數字鄉村建設的動因、困境及路徑

趙 瞳

（中共河南省委黨校編輯部）

2019年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《數字鄉村發展戰略綱要》，強調“著力發揮信息化在推進鄉村治理體系和治理能力現代化中的基礎支撐作用，繁榮發展鄉村網絡文化，構建鄉村數字治理新體系”。新發展階段，新時代鄉村數字化建設是實現鄉村振興的關鍵環節，為創新鄉村治理、振興鄉村經濟提供了強有力的信息支撐。

一、數字鄉村建設的重要動因

2018年以來，國家先后出臺《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，提出要實施數字鄉村戰略，加快農村地區移動通信網絡建設，促進現代信息技術與農村生產生活全面深度融合。因此，數字鄉村建設是實現鄉村振興的重要舉措。

（一）數字鄉村建設是全面實現鄉村振興的關鍵環節

一是智能化生產設備有助于提升要素生產率。云計算、人工智能、5G農業的深入研發，深化了農業數字化、智能化程度，通過各類傳感器設備獲取數據，對農業資源進行更深層次整合，進一步降低人工參與度，真正實現無人化生產。二是大數據分析有助于農業生產經營決策更精準。通過5G網絡傳輸海量物聯網數據，由人工智能和云計算技術分析決策后，可在大范圍內將農業資源配置深度優化，有助于決策者深入了解各地區農業生產的比較優勢，對未來農業市場供需作出精準判斷，最大限度提高生產經營效益。三是數字化辦公有助于優化公共服務流程。在教育、醫療、就業、便民服務等方面運用現代化技術手段，打破行政壁壘，實現“一窗辦理、陽光辦理、實時監督”，讓“數據多跑路”“群眾少跑路”，優化便民服務流程，提高利民辦事效率。

（二）數字鄉村建設是加快建設數字中國的迫切需要

2019年5月16日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《數字鄉村發展戰略綱要》，指出數字鄉村既是鄉村振興的戰略方向，也是建設數字中國的重要內容。鄉村數字化基礎薄弱，雖然取得了一定成果，但還有待進一步加強。第49次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》指出，截至2021年12月，我國城鎮地區互聯網普及率為81.3%，農村地區互聯網普及率僅為57.6%；城鎮網民規模為7.48億，占網民整體的72.4%，而農村網民規模為2.84億，僅占網民整體的27.6%。這表明，我國鄉村地區互聯網普及規模不大，因此，要進一步加大鄉村通信設施建設力度，補齊鄉村數字化建設短板。此外，各地特色農業、智慧農業、休閑農業和農村電子商務發展基礎不同，有必要結合當地數字鄉村建設需求及智慧應用現狀，因地制宜，制定合理的發展規劃，下好數字中國“一盤棋”。

二、數字鄉村建設面臨的現實挑戰

鄉村治理現代化的本質是通過激發數字要素活力，推進鄉村網絡化、數字化、智能化建設，促進鄉村生產力和生產關系轉型升級，促使鄉村社會充分享受現代經濟發展的數字紅利，最終實現鄉村社會共建共治共享的現代化治理新格局。但是，從我國鄉村社會發展狀況來看，受城市發展的虹吸效應影響，政策、資金、人才、技術等向城市傾斜比較嚴重，而鄉村的數字賦能效應并未充分顯現出來，其主要原因表現在以下幾個方面。

（一）數字技術與薄弱的基礎設施之間存在張力

鄉村的基礎設施與城市有著較大的差距。一是基礎設施薄弱。鄉村基礎設施不夠完善，很難吸引精英人才返鄉創業和降低商業資本對鄉村的投資意愿，產生鄉村治理“空洞”，致使數字技術在鄉村現代化治理中的應用受到限制。二是鄉村數據不足。鄉村數據主要來源于區域內的智能手機、公共場所監控以及物流和電商平臺所獲得的數據。而鄉鎮政府收集的數據和物流、電商平臺的數據并沒有有效融合，且不同部門之間數據共享、數據協同存在條塊分割、各自為政的現象，致使鄉村數據較為稀疏，效能不佳，不能為大數據等新興信息技術提供足夠的數據量，嚴重影響了鄉村數字治理的賦能效果。三是鄉村大數據質量不高。薄弱的信息基礎設施和信息孤島對數據的獲取量造成嚴重影響，數據不足很難支撐數字技術效用的充分發揮，進而影響大數據的分析、加工和利用，不僅可能削弱傳統鄉村治理模式效能，提高鄉村治理成本，還可能造成傳統鄉村治理和數字鄉村治理的新舊模式交替出現空窗期，一定限度上影響鄉村社會穩定。

（二）大數據賦能受到“鄉土性”情境間接限制

費孝通說：“從基層上看去，中國社會是鄉土性的。”大數據賦能忽略了鄉村數字治理的底層認知。一是治理主體的傳統和現代治理思維存在沖突和張力。一方面，大數據治理立足于“上帝視角”，通過大量數據搜集和分析為科學預測和決策部署提供依據，進而促進治理精細化、協同化和效能化，但是，當下部分基層干部面對愈發繁雜的鄉村治理內容，其思維模式仍處于傳統守舊模式，不能滿足新時代村治趨勢和民眾需求；另一方面，鄉鎮政府和村“兩委”作為鄉村治理的主體，思想觀念還存在誤區，認為大數據主要陣地應在大中型城市、市場經濟領域、先進科技領域，而在基層鄉鎮沒有多少運行空間，不能充分認識到大數據賦能鄉村治理現代化的緊迫性和必要性，導致大數據應用推進緩慢。二是鄉村居民對大數據等新興技術認可度不高。鄉村居民受知識文化水平和視野閱歷的限制，習慣于自得其樂、封閉保守的生活境況，在面對新生事物時容易產生排斥心理，甚至手足無措，無法適應現代技術給他們日常生產和生活帶來的改變，而鄉土性和現代性相克相生的天然博弈，充分反映出以傳統習俗為代表的鄉土性和以大數據技術為代表的現代性之間存在張力，造成鄉村場域各類精英村民參與度較低，甚至出現流失現象，使得大數據賦能鄉村現代化治理陷入內生困境。

（三）人才短缺凸顯治理能力短板

數字鄉村建設過程中，掌握現代網絡技術、信息技術、數字技術、人工智能技術的高素質人才較為短缺。一是鄉村居民受教育水平較低。目前，鄉村居民普遍受教育水平不高，加之基層政府對農業技術教育和培訓投入不足，導致村民對大數據等先進信息技術不能完全理解消化，更不能將數字技術運用到生產生活各項領域，無法共享大數據時代帶來的各項數字紅利和時代機遇。二是鄉村外出務工人員較多。受大城市虹吸效應影響，鄉村青壯年大多選擇收入較高的城鎮工作崗位。由于城市、農村公共服務和社會資源處于二元分割狀態，城市醫療設施、教育體系、交通運輸、居住環境、薪資待遇等方面優于鄉村，且農產品價值較低，難以體現出人才的勞動價值，使得鄉村對于大部分技術人才吸引力較弱。三是鄉村人才培養與社會發展需要脫節。新時代，農村新產業、新業態快速發展，三產加速融合，特別是數字信息快速發展背景下農業生產經營模式不斷創新，傳統的種養技術、經營管理等方面的人才培養模式沒有根據時代發展變化進行及時調整，培訓內容的更新不及時，滯后于鄉村社會經濟發展的需要，且市場機制的利用和信息技術的運用不靈活、不充分，已經跟不上時代發展的變化。四是激勵服務機制不夠健全。基層政府部門之間存在政策壁壘，在縣域內缺乏統一的招聘、考核、獎懲機制。在體現人才價值方面，沒有把在農業生產經營方面的工作成果、實際貢獻、社會意見反饋等作為人才考核的重要因素，對調動人才積極性的激勵保障機制重視不夠，激勵方式較少。而人才最為關心的子女教育、醫療、住房等各項服務工作也不盡如人意，鄉村吸引人才、留住人才等相關激勵政策還有待完善。

（四）數字治理政策體系尚不健全

鄉村數字治理過程中出現了鄉村數字治理相關制度保障缺失、數字壁壘凸顯、數字技術信息存在安全隱患等問題。一是鄉村數字治理相關立法滯后。目前，鄉村數字治理相關法律法規的合理約束與科學指引尚未成熟完善，數據公開標準的缺失以及數字使用權的模糊化導致涉農部門不敢、不想公開相關數據資源，而在數據的收集、儲存和運用過程中也缺乏相關的監管機制與法律保障，造成信息泄露與信息侵害風險加劇。二是數字壁壘凸顯。一些數據平臺的體系化建設水平較低，對自下而上的單一數據傳輸缺乏有效的交換融合通道，而一些部門狹隘的利益觀和本位主義加劇了鄉村場域諸多主體彼此間數據的流動不暢，協同合作程度較低。數據壁壘的出現使數據信息傳輸形成“淤堵”，而信息交叉疊加、機械堆砌造成數據質量和賦能價值不高，極大影響了鄉村場域各主體和區域大數據的融合共享，阻礙了鄉村數字治理進程。三是數字技術信息存在安全隱患。面對涉及各領域、各種類的海量數據，缺乏對核心數據的保護以及對數據的精準分類和管理，容易受到網絡攻擊致使敏感信息泄露。同時，受非法利益驅動，一些技術管理人員利用職權和安全監管機制不健全的漏洞，違法售賣村民的隱私信息和涉農重要涉密信息。因此，如何在新興技術賦能鄉村治理過程中確保信息安全，是當下提升鄉村治理效能政府和學界亟待研究和解決的問題。

三、數字鄉村建設的路徑

鄉村治理現代化離不開網絡化、數字化、智能化賦能，不僅要促進鄉村社會生產力和生產關系轉型升級，同時也要結合鄉村數字治理的實踐困境，從技術、理念和治理機制的內在邏輯出發，構建具有針對性、可操作性的數字技術賦能的鄉村治理體系，真正實現以數字之“智”助推鄉村振興。

（一）加大數字化基礎設施建設力度

完善鄉村現代化基礎設施建設，促進傳統基礎設施數字化改造。一是制定數字鄉村建設規劃。對鄉村數字基礎設施建設進行統籌規劃，統一納入國家財政預算和建設管理，避免因鄉村數字建設能力低下且存在較大差異而造成的重復建設情形，確保鄉村治理數字化基礎平等。二是實施數字鄉村建設發展工程。建設數字鄉村，離不開完善的網絡基礎設施，要大力推動鄉村光纖、5G等基礎設施建設，運用大數據、云計算、AI、物聯網等技術推動智慧農業、農村電商、綠色農產品等領域的快速發展，推動新一代信息技術與農業生產、電商物流的深度融合，積極發揮其在鄉村振興、建設數字鄉村過程中的特殊作用。三是建立數字化共享平臺。基層政府應打造權威信息共享平臺，充分利用數字化技術，多角度協調發展、多元化協同推進，有效解決數據孤島和鄉村治理碎片化問題。同時，基層政府要積極協調體制內外資源，在農村醫療健康、公共秩序安全等關系群眾切身利益的領域，通過大數據平臺建設吸納多方力量參與治理，凝聚合力，整合資源，有效強化大數據賦能效果。

（二）強化基層治理主體的現代化治理觀念

大數據等新興技術的應用離不開基層治理主體和村民個體的共同參與。一方面，提升基層治理主體的數據領導意識。大數據的出現，讓新時期決策由分析而非經驗所作出，基層治理主體作為國家政策的執行者和鄉村治理的引領者，必須轉變經驗型、粗放式的傳統治理模式，轉向科技型、精準型的創新治理思維，用數據分析代替經驗管理，用精準服務代替行政干預，緊跟時代步伐，及時突破傳統思維觀念的桎梏，早日全面、系統、持續地應用發展大數據。另一方面，實現村民個體數字化賦能。實現村民個體數字化賦能的關鍵在于提升村民的技術應用能力，政府部門應組織開展數字技能培訓，幫助村民掌握數字技術，獲得知識，開闊視野，改變傳統觀念，提高生產力，改善生活條件和生活環境。同時，要始終以人民為中心，將村民的利益放在首位，大數據運用過程中所獲得的收益也須回饋給村民，這樣受益的村民才會對大數據賦能鄉村治理更加支持和認可。

（三）健全人才培養機制，激發數字鄉村發展動力

鄉村數字治理以新興信息技術為基礎，離不開與之匹配的技術體系和技術人才。一是加大基層干部人才培養力度。鄉鎮政府和村“兩委”應有效協調社會資源，定期組織大數據業務相關培訓，邀請高校專家、企業家等進行授課，提高黨員干部數字化認識水平和運用信息技術的能力；定期組織基層干部到技術公司、高校進行信息化操作實踐培訓，提高數字工作能力和思想素質，將自身工作經驗與新興信息技術充分結合，最大限度提高治理能力。二是引進數字技術人才。基層政府要通過協同合作，突破部門壁壘，引進大數據高水平人才，從薪酬、服務、晉升、考核等方面給予支持，并制定靈活措施，做好高級技術人才的全面服務保障工作。同時，對大數據相關專業高校畢業生和擁有一定大數據工作經驗的社會人員進行吸納，促進傳統鄉村治理隊伍逐步更迭。三是提高鄉村居民大數據認知水平。積極開展多形式、多樣態的新興信息技術宣傳活動，營造鄉村數字治理氛圍，提高社會多元主體對大數據的認同度，改變傳統“靠天吃飯”的生產經營觀念，利用遙感、無人機等信息技術，收集農村“空、天、地”等相關數據，精準分析種植條件，優化農產布局、降低生產成本，使鄉村居民充分認識到大數據在改變生產力和生產關系中的關鍵作用，增強其參與數字鄉村治理和實現更多利益訴求的信心。

（四）推進數字法治建設

建立健全鄉村數字治理法律體系，推動數字市場健康發展。一是以更高站位、更寬視野推進數字法治建設。鄉村數字治理的立法選擇體現了其包含價值觀的立法架構與深度實現的可能。它包括數字化公共基礎設施立法、基層數字治理的立法集成、賦能多元治理主體的制度、數字治理失靈救濟制度等立法技術的迭代。因此，數字立法需要更加重視系統性、整體性、協同性及實用性，有效賦能鄉村數字治理，以實現鄉村居民的安全、便捷、公平、幸福，以及鄉村高質量可持續發展。二是建立政企協同、數據協同、業務協同的數字化發展路徑。一方面，要以整體智治的理念加強數字法治工作協同。電子商務、數字經濟發展到現在，已經突破傳統的條塊分割，一個問題往往涉及多個方面，如平臺企業規范，不僅僅是平臺自身經營活動的規范，也涉及數據利用、跨界發展等問題，政府監管需要從原來的條塊分割向整體智治轉變。另一方面，要重視企業、產業發展利益。在數字法治建設中，公共利益、國家安全利益和產業發展利益是三大基本利益，在三大利益沖突時產業發展利益往往最容易被犧牲。要通過提升政策、制度的研制水平，加強各種利益的平衡、協同。三是注重頂層設計，降低信息安全隱患。國家層面應建立國家數據安全工作協調機制，由各地區、各部門參與，特別是網信部門、公安機關、國家安全機關等分工協調，齊抓共管。同時，支持開發利用大數據提升公共服務的智能化水平，并應當關注數字鴻溝問題，充分考慮老年人、殘疾人等弱勢群體的需求，保留其熟悉的傳統服務方式，避免對其日常生活造成障礙。