當代中國高等教育公平政策的實踐與效果
——基于教育決策的理性行動理論的分析

吳 煒

(南京理工大學 公共事務學院，江蘇 南京 210094)

一、導言

現代社會中，教育尤其是高等教育，一方面被認為是促進社會開放和流動的重要機制，另一方面亦被認為是導致社會階層分化和固化的中介力量，因而，作為一柄雙刃劍，堅持教育公平就必然成為教育本身的應有之義。盡管目前學術界對教育公平這一學理性概念的定義并不完全一致，但并不妨礙人們在實踐中對其持有一種直觀和淺顯的理解，即教育公平最基本的就是要保障個體和群體入學機會上的平等，最基本層面上的教育公平意味著教育機會的分配不應當在各個社會階層和社會群體之間存在著結構上的差別。

然而，21世紀以來，圍繞著我國高等教育入學機會的不平等，尤其是作為主要表現的階層不平等和城鄉不平等，學界的主流觀點認為，1999年高等教育擴張之后，高等教育機會總量的迅速增長并沒有導致高等教育機會分配中階層差異和城鄉差異的縮小。實證數據表明，與弱勢群體、農村農民子弟相比，優勢階層、城市市民子弟的入學優勢得以維持甚至有所增強[1]。不僅如此，伴隨著我國高等教育機會的增長和高等學校層級結構的發展，優勢階層和城市市民逐漸將競爭轉移到了更高質量的高等教育機會中，其子弟在重點大學乃至本科入學機會的爭奪中占據了優勢，而弱勢階層的子弟和農民子弟更多地集中在二流大學和專科學校中[2]。高等教育領域中的機會分配不公平狀況引起了社會輿論的極大關注，多次成為社會的焦點話題。

人民對教育公平的期盼就是黨和政府努力的方向，面對新情況，新世紀之后尤其是黨的十八大以來，教育公平逐漸成了教育政策的重要議題，黨和政府推出了一系列促進教育公平發展、擴大優質教育資源覆蓋面的政策措施，迅速構建了一套相對完善、具有中國特色的教育公平發展政策體系，強化了對教育機會分配的干預。那么，國家出臺的教育公平政策是如何發揮作用的呢？綜合已有研究，筆者發現很多文獻已經從宏觀角度出發解釋了政策干預對維護教育公平的影響，并取得了諸多成果。然而，宏觀的政策干預和某個特定政策結果之間并不是簡單一一對應的，它們必須通過某種中介機制或因果機制才得以產生。就教育公平政策而言，其功能的發揮只能通過微觀的家庭教育選擇及其行動作為橋梁才能夠實現。因此，要想解釋教育公平政策和教育公平結果傳遞鏈條上的“黑箱”，就絕不能忽視在國家宏觀政策干預下的家庭和個體微觀的教育決擇以及該教育決擇對高等教育機會分配不平等所產生的影響。

基于以上考慮，我們以教育決策的理性行動理論為分析框架，將宏觀層次的社會制度結構與微觀層次的家庭教育決策聯系起來，分析教育公平導向的宏觀層次的政策干預對弱勢群體微觀層次的教育選擇的影響，以更加直觀地解釋各個社會階層和社會群體在高等教育機會分配中的差別，更深刻把握高等教育公平的變化及趨勢，為實現教育公平的高水平發展提供有益參考。

二、教育決策的理性行動理論的分析框架

教育決策的理性行動理論的提出與教育擴張進程密切相關。在現代社會中，以文憑為標志的教育常常被用來獲得社會中的上層職位[3]，大學文憑更是獲得管理精英職位和技術精英職位的前提條件，推動了高等教育需求的增長和教育擴張。早期人們曾樂觀地估計，如果高等教育入學機會不斷增長，那么與出身上層社會的個體相比，出身不好的個體進入大學的優勢將增加，家庭背景對教育獲得的影響將下降，高等教育將逐漸平等化。但是，高等教育的擴張和教育平等化是兩個相對獨立的過程[4]，兩者之間并沒有強烈的因果關系存在。對西方發達國家教育擴張的研究證明，許多國家中家庭背景對高等教育獲得的影響一直存在并保持著相對穩定[5]，促使學界進行反思。

基于布迪厄的文化再生產理論和柯林斯的文憑社會理論，拉夫特瑞和豪(Raftery & Hout，1993)提出了最大化維持不平等理論(maximally maintained inequality，簡稱MMI理論)，認為教育擴張的過程中，新增加的高等教育機會首先被社會精英階層所獲取，只有當他們的需求達到飽和狀態時，教育機會的擴張才能惠及其他社會群體，此時，教育機會不平等才會下降。在這一理論的基礎上，盧卡斯(Lucas)進一步提出了有效維持不平等理論 (effectively maintained inequality，簡稱EMI理論)，他指出教育不平等不僅表現在數量上，更表現在質量上，伴隨著教育擴張，精英階層將教育機會的競爭逐漸地轉移到了后者[6]。隨著研究的推進，MMI理論不斷遭受各方的質疑。許多實證研究表明，家庭背景對個體教育獲得的效應伴隨著教育擴張過程在很多國家和地區下降了[7]。最具代表性的是，埃里克森(Erikson)等人再次對瑞典(其是夏維特和布勞費爾德對11個國家比較研究中的例外)進行研究發現，政府完善的就業保障等因素促使瑞典在高等教育擴張之后教育不平等顯著下降[8]。這促使學界轉向于關注在教育擴張的背景之下，哪些因素導致了高等教育的平等化、哪些因素加劇了高等教育的不平等。探究為什么在不同的國家和同一國家的不同時期，教育機會的平等化進程表現不一。基于這些問題的回答，近年來被廣泛關注的教育決策的理性選擇理論被正式提出。

從理論溯源上看，雷蒙·布東(Boudon)很早就指出教育決策中個體及其家庭會根據各個教育階段的成本和收益以及成功的概率做出相應的理性選擇[9]。貝克等人(Becher)根據理性選擇原理，明確提出高等教育機會不平等的變化趨勢取決于影響個人教育決策的四個因素：一是勞動力市場中高等教育的回報水平(教育收益)，這種回報水平可以和沒有受過高等教育群體的回報水平進行比較而得出的；二是獲得高等教育文憑的成本(教育成本)，包括大學教育的學費、住宿費、生活費、書本費等，也包括完成學業所付出的機會成本等其他成本；三是進入大學并完成學業的成功概率(失敗風險)，這經常由考試成績等來決定；四是停留在當前教育階段所致的社會經濟地位下降幅度(地位提升)[10]。這個理論認為，三個作用機制導致了教育不平等的產生：第一，不同階層的孩子，接受教育的經濟成本和機會是不一樣的。顯然，社會階層較高的孩子相對成本要低，而社會階層較低的孩子要承擔相當大的經濟壓力和機會成本。第二，不同階層的孩子成功進入大學的概率也是不一致的。出身于更好家庭背景的孩子，從小接受了更優的文化熏陶、更多的教育投入和更高的教育期望，在多種因素共同影響下，其學習能力更強、學業成績表現相對更好，成功上大學的可能性更高。而家庭出身較差的孩子，成功的可能性則更低。第三，出于規避地位下降風險的需要，社會上層需要更多的教育以維持其既有地位，因此其接受高等教育的動力更強[11]。這三個機制被稱為資源差異機制、能力和成功期望的差異機制和相對風險規避機制[12]。

根據這一理論，教育機會不平等的變遷主要取決于以上四個要素，由于第四個因素更多的是先天性的，政策干預所能改變的往往是前三個因素。這三個要素的變化對于非精英群體來說影響很大，以至于當以上要素發生改變時教育機會分配的狀況會隨之發生變化。國內部分學者正是從這一理論出發，指出很多出生于農村、貧困家庭和中下階層的子女，會基于理性選擇主動放棄學業，進入工作崗位[13]。特別是新世紀前后的十年內，大學教育成本的增加、大學畢業生就業難度加大、大學生初職工資水平的走低、外出務工經商機會的增加和收入的增長，使得接受大學教育的收益有所降低，經濟成本和機會成本增加。社會中較為劣勢的群體在進行教育決策時就不能不考慮教育成本、教育成功率以及教育失敗所致的損失和教育收益等因素[14]，促使其子女主動放棄學業，最終導致教育不平等上升。因此，必須對我國的高等教育政策體系進行調整，為社會中的弱勢家庭及其個體提供支持，幫助其做出更正面的教育選擇，才能更好地維護教育的公平。

三、教育政策實踐及其效果

新世紀以來，高等教育領域中我國教育公平政策進行了諸多調整，從本文的分析框架來看，主要表現為高等教育學費從快速上漲到相對穩定、學生資助體系不斷強化與完善、就業政策體系逐步健全、義務教育免費以及高中教育擴張。這些政策措施強有力地作用于家庭及個體的教育選擇，推動了教育公平。

(一)實行低學費政策

從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中，國家對高等教育的成本分擔機制進行了改革。1989年，高校開始向學生收取學費和住宿費等費用；1994年高校開始試行收費制度改革，建立由國家和受教育個體共同分攤教育成本的機制，此后在高校開始試點實行并軌招生的1996年和高等教育擴招元年的1999年進行了調整，結果是我國教育成本分擔的財政政策方向發生根本變化：從之前的以財政撥款為主、社會籌資和高等教育辦學機構自籌為輔，轉變為以高等教育辦學機構自籌和社會籌資為主，財政撥款為輔[15]。21世紀初，我國高等教育的成本已經超過了普通家庭的承受能力，貧困家庭學生上不起學的現象凸顯[16]。國家再次調整教育成本分擔機制，一方面加大教育投入，另一方面通過行政命令手段限制大學學費的增長。近20年來大學學費大致保持穩定甚至零增長，教育成本快速增加的問題得到了有效遏制。從目前來看，我國公立大學學費占年生均教育培養成本的比例都沒有達到國家規定的25%，甚至相當部分高校低于10%。低學費政策的設計，極大緩解了貧困學生及其家庭教育投入的經濟壓力，最大限度降低了高等教育的經濟成本。

(二)建立和完善學生資助體系

增加學生資助方面的教育經費是降低高等教育成本的有效手段[17]。1999年我國正式開始實施國家貼息設計的助學貸款，2006年又建立了助學貸款的代償機制，進一步完善了該政策；2000年建立了針對貧困新生的綠色通道制度，并于2006年在全國推開；2002年教育部設立了國家獎學金，2005年又設立了國家助學金。早在2007年5月，國務院頒發了《關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》，提出建立以政府為主導的家庭經濟困難學生資助政策體系，并增設了國家勵志獎學金，極大地提高了學生資助力度，使得全國20%以上的大學生都能夠獲得政府的資助[18]。根據《2019年中國學生資助發展報告》，當前我國共資助普通高校學生4817.59萬人次，資助金額1316.89億元，比2018年增加了160多億元。我國已經形成了以國家獎學金、國家助學金、助學貸款、勤工助學、學校和社會獎助學金、困難補助、伙食補貼、學費減免、“綠色通道”等多種方式并舉的學生資助政策體系。該資助體系的建立有助于降低接受高等教育的經濟壓力，也提高了大學生完成學業的可能性。

(三)建立健全大學生就業促進政策

高校擴招后，勞動力市場中大學生的供求關系發生了顯著變化，原有的就業指導體系已不能滿足新形勢的需要，政府開始構建新的大學生就業政策體系，出臺支持政策以幫助畢業生就業。從政府發文的頻率和級別來看，21世紀以來，國務院有關部門平均每年出臺4項以上的政策文件，各省市也相應出臺具體的實施意見和辦法。這表明黨和政府真正地將大學生就業作為大事在抓，在全國范圍內努力營造關心、關注大學生就業的氛圍，體現了國家對大學生就業工作的重視[19]。為了穩定就業，國家也相繼出臺了三支一扶計劃、大學生志愿服務西部計劃、特崗教師計劃等，建立健全大學生職業供求信息發布制度和招聘制度，為大學生建立就業信息平臺和提供免費的職業介紹服務，并通過專業設置等方式，努力解決結構性失業問題。總之，國家采取的需求促進政策、供給促進政策和供求匹配促進政策顯著地促進了大學生的就業[20]。經過二十多年的努力，一個較完整的中國大學生就業政策支持體系已經形成。這有助于拓寬大學生就業渠道、穩定大學生的就業預期，最終穩定和保障了接受高等教育的回報水平。

(四)實施專項招生計劃

黨的十八大以來，為辦好人民滿意的教育，國家吸取清華大學在自主招生計劃中單列“自強計劃”招收出生于農村的優秀貧困生的經驗，從2013年開始，統一要求全國重點高校面向農村貧困地區定向招生，先后實施包括國家專項、地方專項和高校專項計劃(以下簡稱“專項計劃”)，通過單列招生名額、降低錄取分數線等措施，為農村和貧困地區學子打開了一條上重點高校的道路。此后，教育部幾乎每年都發布相關通知，要求做好重點高校招收農村學生工作，擴大招生規模。這些政策的實施有利于提高國內重點高校中農村生源的比例，增加中西部貧困地區和農民子弟接受優質高等教育的機會。從錄取結果來看，專項計劃錄取的學生中，農村戶籍學生比例較高，少數民族比例較高，來自中西部地區比例較高[21]。從其家庭背景來看，這些學生的父母多為務農、務工人員，未接受良好的教育，家庭經濟情況欠佳，體現了寒門特點，實現了專項計劃招生對象為農村和貧困地區學生的目標指向性[22]。顯然，專項招生計劃的實施保障了貧困地區和農村地區子弟的高等教育機會，尤其是重點大學的入學機會，直接提升了其成功進入大學的概率。

(五)實施免費義務教育、逐步普及高中教育

學校教育具有十分明顯的路徑依賴，表現為只有接受了初等和中等教育，才有可能繼續接受高等教育，這也導致前期的教育不平等會傳導到大學時期[23]。因而在較早教育階段實施的促進教育公平的舉措也有助于高等教育的平等化，具體表現在以下兩點：一是免費義務教育的實施。在2003年國家決定開始實施免費義務教育，并貫徹農村優先、貧困群體優先、西部優先等原則，對教育弱勢群體進行扶持和傾斜，至2008年免費義務教育已經在全國全面實行。與此同時，國家也對弱勢群體配套實施了免費提供教科書、生活補助、營養改善計劃等政策。二是高中教育擴張基本完成。我國高等教育的擴張是在中等教育擴張尚未完成時展開的，這意味著對于在1999年大學擴招后短期內升學的寒門子弟而言，在通往大學的路上就需要多邁過一道坎即進入高中學習。而隨著我國高中教育擴張，近十年來寒門畢業生進入高中的難度大大降低，這為該時代中的貧困學子進入大學鋪平了道路，這也意味著成功進入大學的可能性的提高。

四、結論與展望

近年以來，教育公平的問題已經得到了黨和政府的極大關注，出臺了一系列教育公平發展政策，干預力度空前增強。這些政策干預措施成為顯著改變家庭及個體教育決策的影響要素。具體而言，低學費的政策設計下，學費在較長時期內保持相對穩定，降低了教育的絕對成本；學生資助體系的完善不僅降低了上大學的成本，而且提高了大學生完成學業的可能性；大學生就業政策的出臺促進了大學生就業，穩定了教育收益預期；專項招生計劃的實施提高了中下階層和農村子弟學生進入大學的成功概率，特別是進入重點大學的機會，這也有利于提高教育收益；義務教育的實施也降低了高等教育階段前的教育成本；高中教育擴張提高了學生進入大學的機會。總而言之，當前我國的教育政策干預有力地降低了高等教育的成本，維持了高等教育的收益，提高了高等教育成功的概率，有利于弱勢群體獲得高等教育的入學機會，扭轉了21世紀以來高等教育領域中不平等持續惡化的勢頭，促進了教育公平。研究成果也證明了這一點[24]。

習近平總書記指出：教育公平是社會公平的重要基礎，要不斷促進教育發展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義。黨的十八大以來，黨和政府堅持把教育擺在優先發展的戰略位置，實施科教興國戰略和人才強國戰略，重視教育公平。不僅在十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的黨的十九大報告中，將教育公平作為國家的基本教育政策強調，而且把教育公平上升到法律層面，相繼出臺了一系列政策舉措，推動了更加公平、更有質量的高等教育的發展。當前，我們應繼續沿著這一道路，銳意改革，推進高等教育公平：一是優化經費投入體制。當前在教育投入體制過于重視部屬高校、重點高校和本科院校，而缺乏對地方高校、普通高校、專科院校投入的保障。然而，相對于部屬高校、重點高校和本科院校而言，地方高校、普通高校、專科院校中農村、民族地區、貧困家庭等弱勢家庭背景出生的學子人數更多、比例更高，應持續加大對這些院校的支持力度，提高生均撥款額度，以緩解高校提高學費的動力，降低學生在學校學習、生活的成本，減輕弱勢群體家庭的經濟壓力。二是以地方高校、普通高校、專科院校為重點，適當擴大高等學校獎助學金的覆蓋面，適度提高獎助額度，創造更多的助管助研助教崗位，與此同時，在資助過程中，要借助現代技術手段，注重提升資助的精準化程度，使更多有切實需求的大學生能夠得到關愛，進一步穩定高等教育的成本。三是進一步健全就業幫扶體系，創造更多差異化的就業崗位，轉變大學生就業觀念，引導大學生往中西部、農村、基層就業。四是充分考慮貧困學子和農村學生的特點以及當地的基礎教育現狀，不斷優化專項招生計劃選拔方式，與此同時，不斷總結經驗，解決實施和操作層面還存在的一些問題，加強監督，規范招生選拔工作。