社會治理視角下新時代民族工作格局研究

高 朋，朱嫦巧

（1.云南民族大學 云南省民族研究所，云南 昆明 650504；2.華南農業大學 人文與法學學院，廣東 廣州 510642）

十八大以來，黨和國家高度關注社會治理問題。十八屆三中全會提出：“改進社會治理方式。堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動?！盵1]（60）研究者通常認為，社會治理是“在執政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動”[2]，但實際上，社會治理需要將黨的領導、政府治理和社會參與融于一體，這樣才能真正實現善治。社會是一個復雜的系統，社會治理與各種工作緊密相連。民族工作涉及面廣，與社會治理密不可分，進入新時代，民族工作和社會治理的關系更為緊密，這突出表現在民族工作格局的提出和發展上。

2021 年8 月27 日，習近平總書記在中央民族工作會議上明確提出：“把黨的領導貫穿民族工作全過程，形成黨委統一領導、政府依法管理、統戰部門牽頭協調、民族工作部門履職盡責、各部門通力合作、全社會共同參與的新時代黨的民族工作格局”[3]。總書記對新時代民族工作格局的闡釋，為新時代做好民族工作進行了布局。相對于2014 年中央民族工作會議提出的“黨委領導、政府負責、有關部門密切合作、全社會積極參與的民族工作格局”[4]（237），2021 年中央民族工作會議的表述更加具體和全面，反映了新時代黨的民族工作理論在不斷完善。民族工作格局是黨的民族理論和政策得以實施的根本保障，是中國特色解決民族問題正確道路的重要組成部分，對推動民族事務治理體系和治理能力現代化至關重要。

在民族事務治理和民族工作社會化的相關討論中，研究者已關注到民族工作中主體的多元化取向。朱軍認為提升多元治理能力，須改變民族事務治理主體一元化格局，補充民族事務治理中權力單向性運行的不足，實現多主體參與、上下協同、良性互動的多元主體的治理格局[5]。陳云主張深化城市民族工作社會化之路，形成多元主體共同參與的工作格局[6]。嚴慶和張莉莉認為民族事務管理主體應該多元化[7]。朱碧波和李璐燕從治理主體多元性、治理功能互補性、權力運行多向性、利益取向公共性幾個方面闡釋了民族事務治理中協同共治的優點[8]。青覺特別強調“堅持以人民為中心”，在自治、法治、德治的基礎上構建民族事務治理的多維格局[9]。王希恩在討論中國特色民族工作機構的形成過程中，直接指出民族工作格局體現了民族工作社會化的取向[10]。

通過以上討論可以發現，研究者在分析民族事務治理和民族工作社會化時借鑒了社會治理的理念，凸顯了多主體治理的重要性，但是存在將多主體均一化的傾向，未能闡明各主體之間的關系，以及各主體在具體治理過程中的配合情況。實際上，新時代民族工作格局的內涵有效地回答了多元治理主體的關系問題，并且提出了各主體相互配合的原則性要求。因此，在學習和貫徹中央民族工作會議精神的過程中，有必要詳細剖析新時代民族工作格局的內涵，加深對習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想的理解，清晰地認識到中國特色解決民族問題正確道路的治理內涵，理解民族工作如何有機融入社會治理工作。目前，關于民族工作格局的內涵主要體現在堅持黨的全面領導、提升民族事務治理現代化水平、有效協調各部門關系和聚焦群眾路線等幾個方面。

一、堅持黨的全面領導

習近平總書記明確指出：“辦好中國的事情，關鍵在黨。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。堅持和完善黨的領導，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所在、幸福所在。”[11]（43）黨的領導貫穿于中國社會的方方面面，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。黨的領導實質是社會發展與國家建設所需要的持續組織化、規范化與科學化的過程，是中國國家組織與運行的內在機制[12]（210~211）。對于中國社會來說，黨的領導居于絕對的核心，不可或缺。新時代民族工作格局中特別強調“把黨的領導貫穿于民族工作的全過程”，這種領導不是空泛的，而是具體的、有效的。目前來看，黨對民族工作的全面領導主要體現在政治、思想和組織三個方面[13]（48~49）。

黨的政治領導就是黨按照馬克思主義的基本原理，結合我國國情，制定綱領、路線，確定奮斗目標，并通過法定程序將其上升為國家意志，成為全體人民共同遵循的規范。新時代黨在民族工作中的政治領導主要表現在將鑄牢中華民族共同體意識確立為新時代民族工作的主線和綱，為當代的民族工作指明方向，確定任務。黨的思想領導就是用黨的指導思想教育全黨和人民，使人民理解并接受黨的綱領、路線和相關國家法律政策，自覺貫徹執行。新時代黨在民族工作中的思想領導主要體現為習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想，這是馬克思民族理論中國化的最新成果，是新時代黨的民族工作的根本遵循，是黨的治國方略在民族工作領域的集中體現[14]，具有極強的指導性和引領性。黨的組織領導主要體現在干部的培養、選拔和任用上。黨在民族工作領域的組織領導體現在民族地區干部的培養和使用上，中央民族工作會議明確提出：“要堅持新時代好干部標準，努力建設一支維護黨的集中統一領導態度特別堅決、明辨大是大非立場特別清醒、鑄牢中華民族共同體意識行動特別堅定、熱愛各族群眾感情特別真摯的民族地區干部隊伍，確保各級領導權掌握在忠誠干凈擔當的干部手中”[3]。正是在黨對民族工作的政治、思想和組織領導下，中國的民族工作才取得了重大成績，走出了中國特色解決民族問題的正確道路，正如習近平總書記所指出的：“中國共產黨的領導是民族工作成功的根本保證，也是各民族大團結的根本保證”[15]（159）。

黨的全面領導保障了中國民族工作的有序開展，在實際工作中破解了西方政策執行領域政治與行政對立的難題。一般認為，政治是國家意志的表達，而行政則是這種意志的執行[16]（11）。在理想狀態下，行政能夠反映政治意圖，但由于部門利益和政治博弈等種種原因，政治和行政之間的差異會越來越大，甚至沖突不斷。西方政府的決策和行為是某種政治合成物，決策并不“是解決某個問題的一個方案而被選擇才出現的；而是擁有不同利益、不同影響的政府官員間相互妥協、沖突和復雜互動的結果”[17]（334）。在這樣的情況下，國家意志的表達往往得不到有效執行，淪為一紙空文，政治陷入癱瘓[16]（14）。在民族事務方面，典型的政治癱瘓如美國民權法案，雖然該法案已經通過多年，但是種族歧視乃至針對少數族裔的恐怖主義活動仍不時發生，種族問題依然是割裂美國社會的重要問題。這說明在美國族際事務中，政治和行政仍然高度對立，而在我國，黨委居于“總攬全局、協調各方”的位置，包括民族工作在內的各項工作都會及時向各級黨委進行匯報，然后各級黨委根據具體情況推進符合地域特征的政策實施；黨在思想和組織上的領導使執行政策的干部高度認同和理解黨的民族理論政策。正是在這兩方面因素的作用下，黨的民族工作站穩了方向、適應了形勢，確保了黨的意志和國家的意志在民族事務治理中始終得到貫徹，破解了政治和行政之間可能出現的問題?？梢哉f，正是因為黨的全面領導，中國的民族事務治理在理念上全面領先，在執行上堅強有力。

二、提升民族事務治理現代化水平

習近平總書記明確指出：“必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力?！盵18]（104）這就明確了黨的領導、依法治國和職能部門履職能力是國家治理體系和治理能力現代化的基本組成部分。民族事務治理作為國家治理體系的重要一環，自然也需要治理體系和治理能力的現代化。新時代民族工作格局中強調“政府依法管理”和“民族工作部門履職盡責”，這都應該被視為民族事務治理體系和治理能力現代化的關鍵。

法治是現代國家開展治理活動的基本形式，要落實法治就必須科學立法、嚴格執法、公正司法。在民族工作領域，自《中國人民政治協商會議共同綱領》始，有關民族事務的立法工作不斷深化，形成了以《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區域自治法》為核心的法律法規體系，可以說，民族工作領域的科學立法工作已基本完成，當前的主要任務是執行好這些法律法規。新時代民族工作特別強調“政府依法管理”，這是推進民族工作法治化進程的重要手段。各級政府在依法管理民族事務時，應始終“堅持法定職責必須為、法無授權不可為，健全依法決策機制，完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法”[11]（120），不斷推進民族事務法治化進程。強調和強化依法管理民族事務，可以破解部分地方政府對民族事務“不敢管”和“不會管”的錯誤傾向，切實提高民族事務治理能力。

相對于2014 年中央民族工作會議對民族工作格局的表述，2021 年中央民族工作會議的表述中增加了“民族工作部門履職盡責”的內容。工作部門不斷提高履職盡責能力是治理能力現代化的體現，而對于以特定主體而非具體事務為治理對象、呈現“即人化”特色[19]的民族工作部門來說，這一關于履職盡責的表述具有明晰事權的意味。一般認為，“同級政府內部各部門之間的事權與支出責任，應當堅持一項事權原則上由一個部門負責，避免出現部門之間的事權重疊或相互推諉現象”[20]，但是民族事務不是單純的社會事務，具有很強的人口學屬性，同時又并非所有涉及民族因素的社會事務都是民族事務，因此民族事務與一般社會事務之間往往沒有清晰的界限，在具體工作中應根據不同的原則和需要加以歸類。這就使得民族工作的事權不夠清晰，甚至在一些情況下面臨“大到無所不管，小到無事可做”的窘境[21]。

中國特色社會主義進入新時代以來，黨和國家開始逐漸明晰民族事務的邊界，2014年中央民族工作會議強調將涉及民族因素的問題和民族問題區分開來[4]（96）。這就為明晰民族事務事權做好了準備，而且從某種層面上已經解決了“無所不管”的問題。2021 年中央民族工作會議明確了鑄牢中華民族共同體意識是新時代民族工作的主線和綱，這就是說，民族工作的事權應該圍繞鑄牢中華民族共同體意識工作展開，這基本確立了民族事務事權的范圍。對當前民族工作部門來說，履職盡責的核心就是深入開展鑄牢中華民族共同體意識的各項工作。對此，各級民族工作部門已經有了清晰的認識和明確的行動，例如，國家民委重新調整了機構設置，成立協調推進司，專門承擔指導和協調鑄牢中華民族共同體意識的相關工作。伴隨著事權不斷清晰，民族工作部門履職盡責的能力進一步加強，民族事務治理能力的現代化水平在鑄牢中華民族共同體意識工作中不斷提高。

三、有效協調各部門關系

“民族工作涉及方方面面，方方面面都有民族工作?！盵4]（237）這句話充分說明了民族工作的全面性與復雜性，也意味著各部門都要參與到民族工作中來。但是由于職能的差異和部門利益的客觀存在，各部門聯合行動往往很難協調，具體工作中存在“搶著管”“都不管”和“都難管”等情況[22]，甚至衍生出部門利益化的問題?；诿褡骞ぷ鞯莫毺匦再|，其他部門或多或少存在“不想管”或“不會管”的傾向。在這種情況下，需要一定的機制和機構來協調各部門，推動民族工作持續有效地開展。

過去，民族工作主要依靠民委委員制和工作領導小組來協調工作。民委委員制是以民委為牽頭單位，以與民族工作有關的職能部門為民委兼職委員單位，兼職委員單位的負責人為民委兼職委員，定期或不定期召開民委委員會議的一種聯席會議制度。1951 年3 月，為加強對民族工作的指導和有關部門的相互配合，政務院決定建立政務院民族工作會議制度，由政務院秘書長李維漢召集有關部委負責人每兩周舉行一次會議，專門討論、協調并處理民族事務方面的問題[23]（54），自此正式確立了民委委員制。2002年7月28日，國務院同意并轉發了國家民委上報的《國家民族事務委員會兼職委員單位及其職責》和《國家民族事務委員會兼職委員》兩份文件，確定了教育部、文化部等20 家單位為國家民委兼職委員單位和20個兼職委員，并規定了兼職委員單位的職責。此后，國家民委委員單位的數量不斷增加，截至2019年，國家民委的民委委員單位有32家[10]。各地方民委在工作中不斷探索發揮委員制作用的新途徑，北京、黑龍江、河南、陜西、湖南等省、自治區、直轄市民委在恢復委員制時進行了三個方面的革新：一是把委員單位擴大到政府各職能部門，除由這些部門的主要領導任兼職委員外，還確定了一名處級干部擔任聯絡員；二是以政府文件的形式明確了委員單位職責；三是加強組織協調，充分發揮委員和委員單位的作用[13]（170~171）。

民委委員制主要是由各級民委主動協調各部門的工作，這也是民委自身工作職責的體現。各級民委希望通過民委委員制更好地推進民族工作，有學者認為：“民委不應當是運動員，而應當做場上的裁判員……如果只是我們運動，就只能打一場比賽；組織大家運動，就能多打幾場比賽”[24]。不過，由于民委和各個委員單位是平級，在很多工作中還處于相對弱勢的地位，因而民委委員制更多的是一個信息共享和工作建議機制。民委在其中幾乎不可能成為“裁判員”，即便是作為“運動員”，也很難成為“比賽”的真正核心。也就是說，民委委員制在協調各部門關系方面力有不逮，需要更加有力的機制來加以協調。

除了民委委員制，各級黨委、政府還通過民族工作領導小組或者統戰工作領導小組來協調各部門之間的關系，推進民族工作有序開展。領導小組可以被理解為“廣泛存在于中國各級黨政機關中以議事協調機構和臨時機構名義長期存在的一種特殊政治組織模式，是當代中國政治運行的普遍形式，是中國黨政關系最核心的聯結點之一”[25]，具有非常強的協調和治理功能。目前中央設有統戰工作領導小組，對中央統一戰線方針政策、法律法規進行研究，指導和督促檢查各地區各部門各單位黨委落實中央關于統一戰線的方針政策。云南、江西、江蘇、上海、河北、山西等省、自治區、直轄市先后成立了民族工作領導小組，組長大都由分管民族工作的副書記或常務副省長擔任，成員單位由政府各職能部門組成[26]。領導小組制度有效增加了黨統一領導的權威性，“連接和活絡了各個部門之間的權力縫隙，充分利用了權力彈性空間，在一定程度上打破了各個部門各自為政、難以協調的壁壘”[27]。各個層次統戰、民族工作領導小組在協調各個部門關系、推進民族工作開展方面取得了顯著成效，但是領導小組的主要任務并非日常管理，而是通過制定戰略、推動變革來開展工作的[27]，在具體的運作過程中存在“間歇性”。因此，統戰、民族工作領導小組執行的是確立民族工作發展方向和基本工作原則等戰略性事務，無法針對一般性民族工作及時開展協調工作。

既然民委委員制和領導小組都存在一定的缺陷，就需要一種新的權力結構來協調各個部門之間的關系，以便更好地開展民族工作。新時代民族工作格局所強調的“統戰部門牽頭協調”，正是在建立一種新的權力結構，這種權力結構實際上脫胎于新時代大統戰工作格局。習近平總書記在中央統戰工作會議上強調，“要堅持黨委統一領導、統戰部牽頭協調、有關方面各負其責的大統戰工作格局，形成工作合力”[28]（19），明確了大統戰工作中統戰部門的角色。習近平總書記還特別強調：“統戰部作為黨委主管統戰工作的職能部門，是黨委統戰工作的參謀機構、組織協調機構、具體執行機構、督促檢查機構”[28]（208），凸顯了統戰部門的組織協調功能。在大統戰格局下，統戰工作的力度和統戰部門的職權有了明顯提升。《中國共產黨統一戰線工作條例》明確規定：“各級黨委（黨組）主要負責人為本地區本部門本單位統一戰線工作第一責任人?！薄稐l例》還規定：“省、市兩級黨委統戰部部長一般由同級黨委常委擔任，縣級黨委統戰部部長由同級黨委常委擔任或者兼任，分管日常工作的副部長按照同級黨委部門正職領導干部配備。”這是黨對統一戰線集中統一領導的重要組織保障[29]，同時，由常委擔任或兼任統戰部部長，極大地增強了統戰部的權威性，為開展相關工作給予強激勵。新時代黨中央決定將國家民族事務委員會歸口中央統戰部領導，這為統戰部門協調民族工作提供了充足的合法性與合理性。在當前各地民族團結進步創建等具體的民族工作中，可以看到統戰部門牽頭協調的力度和效度。伴隨著工作機制的不斷理順，統戰部門在民族工作中的協調機制將發揮更加顯著的作用。

四、聚焦群眾路線

習近平總書記明確指出：“加強作風建設，必須緊緊圍繞保持黨同人民群眾的血肉聯系，增強群眾觀念和群眾感情，不斷厚植黨執政的群眾基礎。”[30]（51）這就明確了新時代群眾工作的根本要求，是對“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”[31]（74）的群眾路線的最新發展和完善。民族工作作為一項針對人、針對人心的工作，自然也屬于群眾工作，而要做好群眾工作，必然要動員各方力量，“全社會共同參與”來做好民族工作。改革開放之前，中國社會人口的流動性小，社會基本單元是各種“單位”。當時的民族工作主要是“到群眾中去”，通過訪問團和工作隊等形式，自上而下推進民族工作。改革開放以來，隨著市場經濟的發展，人口流動性不斷增強，社區慢慢成為社會結構的基本單元[32]。在這種情況下，國家與社會的關系發生了變化，已經不能單純依賴行政力量來實現各種治理，民族工作也就不能只是到“群眾中去”，而是要關注從“群眾中來”，更為重要的是積極發動群眾。特別是伴隨著城市少數民族流動人口的增加，“民族政策的受眾，開始從民族聚居區的民眾轉變為全民，民族工作也就變成了‘少數人做多數人的工作’”[19]。這就要求改變傳統一元化的民族事務治理模式，引入各種體制外力量，提升多元治理能力[5]。

民族工作部門不斷轉變治理理念。2000年，江西省民族宗教事務局嘗試將民族工作從“部門推進”轉變為“社會推進”，確立了“民族工作社會化”的理念[33]。2008年，國家民委明確提出“民族工作部門要善于把政府主導與社會參與結合起來，努力構建全社會共同關心支持民族工作的生動局面”[34]。之后，各級民族工作部門主要通過民族工作社會化的方式，積極發揮社區和社會團體作用，并通過購買社會服務等方式，促進全社會積極參與到民族事務治理中來。在各民族交往交流交融水平不斷提高的情況下，社區民族工作成為動員全社會參與民族工作的最前沿。2011年，國家民委下發《關于加強新形勢下社區民族工作的意見》，將城市民族事務納入社區工作。2014 年召開的中央民族工作會議強調，“城市民族工作要把著力點放在社區，推動建立相互嵌入式的社會結構和社區環境”，這成為城市民族事務社區化治理的根本指引。各級地方政府也積極開展實踐，充分發揮社區在民族工作中維權、管理、聯誼和服務等職能[35]。上海市自1997年起就將民族工作的立足點和注意力投向社區，經過多年的探索，形成覆蓋全市的民族工作網絡：市、區有民族聯誼會，各街道有民族聯絡小組，居委會、村委會有民族聯絡員，3 000 多名民族工作積極分子活躍在上海的各個社區[36]。各級政府和民族工作部門還積極發揮社會團體的作用，讓他們參與到民族事務治理當中，一些社團表現突出，例如，長沙市民族聯誼會在維護少數民族權益、協調城市民族關系方面的工作卓有成效，2002—2006年，共為少數民族群眾辦好事實事3 350件[36]。

為了更好地開展民族工作，民族工作部門開始采用項目制，通過購買社會服務等方式開展民族事務治理，這也成為動員全社會參與的一種重要途徑。在這方面，上海、深圳等城市走在全國前列。上海市政協民族和宗教委員會與上海市民政局聯合實施“社區共融”項目，2009 年為少數民族群眾提供個案服務1 376人次，開展少數民族小組工作1 609項，使用社區社會工作方法服務少數民族群眾7 451人，協助化解突發少數民族群眾糾紛200余件[37]。

民族工作社會化雖然取得了非常好的成效，但也只是群眾路線在民族工作中的一種體現形式，根本還是要探索在新的歷史條件下如何真正實現“從群眾中來，到群眾中去”，充分發揮群眾路線在“簡約治理”“中心工作”和“綜合治理”中的優勢[38]。這一目標不是任何一個社區或者社會團體可以實現的，而是要依靠基層黨組織的力量，因為中國共產黨本身就是“服務社會、關懷社會、代表社會的主體”[32]。對中國共產黨來說，“最大限度地代表社會、動員社會和整合社會，更是黨的生存與發展的根本之道”[12]（132）。因此，通過基層黨組織和黨員來促進全社會共同參與民族工作，應該是下一步民族工作的重中之重，這也是習近平總書記在中央民族工作會議上強調的“要加強基層民族工作機構建設和民族工作力量，確保基層民族工作有效運轉”[3]的深意所在。當前，為了更好地做好群眾工作，服務人民，各個基層黨組織都在開展“雙報到”活動，各級民族工作部門應該抓住這一時機，將民族工作的相關內容納入“雙報到”活動，充分利用基層黨組織和黨員的動員力量，真正實現全社會共同參與民族工作，進而將民族工作和社會治理有機結合。

五、結 語

新時代黨的民族工作格局是習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想的重要組成部分，也是中國特色解決民族問題的正確道路的重要組成部分。它在理論上清晰地展現了民族工作的運作邏輯，在實踐中成為推進民族事務治理體系和治理能力現代化建設的根本抓手。新時代民族工作格局不僅破解了民族工作中事權不清、協調困難等老問題，推動了黨的民族理論和民族政策的貫徹執行，還厘清了多元治理中各個治理主體的關系，使其有效協作，推動社會治理全面深入開展，為新時代社會治理的完善和發展提供了可資借鑒的范例。

新時代黨的民族工作格局使中國的民族政策與西方的族際政治和民族事務治理的區別更加明顯，進一步展現出中國民族政策的優越性。在政治層面，中國的民族政策始終以最廣大人民群眾的利益為根本，不凸顯任何特定人群的利益。在行政層面，在黨的全面領導之下，統戰部門將各個部門協調起來，民族工作部門認真履職，努力將各項民族政策落地落實，避免西方民族事務治理中常見的“委托—代理”和政策走樣等問題。正是由于這些優越性，中國的民族關系始終保持著和諧狀態，黨的民族工作格局也必須長期堅持。

民族工作是一個需要不斷加強和完善的工作，黨的民族工作格局也要不斷加強和完善。目前，新時代黨的民族工作格局在理論層面已經比較完善，但在實踐層面還有提升的余地，需要理論界和實務界共同討論。如何更好地將黨的全面領導貫穿于民族工作的全過程，如何充分調動各個部門主動參與民族工作，如何將民族工作更好地融入社會治理，如何進一步明晰民族工作部門的事權以使其更好地履職盡職，如何使基層黨組織和黨員在全社會參與民族工作中切實發揮帶頭和引領作用……這些問題都值得深入研究和討論。筆者也希望通過對新時代黨的民族工作格局內涵的解析，能夠為這些問題的解答提供一些參考。