鄉村多元矛盾糾紛化解機制的實踐探索
——以廣東省江門市新會區大鰲鎮為例

吳志鋒

（五邑大學政法學院）

伴隨著社會治理模式的轉型發展，司法訴訟在我國基層治理中越來越重要。但司法訴訟因受到社會利益多元化、人民需求不斷增加等因素的影響和限制，在基層實踐中存在諸多局限性。因而，基層矛盾糾紛治理僅靠司法訴訟尚不完全有效，何況熟人社會之間一般無需法律或只需要很少的法律。為更好地了解鄉村矛盾糾紛處理與化解運作機制，我們以土地糾紛為切入點，通過兩年多的實地調研、走訪、查閱資料，對廣東省江門市新會區大鰲鎮的矛盾糾紛治理情況進行了考察，試圖洞察其多元調解機制的運作機制，分析其有效路徑的內在機理。

一、大鰲鎮基層矛盾糾紛的治理現狀

大鰲鎮位于廣東省江門市新會區最東部，是經濟發展較好的珠三角腹地的鄉鎮，由西江下游磨刀門水道沖積而成的兩個江心島（大鰲島和紅衛島）組成，東與中山市，南與珠海市，北與江門市蓬江區外海鎮相隔，屬低沙田地區，面積52.51平方千米。既是革命老區，也是廣東省集裝箱制造專業鎮和農業養殖大鎮，2021年大鰲鎮入選農業農村部、財政部“2021年農業產業強鎮創建名單”。目前是新會區唯一的小島鎮，在2015年大鰲特大橋通車前，人們來往城區的出行主要靠橫水渡。因此，人們長期集居在大鰲島，全鎮村莊均為實心村，與其他鄉鎮普遍存在的空心村形成了鮮明對比。隨著經濟快速發展，加上近年來風調雨順，養殖業碩果累累，人們的收入大幅增加，村民們陸續對自己的宅基地房屋進行拆舊建新，矛盾糾紛案件數量隨之增加。據統計，2020年至2021年上半年，大鰲鎮發生矛盾糾紛超過400宗。通過梳理發現，以涉宅基地建房為主的糾紛數量呈現逐年增長態勢。這類糾紛以3種類型居多：一是施工對周邊房屋結構安全造成影響引發的矛盾，如因打樁造成周邊房屋出現裂縫和漏水等；二是施工發生安全事故引起的糾紛，如施工人員由于不規范作業導致傷亡事故；三是追索勞動報酬糾紛，如包工頭拖欠工人工資等。隨著糾紛類型不斷增多，糾紛的復雜性、對抗性增強，不僅對當地民眾造成了傷害，還引發了干部與民眾的對立情緒，給基層干部帶來了較大壓力。對此，探索基層矛盾糾紛的化解路徑，促使政府治理與社會調節的良性互動成為考驗當地基層組織和干部的一個重要課題。大鰲鎮司法所結合實際提出了一套包含從早期介入、多部門聯調，到司法調解無縫銜接的多元矛盾糾紛解決方案。第一，讓矛盾糾紛的調解機制盡早介入，使矛盾糾紛和社會風險化解于萌芽狀態。整合各職能部門力量，建立巡回接訪、多部門聯合調解、訴調服務相銜接等機制，將調解服務“外送”到矛盾糾紛比較集中、信訪問題比較突出的網格，引導行政資源對接調處，妥善處理人民群眾反映的問題和實際困難。具體做法是由鎮訴求“外送服務”工作小組辦公室組織相關職能部門以及村（居）法律顧問每月開展一次現場接訪活動，對全鎮開展巡回接訪。通過現場接訪、帶案下訪、重點人員主動約訪、特殊情況上門回訪等方式，集中解決群眾反映強烈的突出問題；主動對接12345政務服務便民熱線重點事項，及時化解可能引發社會矛盾及群體性事件的苗頭隱患，推動基層矛盾抓早抓小，讓小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交。這一機制強調各職能部門共同參與，通過加強各部門橫向聯動、協作配合，破除信息不對稱、溝通不到位、訴求糾紛化解不徹底等現實問題。第二，對于情況復雜，跨區域、跨部門的矛盾糾紛，由鎮訴求“外送服務”工作小組辦公室指定相關部門、單位牽頭組成聯合工作組，研究解決方案，制定調解措施，實施集中聯動調解。對處理事權不在本級的，由鎮信訪聯席會議按程序轉交辦理。對涉及全局性的重大疑難訴求糾紛，經鎮訴求“外送服務”工作小組聯席會議討論后，報黨政班子會議研究決定。因政策或歷史原因，各方在短期內難以達成一致意見的，需防止矛盾激化升級，創造或等待條件成熟后再予調處。第三，將調解與司法資源相銜接。發揮村（居）法律顧問與村巷法官的專業優勢，保證矛盾糾紛的調處公平、公正，提高矛盾雙方對調解工作的信心。遇到重大或疑難矛盾糾紛的調處，邀請村（居）法律顧問、村巷法官參與并提供法律意見，向當事人解釋案件的利害關系，促使矛盾雙方達成調解。第四，順利調處成功的，為防止當事人事后反悔，由司法所及時制作并在現場工作人員的見證下即席簽署調解協議書。對于確實調解不成或不適宜繼續調解的，轉介至村（居）法律顧問為當事人提供法律服務，引導群眾依法通過訴訟方式維護自身利益。

經過一年多的探索和完善，大鰲鎮實現當地矛盾糾紛案件零訴訟，2021年上半年發生矛盾糾紛87宗，房屋宅基地糾紛有51宗，同比分別下降13%和40.6%。

二、單一矛盾糾紛化解機制難以調適的不足

從社會結構、思維方式、治理體系等維度來體察，以大鰲鎮為縮影的鄉村基層仍屬鄉土社會。鄉村基層治理由鄉村的自我治理和基層組織實施的治理兩部分構成。和傳統的維系鄉村秩序的內部機制類似，其秩序維持的生成與延伸，仍依賴成員之間的力量博弈與內部調解。當兩者都能良好運行且相互匹配之時，鄉村自治或秩序再造的能力便具備可持續性。隨著社會轉型與法治觀念的深入，鄉村治理引入了他治的力量，但其實效仍以自治的框架為邏輯前提——鎮政府、村委會等基層組織開展基層矛盾糾紛化解工作時仍仰賴成員之間的力量博弈與內部調解來開展。隨著城鎮化進程的持續推進，社會轉型過程的不適逐漸在鄉村社會中體現出來。一方面，經濟與社會關系的結構性變化引發了鄉村社會的新舊糾紛；另一方面，這些糾紛難以或無法實現自我調適，需要依靠各種治理手段，包括剛性司法力量的介入。因此，鄉村糾紛解決的進程面臨著法律規范模糊化與鄉規民約碎片化之兩難困局。

法律規范，是國家制定的行為規范，它規定了各主體的權利和義務。基于普遍適用性的特點，法律規定的事項因不能事無巨細從而造成法律規范的模糊化。一方面，鄉村社會矛盾的發生通常與當事人周遭的人文環境、自然環境有關，甚至不乏比法律規范生命周期更漫長的歷史淵源。法律規范面臨此類糾紛，會傾向于以格式和教條抹去這些鄉村社會格外重視的事實要素，解決效果難以達到預期目標。零和博弈的判決結果不僅可能沒有解決實質問題，還會崩解熟人社會的道德評價體系，敗訴一方難以服判息訴，令法律規范的結果導向模糊化。另一方面，鄉村社會中崇尚法律，主動接受法律約束的法治觀念還在形成之中，傳統的鄉規民約、習慣法及其自有的矛盾糾紛解決機制仍在發揮作用。在司法介入之下，尤以鄰里、家族關系為代表的糾紛由于無法達到理想的解紛效果，長此以往將導致法律規范地位在鄉村社會的模糊化。

鄉規民約的碎片化是指體系化的鄉規民約被離解。需要說明的是，在一些地方，鄉規民約的起草和制訂受公權力干預的痕跡過重——由村干部或鄉鎮政府“代勞”，村民并未參與制訂過程，不一定符合村民現實需要，這樣的鄉規民約因脫離群眾，其執行效果必大打折扣，因而不在討論范疇。這里討論的是樸素的、由村民自己商議制訂、充分體現村民自治屬性的鄉規民約。雖然有較強的自治屬性，但通常具有地域和適用范圍的局限性。在以家族為中心的社會關系中，內部成員聯系致密，對外行動一致，對自身行為的約束多靠家風家訓，家族間的矛盾糾紛則靠家族長輩或有威望之人居間調停。隨著經濟發展與社會轉型，鄉村人口、生活和生產方式的嬗變讓離土村民與守土村民之間在關系維系上發生微妙變化。熟人社會與陌生人社會同時存在鄉村社會當中，構成了復合型鄉村社會關系，進一步衍生出內在生活困境與內在發展困境。這兩類困境導致內生調停者的威望與話語權的削弱，從而引起鄉村矛盾糾紛化解機制的“失靈”，為傳統家族禮法觀念下的非訴解紛體系蒙上陰影。

作為單一的外部力量的司法治理與鄉村自有的內生非訴解紛機制在當代社會轉型下的鄉村基層治理中，都存在著一定程度難以調適的不足。

三、多元矛盾糾紛化解機制的實踐證成

從大鰲鎮的實踐可以看出，鄉村社會中發生的矛盾糾紛，訴訟解決通常不是首選，而村民內部調解的實效在面對新問題與復雜問題時亦存尷尬。因而，混合式或多元矛盾糾紛化解機制才有了探討和實踐的空間。進一步整合各職能部門力量，建立矛盾糾紛的預防和排查、訴調銜接服務等機制，以多元解紛機制建設融入鄉村社會治理，可以實現受理案件多元化、調解力量多元化、調處方式多樣化，充分發揮各種單一糾紛解決方式的優勢。

多元矛盾糾紛化解機制的有效運行涵蓋多主體的糾紛解決方式。大鰲鎮以司法所為主要牽頭單位，成為多元解紛機制的實施主體之一。其歷來承擔著指導和管理人民調解、社區矯正、法律援助、基層法律服務、安置幫教、法制宣傳、依法治理的職責，在鄉村糾紛解決機制中具有不可替代的重要作用。因此，以司法所為主的多部門聯合調解機制具有較強的現實意義，這是跨部門聯合調解的重要環節。除此之外，司法所充分發揮社會力量亦尤為重要。鄉紳鄉賢憑借在村內德高望重的地位而獲得受尊崇的話語權，尤其在情理說和上優勢明顯。新時代下的鄉村矛盾糾紛調解工作，村民已不僅只看情面之后便會退讓說和，法治教化的深入讓當事人更加注重個人合法利益的保護，人們對糾紛解決的期待更加強調追求公平與正義的實現。情理之外，還需法理的有力支撐，村（居）法律顧問的參與可為調解提供專業的法律知識，在矛盾調處工作中協助化解重大復雜矛盾糾紛，從法律的角度分析問題，能夠更好地引導當事人在法律框架內解決問題。此外，還有人大代表、政協委員等，他們根植于農村、生活于農村，能最大限度地感悟到最廣大人民群眾的需求，堅持為民發聲，做人民的知心人，受群眾的信賴，是政府與人民群眾間緊密聯系的橋梁和紐帶。

主體的多元能填補傳統多種糾紛解決方式的弊端。所謂弊端是指，即便糾紛解決方式有多種，但存在一定程度的同質化傾向，無法滿足老百姓內心對樸素正義的追求。他們有的側重于公平，有的側重于效率，有的側重于經濟賠償或補償，有的就是想討回個說法。如果沒有多元主體以各自擅長的面貌出現，糾紛解決方式的多元便是徒有其名，更不用談后面的互動與銜接。糾紛解決的目的并非想讓當事人經歷或權衡時間、物質和精力成本的耗費后作出被動妥協或擱置糾紛，而是要實實在在地讓大家體會到糾紛解決過程的參與感以及公正的獲得感。只有這樣，才能把握好當代法治觀念與鄉土社會的現實矛盾轉化為二者兼可接受乃至追求的“無訟”境界，大鰲鎮透過多元調解機制實現當地矛盾糾紛案件零訴訟便是例證。

四、結語

鄉村矛盾糾紛調處是鄉村基層治理的重要一環，糾紛解決的實效是鄉村基層治理現代化和法治化水平的重要標桿。重視化解鄉村基層矛盾糾紛，既要認識治理過程中兩種典型解紛方式的優劣，避免將其二元對立，還要關注多元主體在參與糾紛化解中的重要意義。要將實質正義納入糾紛化解的考量當中，讓鄉村和諧穩定與公正法治相得益彰。