云南省生態文明建設思路與舉措的研究

何廷偉（中共保山市委黨校）

我國城市建設有兩個難題：一是全國很多城市出現雷同發展現象；二是農民生活方式和社會認同感正面臨嚴重挑戰。保山地處云南省西南邊陲，是我國與東南亞、南亞的重要連接點和結合部，是建設西南對外開放的重要節點，區位優勢突出。以世界級生物圈保護區、“三江并流”世界自然遺產、歷史文化重鎮和著名僑鄉聞名于世，文化底蘊深厚，生態環境良好。中心城市位于隆陽區保山壩中心，保山壩原為高原古湖泊，經過幾千年的發展變遷，水域面積逐漸縮小，近代退化成濕地。1990年錢學森先生提出“山水城市”的概念，經過反復論證確定了其可行性，是具有“中國特色”的城市建設理論，將“山水城市”這一理念運用到當今城市建設中，既是對自然生態環境的保護，也是對中國傳統城市、歷史文化的傳承與發展。2016年3月，保山市委、市政府在充分調研的基礎上，決定在保山中心城區建設“萬畝生態觀光農業園”“萬畝東山森林公園”“萬畝青華海濕地恢復工程”，以此促成山水田園城市全域建設。

山水田園是指城市發展的生態化道路，是實現城市社會、經濟、文化、自然生態系統整體協調發展的過程，即實現人與自然共同演進、和諧發展、共生共榮，它是城市規劃發展的趨勢和根本性變革。為使保山成為云南省美麗城市，山水田園城市具有重要的理論和實踐意義。山水田園城市以“三個萬畝”工程營造田園城市，參考“十個關系”構成：一是“大”和“小”的規模關系，規劃面積與啟動面積相輔相成，“三個萬畝”與山水田園的點面關系。二是“遠”和“近”的空間關系，遠留空間、近成片區，和諧共處，都在畫中。三是“實”與“虛”的精華關系，景觀工程與人文建設，同時具備現實需求和歷史人文要素。四是“高”與“低”的天際關系，既是高低錯落有致的建筑群落，同時蘊含高山、壩區、濕地的多層次生態結構。五是“疏”與“密”的密度關系，在城市規劃中控制好城市建筑的疏密結構，在植被種植中同樣要考慮順應自然的錯落有致。六是“濃”與“淡”的色彩關系，既是藍天白云的明暗，也是城市綠化的必然需求。七是“快”與“慢”的速度關系，包括經濟的實效性與生態的可持續要求。八是“上”與“下”的同步關系，上層制度的生態文明與下層群眾現實需求相同步。九是“生產”和“生活”的先后關系，只有完善生態建設的生產性功能，才能構建群眾更好的生活環境。十是“新”和“舊”的投入關系，“三個萬畝”是保山的新景觀地標，但并不是全部，要求過去的景觀不能廢止，山水田園城市的構建還要繼續。

一、構建山水田園城市存在的問題

（一）可持續發展保障制度、措施體系尚未形成

“三個萬畝”工程中反饋的一些問題依然存在，保山致力于建設山水田園城市，意味著山水與田園互為主體的地位，但目前而言，“三個萬畝”工程生態廊道建設征用了大量田地和部分林地，山水與農田的配比是需要重新審視的一個重要問題。山水田園城市不僅要有良好的人居環境，優美的生態，還要保證百姓的基本農田，讓他們不為日常生計發愁，這就需要良好的制度做支持。明確劃定了生態空間、生態保護紅線、永久基本農田保護線等紅線，對山水田園生態空間的范圍和保護要求進行了相關規定，但要切實將規劃保護紅線和保護要求落地，還缺乏操作層面上的支持制度和保障措施。同時，失地農民民生保障制度需要與時俱進。目前對保山壩區的綜合執法監管著重于城市建設用地區域，對生態空間范圍內的違法建設、破壞生態基礎設施、亂排亂放等行為的執法監管力度不夠，山水田園城市的生態安全格局得不到有效保障。隨著國家級生態濕地的建成，濕地保護相關制度和工作機制不夠完善，在一段時期內也將成為中心城市核心生態空間保護的短板。

（二）工程項目問題多，營造力不足

“三個萬畝”工程出現過一些技術問題，如萬畝青華海中東方園林公司所做的萬畝青華海濕地恢復工程項目規劃設計與國家濕地公園的創建標準和功能定位不匹配，水體外來物種管理問題，水資源治理問題。萬畝東山森林公園中東山森林公園規劃設計方案問題，土地流轉和相關手續審批問題，人工林與自然林之間的平衡過渡問題。萬畝生態農業觀光園引入基因等科技手段打造生態農業過程中，出現健全準入和監管機制等問題。這些技術問題在山水田園城市建設中依然會碰到，風貌不協調，壩區風貌破壞嚴重，山水田園景觀無序建設、農房無序建設，多年來遍地開花式的無序建設，導致原來獨立的村莊聚落逐步連成一片，村莊布局凌亂、邊界模糊，建筑物的體量、材質、高度、色彩等風貌五花八門，更是難以做到周全發展。同時，“保山壩只見房子不見樹”的現象日益突出，以往的滇西糧倉、田園風光逐漸消逝，整個壩區到處都是建筑物。

（三）空間統籌不足，貫通度不夠

要完成山水田園城市建設任務，難度在于山水田園生態空間建設統籌不足，生態系統貫通度不高。按照生態城市的理念，生態城市是一個系統工程，生態空間需置于綠化網絡系統中才能發揮最大生態效應，只有形成綠色網絡空間，生態安全才能得以保障；只有形成綠色網絡空間，市民才能不間斷地感受生態建設帶來的成果。保山中心城市“三個萬畝”生態廊道工程已初具雛形，山水田園城市的建設著重于重點工程，穿越城市建設空間的連通東山、西山、萬畝青華海濕地、萬畝農業觀光園等生態空間的綠色網絡體系尚未形成。老城區傳統公園與“三個萬畝”工程的距離過遠，輻射半徑不足，導致居住在老城區的群眾無法便捷地享受生態基礎設施。

（四）引領不足，需要組織協調跟進

山水田園城市由“三個萬畝”工程項目構成，這些項目大且集中，項目地區的城市生態建設非常美麗，而非項目區的生態建設不容樂觀。一個城市的美麗應是全面、綜合的，各部件加起來構成一個整體，保山城市生態化建設應是點面結合，既要有大的項目，又要有若干的小項目，這樣整個城市才會變得美麗。因此，在進行“萬畝計劃”的同時，推進多個“千畝計劃”或“百畝”計劃，實現點面結合，效果更佳。根據“三個萬畝”工程的經驗，圍繞保山山水田園城市的總體任務，需要建立工作部門協同配合跟進的工作機制。建設項目往往涉及多個方面的問題，不是一個部門可以獨立完成的，需要多個部門的及時配合、協調與跟進。更多時候住建、財政、土地、水務、林業、環保、文化等部門還沒有形成現代化大城市建設的聯動機制，難以對建設過程中出現的問題進行及時研判、協商，難以對問題形成統一認識，就不能制定相應的推進方案。在推進“三個萬畝”工程項目中，有的地方干的熱火朝天，一些地方則進展緩慢，相互配合度較低。

（五）風貌特色不突出，文化氛圍不強

過去永昌府城依太保山易羅池而建，坐西朝東，略呈長方形，具有良好的城市景觀風貌基礎，但在城市化快速發展的大背景下，城市同質化嚴重，歷史文化空間消退，活力喪失，長期以來自然生長的山水田園空間在城市建設進程中逐漸消失，在城市改造更新過程中新型城市肌理蔓延，對原本特色山水格局造成不可挽回的影響，使保山城市特色迅速消亡。新建建筑風貌雜亂，沒有形成統一風格特色、色彩體系，建筑文化語言缺失，與山水田園城市生態空間協調度不夠；新建城市公園、生態開敞空間存在同質化問題，文化設施不足，文化風貌缺失，文化產業發展滯后，未能有效延續老保山文化景觀。保山中心城市是全市的政治經濟文化中心，但在城市辨識度、城市魅力、文化傳承、風貌特色塑造、城市名片打造等方面與人民群眾的期待還有差距。

二、推進山水田園城市建設的對策建議

（一）立法保障，可持續發展

建議國土資源、環保、住建局等部門協調規劃綠地與農田的合理比例，嚴格制定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，推動保山城市生態化建設有序、合理進行。明確水源保護區（易羅池、北廟水庫、大小海壩子水庫、龍王塘等）、田園風光帶的保護標準和原則，用法規的形式和法治的手段依法保護山水田園環境。同時組建綜合執法部門，對山水田園生態立法區域進行重點巡查，規范城市建設、污染排放、農業開發、水利基礎設施建設等行為，讓山更綠、水更清、田更美、園更靚。推動國家級生態濕地保護管理局建設，制定濕地具體可執行的保護條例。

（二）加強壩區村莊規劃，提升品質

重形與重心結合才是技術根本。明確職能職責，統籌開展壩區村莊整治和人居環境提升工程，確保村落整體風貌格局與壩區山水田園景觀協調，傳承地方文化，留住鄉愁記憶，發展綠色產業。按照云南省委、省政府全力打造世界一流“綠色能源牌”“綠色食品牌”“健康生活目的地”的要求，加快構建符合綠色經濟發展要求的新型農業、工業、服務業體系，積極引導和扶持農民組建相應的專業合作社，抓住旅游業發展的機會，開辦具有當地文化特色的民宿、農家樂等，讓農民從生態農業觀光園建設和山水田園城市建設中受益，成為掌握現代農業技術的新型農民。

（三）營造生態市場化思維，挖掘價值資本

積極爭取中央、省級資金支持，積極拓寬社會籌融資渠道。在全國推進生態文明建設的大背景下，充分抓住創建全國園林城市的機遇，以及省委、省政府對保山“歷史文化名城，山水田園城市，開放創新之城”的新定位等有利優勢，利用多種渠道，挖掘生態資源價值，轉化為價值資本，以之作為招商引資的重要載體，出臺優惠政策吸引有實力、有商業信譽的公司與民間資本加盟生態化建設工程，為保山生態化建設提供資金來源。促使城市生態空間形成網絡系統，并與外界自然空間連通，才能對城市發揮最佳生態效益，使群眾從中獲益，并愿意使用及參與。縱橫交錯的道路、河流、帶狀開敞空間等形成的綠帶系統，通過廊道網絡聯系，使城市生態系統基本空間格局具有整體性，保證了自然生態系統的連續性。建設城市綠廊空間需謹慎研究綠廊空間尺寸，尺寸過小則達不到相應的景觀和生態功能效果，通過生態廊道的劃定，打通城市綠廊，使自然生態空間順暢引入城市空間，這不是建設一個公園、一塊綠地就可以解決的，是否敢于“留綠”，是否能將“留綠”串聯、并聯起來，形成系統才是關鍵。在保山中心城市建設山水田園城市過程中，為保障整個城市生態系統的穩定性，按照生態系統建設理念，以壩區為基礎，以“三個萬畝”工程和點狀綠地為“斑塊”，用“廊道”來銜接，增加新老城市公園的可達性和貫通性，構建城市綠色網絡系統。同時，廣泛創造社會參與價值，營造生態及群體資本，吸引社會投資。

（四）組織真抓實干，構建層級引領

城市的生態建設需要發揮黨建引領作用，實實在在為群眾謀幸福，還要從小事做起，如垃圾分類、污染治理、生態意識、生態倫理等，讓群眾從身邊的小事中感受到人居環境的提升，既有大的規劃項目，也有細小的品質生態項目。同時，積極與住建、財政、土地、水務、林業、環保、文化等部門形成聯動工作機制，對建設過程中出現的綜合性問題及時進行研判、協商，對問題形成統一認識，以問題為導向，根據具體建設進展情況，定期開展聯席會議，充分協商、交換意見，明確分工與職責，聯合制定推進方案，確保山水田園城市朝著預定目標順利實施完成。構建“倚山望水”永久山水田園城市空間，需要在傳統規劃的基礎上在不同階段層層落實山水田園城市建設的相關控制要求，用法定的形式將山水田園空間形態固定下來，進一步突出“顯山露水融城”的城市形象。

（五）塑造特色景觀，發掘地域文化

“三個萬畝”工程是保山現階段城市地域文化特征的重要組成部分，城市空間形態是地域特征的“根”，而文化則是地域特征的“魂”。通過延續塑造城市空間形態，打造獨特地域山水景觀，才能為文化承載打好空間基礎；通過發掘地域文化資源，保山中心城市山水田園景觀才能被真正注入靈魂，彰顯出與眾不同的城市氣質和風骨，體現獨特魅力。做強做大山水田園空間形態特征。在城市建設過程中通過規劃引領進一步強化城市山水田園格局，圍繞山體、水體、田園建設生態城市。通過山地拓展，形成“山壩結合、田園組團”的城市結構，同時依托城市景觀形成新的城市中心，實現老城區功能向外疏解，優化城市空間，提升城市功能。

山水田園城市要深入探索居民的主體性在生態文明中的作用，要使每位居民都認識到城市人居環境建設和改善與自己息息相關，讓群眾的主體性在城市生態建設中得到充分體現。收集居民的意見，充分聽取居民的建議，讓居民參與到山水田園城市建設的實踐中來，真正能做到文化的融合與發展。

三、小結

保山提出山水田園來推進生態文明排頭兵建設，并取得初步成效，但從上文可以看出，實踐中運行機理和操作方式有很多經驗值得借鑒。關注現實問題和發展，不能被表象所迷惑，需要延伸和轉化為理論問題，如本文以“制度—技術—資源—組織—文化”構建的山水田園城市理論框架為依托，才能更真實地去思考和實踐。要清醒而深刻地認識到云南省生態敏感脆弱，經濟社會發展不平衡，經濟發展要求和生態文明理念存在矛盾，而發展又要求其辯證統一，找到平衡點或跳出來找到新的發展方式，是山水田園城市的創新要求。在縣域經濟發展和鄉村振興的背景下，發展山水田園城市需要因地制宜、與時俱進地思考及運行，不僅要牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，還要把“綠水青山”變成惠及當地人民的“金山銀山”，從而解決好群眾的生產、生活問題，滿足群眾的民生需求，讓群眾擁有更多的獲得感和幸福感。云南省爭當全國生態文明建設的排頭兵，保山市推進山水田園城市建設，需要具有前瞻性、全局性，因地制宜、揚長避短，以適合本地條件來進行發展，很多方面汲取經驗后進行創新，不僅要在理論上進行創新，在實踐和觀念上也要創新；不僅需要科學技術的支撐，還需要政府、企業和人民的共同努力，在城市發展和環境保護方面走出一條開拓性的新路子，譜寫生態文明山水田園城市新篇章，為把云南省建設成為中國最美麗的省份貢獻保山智慧。