文昌市農村集體經營性建設用地入市創新實踐與經驗啟示

閆 磊

（三亞學院，海南三亞 572000）

隨著工業化和城市化建設的深入，城市土地開發價值飆升，建設用地需求大幅增加，供求矛盾日益加劇。而農村集體經營性建設用地由于受到土地制度的限制，只能通過政府征收的方式入市交易，土地開發價值極低，嚴重影響了農村經濟的發展，成為鄉村振興和增加農民收入的一大障礙。為解決這一難題，2013 年黨中央提出建立城鄉統一的建設用地市場，使農村集體經營性建設用地可以與城市土地享有同等、同價的入市權力。2014年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，選取包括海南省文昌市在內的33 個地區作為“三塊地”改革試點區域，農村集體經營性建設用地入市改革試點全面鋪開。在不斷總結改革經驗的基礎上，2019 年修正的《中華人民共和國土地管理法》真正打破了農村集體經營性建設用地入市的壁壘，農村集體經營性建設用地可以和城市建設用地一樣直接進入市場買賣，不必再通過政府征收。

海南自由貿易港建設的深入和“全島同城化”政策的提出，吸引越來越多的企業和人才入駐海南省，土地逐漸成為海南省最為稀缺的資源之一，海南省農村集體經營性建設用地入市改革迎來契機，相關政策法規陸續出臺。2019年11月，海南省自然資源和規劃廳同時印發了《海南省集體經營性建設用地入市試點辦法》《海南省農村土地征收試點辦法》《海南省農村宅基地管理試點辦法》，旨在完善海南農村土地制度，建立“流轉順暢、同價同權、收益共享”的農村集體經營性建設用地入市制度。2020年10月，中共海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳印發的《關于大力發展農村市場主體壯大農村集體經濟的十八條措施》的通知指出，農村集體經濟組織可以將村莊內零星、分散的集體建設用地先行組織復墾為農用地，將原有的經營性建設用地指標挪用到價值高的區域入市交易，以最大限度地提升土地開發價值，入市交易所獲收益應大部分歸村集體和農戶所有[1]。

1 文昌市農村集體經營性建設用地入市改革創新實踐

1.1 改革現狀

文昌市為海南省省轄縣級市，位于海南省東北部，常住人口約56 萬人，2020 年GDP 總值為263.50億元，較2019 年增長3%。文昌市三面臨海，總陸地面積2 488 km2，占海南省總陸地面積的7%，其中宜農地面積10.8 萬hm2，熱帶作物面積4 萬hm2，牧地面積3.73 萬hm2，耕地面積4.27 萬hm2，農村地區尚有2.73 萬hm2荒地可開發[2]。經過7 年的努力探索，文昌市農村集體經營性建設用地入市改革取得了顯著成果。截至2021 年底，文昌市共完成60 多宗農村集體經營性建設用地入市交易，總面積65.6 hm2，成交金額7.26 億元，農戶和村集體共獲得收益5.8 億元，其中有13 個村收入超千萬元、1 個村收入超億元，成為文昌市鄉村振興重要的“助推器”。

1.2 創新舉措

2015 年，文昌市被納入全國首批“三塊地”改革試點后，因地制宜地探索出一條屬于自己的創新改革之路，開創了農村集體經營性建設用地入市改革的海南模式。

1.2.1 出臺異地調整制度

文昌市農村集體經營性建設用地分布零散且面積狹小，土地入市開發價值不高。為解決這一難題，2016 年文昌市創造性地出臺《文昌市農村集體經營性建設用地異地調整入市實施辦法》，規定村集體可以將村內零星分散、沒有開發價值的農村集體經營性建設用地復墾為耕地，將其入市指標挪用到商業價值高的地區，以實現建設用地大規模、高價值的入市開發。

1.2.2 調整土地征收程序

改革試點之初，文昌市農村集體經營性建設用地入市的流程為遞交入市申請、相關部門審批、啟動征地、簽訂補償協議書。該模式前期沒有充分尊重農戶意愿，農戶對于征地的抵抗情緒非常大，入市改革困難重重。為此，文昌市對農村集體經營性建設土地征收程序進行了創新性調整：允許農村集體經濟組織或村集體先與企業簽訂補償協議再進行征地，讓農戶看到農村集體經營性建設用地入市的真實收益，提高其參與土地入市改革的積極性。

1.2.3 農村集體經營性建設用地與宅基地改革聯動

農村“三塊地”改革指的是農村集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度改革與農村土地征收，三者相互制約、互相牽制，是影響農村經濟發展的重要因素。隨著城市化建設的深入，農村進城務工人數逐年增加，“空心村”問題日益嚴重，大量宅基地空置。為此，文昌市政府規定農戶可以有償將其閑置宅基地退還給村集體，在符合規劃的前提下，村集體將其復墾為耕地，或者作為農村集體經營性建設用地進行入市交易，以最大限度地增加土地開發價值。例如，文昌市潭牛鎮大廟村借助“三塊地”改革時機，采取“土地整治+集體土地入市+宅基地改革”的新模式，對村里土地和宅基地進行重新整頓，加大農田水利和生態基礎設施建設投入，在入市土地上建設農家樂餐廳、民宿和共享農莊等項目，吸引大量游客前來體驗和觀光，大廟村因此被評為“第六屆海南省文明村”和“2020年中國美麗鄉村”[1]。

1.2.4 多元化的入市收益分配方案

在農村集體經營性建設用地入市過程中，為均衡政府、村集體、企業和農戶各方利益，文昌市逐步形成了“收益調節金+留用地安置+現金補償+生活補貼金”相結合的多元入市收益分配方案。1）收益調節金是政府參與農村集體經營性建設用地入市的主要方式，是政府財政收入的重要來源，市人民政府依據農村集體經營性建設用地入市年限、土地性質和入市用途的不同最高收取30%的收益調節金。2）為保障特困村民的基本生活，市政府規定各村集體每667 m2入市土地要增設3.5萬元的生活補償金，這一款項不得作為現金補償分配給農戶。3）將用于村集體發展生產的安置留用地比例由原來的8%提高到10%，保證農戶和村集體可以獲得更高的土地增益價值。4）現金補償。文昌市農村集體經營性建設用地入市所獲收益，在繳付收益調節金、預留生活補貼金等村集體發展資金后，剩余部分經村民大會或者村民代表會議2/3以上村民或者村民代表表決同意，可以以現金的方式分配給村民。

2 “文昌經驗”啟示

經過多年探索，文昌市農村集體經營性建設用地入市改革取得了重大成功，其改革經驗在全國范圍內得到推廣：2019 年6 月，國家發展和改革委員會將文昌市“允許農戶將閑置宅基地有償退出，經過規劃后轉變為農村集體經營性建設用地入市”列為第二批國家新型城鎮化綜合試點經驗之一；文昌市創造性推出的“先簽訂征地補償協議再征地”“多元化的入市收益分配方案”“農村集體經營性建設用地和宅基地改革聯動”等舉措被納入2020 年1 月1 日頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》。

在取得豐碩改革成果的同時，文昌市農村集體經營性建設用地入市改革也暴露出諸如監管政策缺乏、鄉村規劃滯后、入市土地開發缺少地方特色，以及村集體經驗不足、管理能力缺乏等問題，今后需要在政府、企業、村集體和農戶的多元協同下進一步完善改革成果。

2.1 相關配套政策要完備

農村集體經營性建設用地入市改革的成功離不開政策的指引，2015年至今，文昌市共出臺17項改革試點配套政策，其中最有代表性的是2015 年11 月印發的《文昌市農村集體經營性建設用地入市試點暫行辦法》《文昌市農村集體經營性建設用地入市交易規則》《文昌市農村集體經營性建設用地入市土地收益集體和個人分配指導意見》3 個文件，文件詳細規定了文昌市農村集體經營性建設用地入市途徑及條件、入市形式、村集體及其成員之間的收益分配方案。為總結改革經驗，適應海南自由貿易港建設的新形勢，更好地調動企業和農戶參與積極性，文昌市人民政府于2021 年5 月對以上3 個文件進行了修訂。目前，海南農村集體經營性建設用地入市改革試點工作已全面鋪開：2021 年6 月，海口市第一宗農村集體經營性建設用地掛牌成交，總金額為976萬元；2021年12月，三亞市首宗農村集體經營性建設用地以618 萬元成交。海南省人民政府也出臺了包括《海南省集體經營性建設用地入市試點辦法》《關于大力發展農村市場主體壯大農村集體經濟的十八條措施的通知》在內的多項政策，但“文昌經驗”證實這些措施還遠遠不夠，后續的改革需要更加全面、多樣的政策作為指引，各地應因地制宜地出臺具有當地特色的入市改革配套政策。

2.2 入市土地多元化開發布局

文昌市鄉鎮企業相對較少，土地成為農民收入的主要來源，土地的入市買賣對他們來說意味著“失地又失業”。為此，文昌市出臺多項優惠政策吸引人才和資本入駐農村，因地制宜地將入市土地建設成商場、商業街、共享農莊、旅館等，既提高了農村土地的開發價值，也給當地農戶提供了大量就業崗位。海南省農村集體經營性建設用地入市改革要始終以帶動當地農戶就業、提高農民收入為第一要務，引導企業對入市土地進行多元化開發。1）將入市土地開發和海南旅游、民俗相結合，形成具有海南特色的共享農莊、農家樂餐廳和“網紅民宿”，助力海南美麗鄉村建設，將海南美景推向全國。2）將現代信息技術應用到入市土地的開發過程中，利用網絡直播或虛擬現實（Virtual Reality，VR）技術對共享農莊、民宿進行宣傳，吸引更多游客前來觀光、旅游，以提高入市土地的收益水平。

2.3 多元化的收益分配機制

目前，國家對于農村集體經營性建設用地入市收益分配沒有進行統一規定，各地方政府可自行規定分配方案和分配比例，如在收益調節金方面，山西省澤州縣按16%繳納，而上海市則按最高50%繳納。文昌市實行的“收益調節金+現金補償+生活補償金+留用地安置”多元分配方案，實現了多方利益的均衡：政府通過收益調節金參與入市土地收益分配；村集體通過留用地安置政策提高收益，保留管理權限；農戶通過入市補償金得到失地補償；特困戶通過生活補償金保障基本生活。海南省對于農村集體經營性建設用地入市收益分配方面也未作出統一要求，各地可根據自身情況制訂收益分配方案，收益分配方案一定要最大限度地實現政府、村集體、農戶（包括特困村民）和企業等多方利益的均衡。

入市土地所獲收益扣除政府收益調節金后，剩余部分如何在村集體和農戶之間進行公平分配也是需要考慮的問題之一。筆者認為可以采取以下2 種方式：1）直接按7∶3 的比例進行分配，即70%土地收益直接以現金的方式分給村民，剩余30%歸村集體統一支配；2）不直接分配，農戶以補償金入股，年底享受股份分紅。

3 結語

文昌市作為海南省最早進行農村集體經營性建設用地入市改革的地區，經過異地調整入市、土地征收程序創新、多元化的收益分配機制、宅基地轉集體經營性建設用地等一系創新舉措，走出了適合自己的改革之路，其入市經驗在全國范圍內得到推廣。目前，海南省農村集體經營性建設用地入市改革試點已全面展開，“文昌經驗”必將給其他地區的入市改革帶來重要啟示，也為我國農村土地制度改革貢獻自己的一份力量。