發展安全的考量，在特定行業構建競爭失序風險監測預警機制勢在必行。如歐盟于2021年推出的半導體價值鏈監測預警機制，就是在半導體供應出現全球性緊缺背景下，為適應數字化轉型和補足產業鏈結構性缺陷，識別可能擾亂、損害、消極影響半導體供應的風險而推出；而以“集中度指數”“基礎設施情況”“互聯互通容量”等指標為主要內容構建起的歐盟能源指標聯盟網絡工具，克服能源依賴、加快綠色轉型目標之外，識別可能存在的壟斷協議、濫用市場支配地位亦是機制運行的重要內容。

具體而言，以功能主義的視角觀之，首先監測預警機制中對“產品對外依存度”“行業關聯度”等指標的動態監測有利于發現產業中存在的結構缺陷和瓶頸環節，同時結合生產周期、發展趨勢、重大事件等信息，能夠有效識別和預測可能擾亂、損害或者消極影響產業鏈供應的風險，實現產業鏈安全風險的快速反饋和社會治理的超前變革。其次，對“市場集中度”“行業戰略性”“進入壁壘”等指標的監測分析有利于實現競爭政策和產業政策的良性互動，對存在于鏈上特定環節的“卡脖子”難題進行精準識別，改“大水漫灌”為“精準滴灌”，充分發揮財政資金的有效引導與核心支撐作用。最后，通過對產品價格、銷量、利潤率變動等市場績效評價指標的監測分析，有利于實現對產業政策支持效果的動態評估，防止激勵機制扭曲造成的產能過剩與資源浪費。

（二）中觀層面：常態化監管背景下資本紅綠燈設計

資本是帶動各類生產要素集聚配置的重要紐帶，是促進生產力發展的重要力量。然而由于資本本身存在擴張性、逐利性等特征，其在激發社會發展創造力的同時，亦極易產生損害市場秩序、危害國家安全的破壞力。這一方面表現為擴張領域的無序性，熱衷于短周期、高利潤的資本往往涌入能夠實現市場投機和監管套利的領域，如金融業、房地產業等，而這實質上加劇了社會經濟運行的系統性風險；另一方面表現為擴張行為的無序性，即通過資本優勢、流量優勢、數據優勢等，實施扼殺式并購、掠奪性定價、杠桿傳導等排除、限制競爭行為，實現利益生態化與監管規避化。

“正其末者端其本，善其后者慎其先。”自2020年中央政治局工作會議提出“反壟斷和防止資本無序擴張”以來，監管部門密集出臺諸多政策和措施，取得了初步成果。但臨時性、應急性政策措施的背后是運動式監管的隱憂，即容易陷入“一放就亂，一管就死”的惡性循環，同時單純的事后監管和懲戒亦無法彌補業已形成的市場競爭損害和消費者利益損害，因此長遠之道應當是正確認識和把握資本的特性和行為規律，建立常態化、精細化的長效監管機制為資本設置紅綠燈，這一理念下，構建競爭失序風險監測預警機制已是其題中之義。

一方面，面對擴張領域的無序性，監測預警機制有利于通過配合穿透式監管下“實質重于形式”原則核查底層資產，通過“市場集中度”“市場集中度增速”“數據量及數據流向”等識別相關資本方是否通過復雜關聯交易等，違反主體準入和行業準入規則進入教育、醫療、媒體等重點領域；另一方面，面對擴張行為的無序性，圍繞行業特點，突出“消費者注意力占比”“策略性并購”“行業關聯度”等指標，重視對于收購歷史、涉足行業、核心技術、橫向持股等的考察，以實現對“杠桿效應”“自我優待”“二選一”等行為的觸發式監管和相關行業領域的常態化監管，防止通過資本運作和擴張弱化潛在競爭威脅與實質性提高市場進入壁壘，及時遏制排除、限制市場競爭秩序的行為。

（三）微觀層面：市場競爭狀況評估與競爭失序風險監測預警制度的相輔相成

反壟斷年度執法報告顯示，我國自《反壟斷法》頒布實施以來，已對汽車制造、鋼鐵、石油化工、半導體等多個重點行業和領域開展市場競爭狀況評估，幫助反壟斷執法機構和行業主管部門對于相關市場市場結構、市場績效、競爭行為等形成了清晰認知，為推動反壟斷法實施、提升反壟斷治理水平提供了重要支撐。但不能忽視的是，由于市場競爭狀況評估制度本身立足于靜態分析，其對于涉及行業范圍廣且技術性強、發展變化快的新興領域力有不逮，而若多次在同一行業領域開展競爭狀況評估活動，又容易引發過度監管執法與監管成本激增的質疑，此時便有必要引入基于動態監管的競爭失序風險監測預警機制，以對結構性和行為性指標異動的持續關注和分級分類的預警反饋，精準識別、預測和防范反競爭風險，彌補市場競爭狀況評估制度在長期追蹤和動態評估特定行業領域中的不足。

2018年以來，中共中央、國務院多次提出對于新產業、新業態、新模式實施包容審慎監管，而其中的要義就在于監管方式的合目的性與監管界限的合理把握，既要避免不監管、松監管，又要避免過度監管、過嚴監管，實現效率與安全的動態平衡。基于競爭失序風險監測預警機制與市場競爭狀況評估制度之間的互補性，兩者的協同監管恰恰為包容審慎監管理念的落地實施提供了充足空間。

一方面，市場競爭狀況評估制度的有效實施為全面認識業態模式、明晰發展趨勢、形成具有前瞻性和科學性的監管方案提供了決策支持，同時監測預警機制的長期、動態監管亦確保政府部門在保證積極監管的同時為技術創新留足充分空間，以階段性的預警級別確保競爭風險整體可控和精準治理；另一方面，監測預警機制作為量化評估機制，通過對反競爭風險進行分類分級，對應以差異化、多元化的適用程序與監管措施，確保介入手段的可預期性和政策環境的穩定性，而市場競爭狀況評估中對于特定行業競爭行為、市場績效、高風險競爭行為等監管信息的提供，亦有效防止了競爭失序風險監測預警機制的不當擴張與泛濫適用，防止其邁向“父愛主義”下強干預式的監管執法，保證應有的制度理性。

四、構建競爭失序風險監測預警機制的路徑展開

競爭失序風險監測預警機制的特點在于監管對象的針對性、監管回應的敏捷性與監管措施的差異性，進而以前瞻性的監管措施克服反壟斷執法機構識別、發現與處理反競爭行為的滯后性。基于此，為了預防特定行業領域內排除、限制市場競爭的行為，有必要從構建評估機制、聯動機制、協同機制、回溯機制等方面出發，完善事前事中事后監管鏈條，落實競爭失序風險監測預警機制，以期實現智慧監管、敏捷監管與精準監管的理想圖景。

（一）確立監測預警機制行業評估基本框架

特定行業競爭失序風險監測預警機制的構建有利于持續性獲取產業信息，進而提升監管執法的及時性、有效性和準確性，但也有可能導致影響企業經營決策、限制行業發展空間，并且有假陽性錯誤提升的危險，因此其機制啟動應當負有必有的審慎義務，在行業選擇中可以從產業鏈安全評估、現有和潛在競爭狀況評估和消費者影響評估三方面，明確監測預警機制的行業適用標準。

1.產業鏈安全評估

保障產業鏈安全是構建新發展格局、實現高質量發展的必然要求，競爭失序風險監測預警機制是實現產業鏈安全的重要抓手。伴隨著國際政治經濟環境變幻，貿易保護主義和單邊主義有所抬頭，部分國家通過技術封鎖、關稅壁壘、貿易政策等對我國企業進行惡意打壓，使我國產業鏈安全穩定受到威脅。在此背景下，基于競爭法尤其是反壟斷法本身具有以政策和政治為主導的宏觀價值導向，同時案件中涉及的拒絕交易、限定交易、差別待遇等行為本身亦具有排除、限制競爭屬性，競爭失序風險監測預警機制的行業選擇應當將產業鏈安全評估納入首要考量因素。

一方面需要以市場結構、對外依存度、行業關聯度等指標考量相關行業的戰略性、自主性、基礎性等因素，將監管資源投入事關國家安全和發展全局的核心技術所在行業，如半導體、電子信息、航天科技等行業，實現對關鍵核心技術領域的風險預估、預警和應對，以提升產業自主可控能力。另一方面是重點評估瓶頸環節、影響因素、行業周期等因素，包括現有生產能力下產品服務的可得性和完整性，產業細分領域中市場結構的合理性，貿易政策、關稅壁壘等貿易措施的影響程度，專利技術、法律法規可能導致的產量波動等。

將產業鏈安全作為評估的首要因素納入考量，有利于貫徹整體國家安全觀，增強特定行業領域風險控制能力和應急管理能力，迅速從交貨延遲、價格飆升、原材料緊缺等信息中獲取產品供應可能出現的中斷、需求非典型增長等風險信息，捕捉操縱市場、哄抬價格、貿易壁壘等違法行為；同時基于機制運行得到的特定行業薄弱環節、難點痛點等信息，可以通過配合后續的產業基礎能力建設資金投入、產學研協同攻關、產業鏈布局優化等措施促成產業鏈供應鏈的安全穩定發展。

2.現有和潛在競爭狀況評估

現有和潛在競爭狀況評估要求重點考察特定行業相關市場是否存在有效競爭，其主要可以依據三方面標準構建，其一是靜態標準，潛在競爭的壓力將給在位者帶來競爭約束是可競爭性理論的核心命題，其回應了規模經濟與充分競爭之間的“馬歇爾沖突”難題，強調了市場進入和退出障礙對市場可競爭性的影響。同時阿羅有關競爭與創新關系的理論亦明確了競爭對于創新的重要驅動作用，即趨向壟斷的行業結構中在位企業由于缺乏競爭壓力往往缺少創新激勵，由此反壟斷法通過為潛在的創新者保護市場開放，進而保護創新過程。因此，應當重點考量是否存在阻礙競爭自由的高而持續性的市場準入壁壘，主要包括結構性和策略性兩類，前者即因技術特點、資源條件、法律制度、消費者偏好等原因形成的新進入者和在位者不對等的競爭地位，后者即在位企業為保持市場主導地位，獲取壟斷利潤，利用資金、技術等競爭優勢，通過一系列策略性行為構筑的潛在競爭者進入障礙。

其二是動態標準，即是否欠缺有效競爭的動態趨勢，表現為產品質量和產量是否隨消費者需求變化而變化、生產廠商的研發投入占比、廠商之間達成壟斷協議的頻次和強度、是否存在高創新速率與快速進入頻繁退出特征等。具體而言，市場能否自我恢復而克服市場進入壁壘要重點考量競爭者參與市場競爭的可能性、及時性和有效性。可能性主要考慮市場結構、產業規模、產業特點等，并需要對傳導效應、掐尖式并購等策略性行為予以充分關注；及時性主要考慮一定期間內是否有新競爭者進入該市場，并對市場產生顯著影響；有效性主要考察新進入企業的進入成本、盈利空間、競爭阻礙等因素。

其三是競爭法是否能有效適用，該點主要考量既有競爭法采取的調查手段、認定方法和法律責任等能否有效應對市場中存在的不正當競爭和壟斷行為。如“谷歌案”調查執法工作耗時七年、歷經數十億條數據的整理篩選，最終卻仍未獲得理想的執法效果，這顯示傳統的監管工具在應對具有高度復雜性、隱蔽性、技術性的反競爭行為時的疲態；又如數字巨頭對初創平臺和新興企業的注資控股、兼并整合往往由于申報標準，難以進入經營者集中審查制度的視野，但后者卻往往關乎市場競爭的有效性和創新活力。在這種情況下，應當考慮引入競爭失序風險監測預警機制，其相較于傳統反壟斷監管制度，特點在于在數字經濟中，能夠通過“消費者注意力占比”“平臺波動性”“平臺透明度”“交易規模”等指標更加靈敏地監測到市場中存在的“顯著減少競爭”或者“以形成壟斷為目的”的行為風險，識別相關市場競爭中的“失常均衡”狀態，強化發現和處置苗頭性、趨勢性問題的能力。

3.消費者影響評估

壟斷是市場失靈的典型樣態，該狀態下資源配置效率的低下直接影響到消費者福利的實現，而反壟斷法之所以被稱為“經濟憲法”，在于其以強大威力和廣泛效力，通過對市場結構和市場行為的駕馭，進而實現對社會和民生要求的響應。數字經濟時代下，從應用消費心理學的定價營銷策略到圍繞用戶偏好推送內容的算法技術，以消費者需求為中心的產銷格局日益形成，但與此同時，由于產生于工業經濟時代的傳統反壟斷法規則設計立足于價格分析，導致消費者在數據、流量、隱私等非價格因素方面遭遇剝削，新布蘭代斯學派興起，對于消費者從間接保護轉向直接保護的輿論浪潮也日益高漲。

競爭失序風險監測預警機制在數字經濟發展中擁有廣闊的發展空間，以對市場結構和競爭過程的關注，彌補了傳統反壟斷分析框架中價格中心主義分析范式的不足。它一方面借助于“日活量”“使用時間占比”“產品價格變動”“產品利潤率變動”等指標，能夠迅速識別算法語言、人工智能、云計算等技術外衣下，可能存在的杠桿效應、自我優待、差別待遇等剝削消費者剩余、限制消費者選擇權、公平交易權等權利的反競爭行為風險。另一方面“平臺波動度”“平臺透明度”等指標部分依托消費者線上調研，與用戶體驗關聯度高，并且在一定程度上對平臺賦予公開透明義務，要求其傳遞內部糾紛處理系統數據，進而由監測系統進行分析，以確定和評估是否需要進一步的公共政策干預，這也將在一定程度上倒逼平臺企業破除陣營對抗思維，減少不合理的封禁行為，重視對于消費者隱私、數據等非價格因素的保障。

（二）構建競爭失序風險監測預警與市場競爭狀況評估聯動機制

競爭失序風險監測預警機制與市場競爭狀況評估制度同屬前置式反壟斷監管，但在評估結果、制度基點和制度功能等方面存在差異，基于兩者的特殊關系，在制度設計過程中不妨考慮使兩者構建起良性互動關系，互為機制啟動的前置條件，以實現對于市場競爭狀況靜態分析與動態監測的有效結合。

一方面，監測預警機制在發現指標異動、出現預告警示的情況下，若涉及結構性異動且預警級別達到較高風險程度，可由反壟斷執法機構跟進研判，啟動市場競爭狀況評估制度，了解相關市場在商業模式、競爭行為、產品利潤、市場格局等方面發生的變化，深入了解異動成因，調整評估指標和臨界閾值，完善評估模型，提升監管效能。

另一方面，若通過市場競爭狀況評估，結合市場結構、競爭行為、發展趨勢、市場績效等，在對特定行業進行產業鏈安全評估、潛在和現有競爭狀況評估、消費者影響評估的基礎上，認定符合行業適用標準，且存在傳統反壟斷監管無法解決的結構性競爭問題，則可由相關機構提議，在特定行業領域構建監測預警機制。如有關行業在結束折扣補貼大戰，形成寡頭壟斷或獨占壟斷的市場格局，往往下一步是通過剝削消費者價格因素和隱私、數據、流量等費價格因素剩余回收前期投入，在此情形下可以針對性地在一定時期內，開展行為性監測預警等，定期回應相關市場主體訴求。

基于競爭失序風險監測預警與市場競爭狀況評估協同機制的建立，兩者在制度銜接上仍存在一定優化完善空間。以競爭失序風險監測預警機制為基點，當前的市場競爭狀況評估制度主要可以著手從以下三個方面加以完善：

首先，在產業鏈、供應鏈安全風險凸顯背景下，保障以資源安全、網絡安全和經濟安全等為核心內容的國家安全利益已成重中之重。基于此，在評估框架中，建議增設專章對行業重要性和產品重要性展開分析，其中具體包括行業關聯度、行業戰略性、對外依存度、行業產值等因素，以明確相關行業戰略屬性與產業鏈定位，對其獨立自主發展能力展開客觀分析，剖析產業發展難題與競爭阻礙，該部分的增加將為后續競爭失序風險監測預警機制的行業選擇評估奠定重要基礎。

其次，對還未啟動競爭失序風險監測預警機制的行業，建議在“主要結論和政策建議”一章中增設專節，要求根據市場結構、行業壁壘、商業模式、競爭特點、高風險競爭行為等信息，從產業鏈安全評估、潛在和現存競爭狀況評估與消費者影響評估三大方面展開，闡述是否建議啟動競爭失序風險監測預警機制，并附上相關建議指標。

最后，對已經啟動競爭失序風險監測預警機制的行業，相關市場競爭狀況評估可以提供兩方面支持，一是提供相關指標所涉及的數據，以和競爭失序風險監測預警機制的相關數據相互印證，檢驗競爭失序風險監測預警機制的相關數據符合行業實際；二是就競爭失序風險監測預警機制的專家主觀賦權部分提供行業專家意見以及相關解釋，提升競爭失序風險監測預警機制的科學性。

（三）完善監測預警機制適用的配套制度

1.構建行業監管與競爭執法機構協同機制

行業監管與競爭執法機構的銜接機制關系到信息獲取、執法聯動、效能評估等關鍵環節，是競爭失序風險監測預警機制的運行基礎。具體來看，行業監管機構長期負責業內基礎性、專業性、技術性工作的監督管理，對于行業特點、競爭行為、戰略地位、對外依存度等信息掌握完整準確；而競爭執法機構擁有豐富的不正當競爭和壟斷案件調查和辦理經驗，并且具有一定超脫性，不易被利益集團所“俘獲”，因此，構建起信息共享、優勢互補、協調聯動、難題共解的銜接機制是重中之重。

2022年10月國務院頒布的《第十次全國深化“放管服”改革電視電話會議重點任務分工方案》，明確了市場競爭狀況監測評估和預警機制中競爭監管機構的主導地位，亦明確了行業監管機構的分工負責職能，為該機制的有效運行掃除了制度障礙。基于此，為加強監管機構協調、充分發揮雙方優勢，在啟動機制上，一方面應當賦予行業監管機構以構建特定行業競爭失序風險監測預警機制的提議權，其信息掌握的準確性、完整性和及時性有利于保障指標選擇和模型構建的科學性，同時也有利于調動其參與監管執法的積極性、主動性；另一方面，在競爭執法機構提議構建特定行業競爭失序風險監測預警機制情形下，也應當明確相關行業監管機構在行業特點、產業政策、市場結構等信息提供方面的協作配合義務。

在實施機制上，首先在發現指標異動時，可建立行業監管機構初步核查的前置程序，即由競爭執法協調機構通知有關行業監管機構，要求其結合異動時段、供求關系、產業周期、產業政策等作出相應的情況說明，初步核查系正常的商業原因還是具有反競爭行為風險；其次在預警級別達到較高風險甚至嚴重風險層次，應當由競爭執法機構和行業監管機構組織聯席工作會議，在討論研判結構性和行為性反競爭風險的基礎上，通過組建專門工作組、聯合調查組等方式迅速推進調查工作，維護公平競爭的市場秩序。

2.根據預警級別差異化配置監管資源

伴隨著反壟斷執法案件的增多，由“阿里巴巴案”“美團案”“駕校壟斷案”等引發的有關執法對象選擇、法律責任確定、行政文書說理等話題爭議不斷，凸顯了競爭監管中的說理充分化和執法精細化要求，而競爭失序風險監測預警機制的突出特點恰恰在于可根據預警級別分流案件線索，差異化配置監管資源。

首先在處理方式上，根據預警級別由弱至強，可分別采取初步核查事實、組建專門工作組、部門聯動執法等處理方式，合理劃分監測預警機制各層級權責事宜，優化監管事項層級配置。其次在案件處置中，案件線索的快速獲取促成信息不對稱的消解，有利于以“初步核查”“寬免制度”等實現證據的固定獲取和案件的迅速突破，推動案件繁簡分流，促進監管資源合理配置，全面提升監管效能。最后在法律責任上，監管信息的充分獲取和執法案件的繁簡分流使得回應性規制成為現實，其主張的拾級而上的“執法金字塔”理論通過監管策略與規制手段的結合，能夠有效調和威懾性執法和遵從式執法之間的張力，構建監管方與被監管方之間協商性、反思性、連續性的關系，消解不信任和對抗因素，進而節省監管所需的組織和社會資源，達致良好的法律實施效果。

具體而言，結合反競爭行為發生領域、持續時間、實施頻率、情節嚴重程度、主觀惡性等，對于情節輕微危害不大、主動消除競爭損害后果的，可采取普法宣傳、合規指南、行政指導等建議勸服性措施，對于全面配合執法調查、主動交代違法情節、達成寬大政策實施要求的，采取行業公約、公開承諾、約談警告等緩和引導性措施，對于群眾反響強烈、對市場競爭產生重大不利影響的，可采取罰款、吊銷營業執照等行政責任乃至刑事責任等制裁懲罰性措施。

3.構建監測預警機制執法回溯與評估機制

競爭失序風險監測預警機制的指標選擇與模型構造本身是實證化調查研究的結果，因此其與案件實踐有著良性互動關系。一方面監測預警機制的指標異動、預告警示有利于捕捉反競爭行為線索，有序引導競爭監管執法和競爭政策實施；另一方面相關行業案件呈現出的行為性質、行為構成、實施方式、危害結果等實證經驗、數據信息也有利于優化監測預警機制指標構成和臨界值選取，進而減少“錯殺”和“漏殺”概率，實現監管執法對于社會現實的有效回應。

因此，有必要建立監測預警機制運行的執法回溯與評估機制，建議為每年一次，包含對重點領域、重點環節、高發行為、效果評估、前瞻性分析等內容的分析，這樣的設計使其便于與反壟斷年度執法報告結合起來，一方面有利于集中研究資源，加強對具體案件的整理分析；另一方面也有利于擴大特定行業競爭失序風險監測預警機制的傳播力和影響力，引導市場主體獲悉合規風險重點，增強合規風險管理。

五、結語

做強做優做大我國數字經濟，需要促進發展與監督管理齊頭并進，通過完善數字經濟治理體系，構建事前、事中、事后全流程監管鏈條與全方位、多層次、立體化的監管體系，助推數字經濟高質量發展。數字技術賦能智慧監管，為不正當競爭和壟斷行為風險識別、預警和防范提供了科技支持，能夠有效應對掐尖式并購、算法共謀、大數據殺熟等熱點問題，回應數字平臺競爭監管中應用工具技術性、行為實施隱蔽性、策略應用組合性等難點問題，解決來源渠道窄、證據收集難、案件突破慢等痛點問題，進而減少監管成本、提升監管效能，維護公平競爭的市場秩序。

在全球范圍內掀起反壟斷監管浪潮的同時，需要冷思考的是如何避免因為運動式執法陷入“一管就死，一放就亂”的治亂循環，這內生性地要求構建常態化監管機制，通過明確適用標準與制度邊界，以制度框架約束監管權力，促進機制有序運行，營造公平透明、穩定可預期的制度環境。由此首先在啟動機制上，需要明確行業適用提議主體與提議內容，開展產業鏈安全評估、現有和潛在競爭狀況評估以及消費者影響評估，確定指標適用是否符合“相關性、最小化和合比例性”標準，防止競爭失序風險監測預警機制的不合理應用。其次在實施機制上，需要構建競爭執法機構內部不同部門組織、行業監管機構與競爭執法機構、競爭失序風險預警機制與相鄰制度之間的協同銜接機制，通過監管程序的環節設置、監管事項的層級分布與監管職能的合理分配，化解監管套利與監管逃逸，提升綜合組織與協同監管能力，促進制度有效實施。最后在評估機制上，需要建立執法回溯與定期評估制度，以實證經驗優化競爭失序風險監測預警機制指標選擇、模型設計與程序設置，適應特定行業價格周期、競爭行為、產業環節等特點，以不斷提升智慧監管能力，促成預防式監管、敏捷式監管與階梯式監管，實現核心技術、重要產業、關鍵設施、戰略資源、頭部企業等安全可控的治理圖景。

The Rationale and Approach of Constructing Competition Disorder Risk Monitoring and Early Warning Mechanism

Abstract： In the process of digital economy development， in the face of insufficient structural competition and highly intelligent， technological and complex monopolistic behavior， the traditional regulatory approach reveals outstanding problems such as late response， slow action and long time consuming， which objectively puts forward the requirement of moving forward the regulatory chain. The monitoring and early warning mechanism of competition disorder risk highlights the dynamic tracking of market structure and competition process， which is conducive to the promotion of ex ante prevention， on-sitemonitoring and ex post analysis， but its strong effectiveness is accompanied by the risk of deep intervention of administrative power. Therefore， it is necessary to clarify its basic nature and principles of application， and to ensure the effectiveness of system governance by establishing a framework for industry application assessment， improving the coordination mechanism between the monitoring and early warning mechanism and adjacent systems， and building a retrospective and evaluation mechanism for law enforcement and other supporting systems.

Keywords： Antitrust Regulation; Digital Economy; Monitoring and Early Warning; Assessment of Market Competition Situation