民宿監(jiān)督管理規(guī)制問(wèn)題分析

田冬雨

(梧州學(xué)院， 廣西 梧州 543002)

0 引言

近年來(lái)，隨著旅游住宿業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，消費(fèi)者對(duì)民宿的需求不斷加大，對(duì)民宿的質(zhì)量和安全都更加看重。在火熱發(fā)展的背后，民宿行業(yè)也暴露出不少問(wèn)題，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃布局、立法監(jiān)管的滯后等因素均影響了民宿的高質(zhì)量健康發(fā)展。在眾多影響民宿發(fā)展的因素中，政策法規(guī)起著非常重要的作用。

當(dāng)前，國(guó)家層面還沒有針對(duì)民宿出臺(tái)單獨(dú)的法律法規(guī)。行業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)促進(jìn)了民宿相關(guān)政策變化，2021年，文旅部對(duì)《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，其主要作用是為經(jīng)營(yíng)者和服務(wù)者的行業(yè)自律與自治提供基本的規(guī)范參考，地方政府則需要制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的民宿相關(guān)法規(guī)文件。部分地區(qū)在民宿管理方面先行一步，2014年1月，浙江省德清縣發(fā)布《德清縣民宿管理辦法(試行)》，這是全國(guó)首部縣市級(jí)民宿管理辦法；2019年9月，全國(guó)首部省級(jí)民宿管理辦法《廣東省民宿管理暫行辦法》出臺(tái)。在已經(jīng)出臺(tái)的地方民宿管理辦法中，對(duì)民宿的概念界定、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、準(zhǔn)入機(jī)制、監(jiān)督管理、等級(jí)評(píng)定等方面給出了詳細(xì)的說(shuō)明，各地的管理辦法中有些規(guī)定比較一致，但某些方面也存在著差異[1]。民宿的監(jiān)管問(wèn)題勢(shì)必越來(lái)越受到重視，北京、四川等不少地區(qū)都在積極醞釀出臺(tái)地方民宿管理辦法。近年來(lái)的實(shí)踐證明，民宿相關(guān)規(guī)定的出臺(tái)可助力民宿發(fā)展。

1 民宿管理辦法出臺(tái)的影響

1.1 促進(jìn)民宿行業(yè)健康發(fā)展

地方政府民宿管理規(guī)定的出臺(tái)規(guī)范了民宿行業(yè)的基本秩序，對(duì)民宿定義、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管等問(wèn)題給予了清晰明確的指引，不論是對(duì)于已經(jīng)開辦的民宿，亦或是對(duì)于想要參與到民宿行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者而言，都是一大利好政策，極大地促進(jìn)當(dāng)?shù)孛袼扌袠I(yè)高質(zhì)、健康發(fā)展。

1.2 帶動(dòng)民宿扶持政策出臺(tái)

在文旅融合、鄉(xiāng)村振興的大背景下，地方民宿管理規(guī)定的發(fā)布，也可帶動(dòng)當(dāng)?shù)爻雠_(tái)一些促進(jìn)民宿發(fā)展的支持性政策。部分地區(qū)出臺(tái)了民宿發(fā)展實(shí)施意見、民宿質(zhì)量評(píng)定與等級(jí)劃分等政府性優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)政策文件，相關(guān)政策的實(shí)施將助力民宿發(fā)展。

1.3 促進(jìn)民宿行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展

國(guó)內(nèi)民宿行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展速度相對(duì)遲緩，個(gè)別地方雖已成立民宿協(xié)會(huì)，但作用發(fā)揮不明顯。地方政府民宿規(guī)定的出臺(tái)，可促進(jìn)地方民宿協(xié)會(huì)的成立，也有助于原有民宿協(xié)會(huì)更好地發(fā)揮作用，做好政府與民宿經(jīng)營(yíng)者之間的溝通工作，減少不必要的矛盾。

1.4 增強(qiáng)民宿經(jīng)營(yíng)者的信心

在民宿發(fā)展的起步階段，缺乏明確的管理規(guī)定，許多民宿業(yè)者在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中也遇到了各式各樣的問(wèn)題。規(guī)范的民宿監(jiān)管文件出臺(tái)后，對(duì)民宿經(jīng)營(yíng)者是一大利好，經(jīng)營(yíng)者不需要再承擔(dān)政策性風(fēng)險(xiǎn)，可以按照明確的管理規(guī)定開辦、經(jīng)營(yíng)民宿，堅(jiān)定了民宿從業(yè)者的信心。

2 民宿管理辦法要素比較分析

2.1 民宿概念界定方面

關(guān)于民宿概念的界定，在名稱上多數(shù)地區(qū)直接稱為“民宿”；廣西、青島使用“旅游民宿”，“旅游民宿”在國(guó)家文旅部發(fā)布的旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》中使用，目前被多數(shù)地區(qū)使用；大理則使用“鄉(xiāng)村民宿客棧”一詞，主要源于當(dāng)?shù)氐拿袼薜膮^(qū)位、類型、民俗等因素[2]。民宿使用的房屋主要涉及當(dāng)?shù)鼐用褡≌⒓w用房及其他用房。廣東和廣西均提到需要民宿主人參與經(jīng)營(yíng)接待，其他地區(qū)則沒有明確提出。各地民宿的體驗(yàn)包括自然、文化、當(dāng)?shù)孛袼准吧a(chǎn)生活方式等，在功能上德清和廈門提出民宿不限于住宿，還包括餐飲等其他服務(wù)。部分地區(qū)民宿管理辦法中關(guān)于民宿概念界定的比較如表1所示。

表1 部分地區(qū)民宿管理辦法中關(guān)于民宿概念界定的比較

2.2 民宿經(jīng)營(yíng)規(guī)模方面

對(duì)民宿經(jīng)營(yíng)規(guī)模的限制是民宿管理內(nèi)容中最基本的要求，德清、青島、廈門以及廣西均規(guī)定民宿面積不超過(guò)800 m2，層數(shù)不超過(guò)4層，且房間不超過(guò)14間，而廣東僅對(duì)民宿房間數(shù)量作出了不超過(guò)14間的限制，其他并無(wú)明確規(guī)定[3]。大理在民宿房間數(shù)量上的規(guī)定與其他地區(qū)相同，但在面積、層數(shù)、高度方面卻有特別的規(guī)定，這與大理當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境、民居建筑形式、民俗風(fēng)情等因素有著緊密地聯(lián)系。部分地區(qū)民宿管理辦法中關(guān)于民宿經(jīng)營(yíng)規(guī)模的比較如表2所示。

表2 部分地區(qū)民宿管理辦法中關(guān)于民宿經(jīng)營(yíng)規(guī)模的比較

2.3 民宿規(guī)劃監(jiān)管方面

對(duì)于民宿常態(tài)化的監(jiān)督管理，很難通過(guò)一個(gè)部門完成，各地均規(guī)定要通過(guò)多部門聯(lián)合進(jìn)行監(jiān)管。關(guān)于民宿的規(guī)劃布局，除廈門外，其他地區(qū)提出民宿應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展、區(qū)域特色等因素進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，引導(dǎo)民宿規(guī)范有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。在民宿準(zhǔn)入制度方面，依法進(jìn)行登記是最基礎(chǔ)的開辦條件，涉及到餐飲、食品等業(yè)務(wù)的還需要辦理其他相應(yīng)的許可證，并遵守相關(guān)行業(yè)規(guī)定。

2.4 民宿政策扶持方面

在政策扶持獎(jiǎng)勵(lì)方面，大理和廈門在民宿管理辦法中沒有明確提出政策上的扶持或者獎(jiǎng)勵(lì)，但兩地都非常重視民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也出臺(tái)了民宿發(fā)展配套政策。德清則明確提出大力推進(jìn)精品民宿發(fā)展，對(duì)授牌的“精品民宿”給予一定的扶持和獎(jiǎng)勵(lì)，廣東、廣西以及青島市提出可以對(duì)位于景區(qū)周邊或生態(tài)環(huán)境好的特色的民宿聚集地給予相應(yīng)的政策扶持。事實(shí)證明，自由式發(fā)展的民宿道路是走不通的，民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要官方的引導(dǎo)、管理及政策支持。

2.5 民宿等級(jí)評(píng)定方面

大理、德清以及廣西提出對(duì)民宿進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，其中大理有專門的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)《云南省特色民居客棧等級(jí)劃分與評(píng)定》，德清參照《浙江省農(nóng)家樂(lè)經(jīng)營(yíng)戶(點(diǎn))旅游服務(wù)質(zhì)量星級(jí)評(píng)定辦法》進(jìn)行評(píng)級(jí)。廣東提出鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織開展民宿服務(wù)質(zhì)量與信用評(píng)價(jià)，引導(dǎo)社會(huì)力量參與監(jiān)督。青島和廈門并無(wú)對(duì)民宿等級(jí)評(píng)定的明確規(guī)定。民宿等級(jí)評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化是核心產(chǎn)品在安全、衛(wèi)生等方面的配套服務(wù)要求，最終要實(shí)現(xiàn)以標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)、走個(gè)性化的優(yōu)質(zhì)民宿發(fā)展道路。

2.6 民宿行業(yè)協(xié)會(huì)方面

各地均重視行業(yè)協(xié)會(huì)的重要作用，鼓勵(lì)建立民宿行業(yè)協(xié)會(huì)，支持協(xié)會(huì)在相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮民宿行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范和制約作用，引導(dǎo)民宿經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。發(fā)揮民宿行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范和制約作用，與民宿經(jīng)營(yíng)者簽訂責(zé)任協(xié)議，在協(xié)會(huì)的監(jiān)管下經(jīng)營(yíng)。政府要賦予民宿行業(yè)協(xié)會(huì)一定的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管職責(zé)，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)自律管理。

3 民宿管理辦法比較分析的啟示

3.1 確定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)有規(guī)可循

不同地區(qū)對(duì)民宿的定義有所不同，各地在制定民宿管理相關(guān)規(guī)定時(shí)，可參照《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)民宿定義作出不同的界定，但需要包含民宿稱謂、房屋來(lái)源、主人參與度、體驗(yàn)、功能等基本要素，尤其在主人參與方面應(yīng)該特別加以強(qiáng)調(diào)，這是民宿本質(zhì)的體現(xiàn)。在具體經(jīng)營(yíng)規(guī)模方面，應(yīng)該對(duì)民宿的面積、層數(shù)、高度、房間作出具體數(shù)量化的要求，甚至于接待人數(shù)可以規(guī)定上限，一方面可與酒店加以區(qū)分，另一方面能保證民宿發(fā)展的質(zhì)量。關(guān)于經(jīng)營(yíng)許可等方面，應(yīng)與酒店有所差別，要明確登記主管部門，明確民宿開業(yè)經(jīng)營(yíng)需要辦理的各類證照，簡(jiǎn)化民宿登記流程、降低辦證成本，讓民宿從證照難辦的窘境走向合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。[4]

3.2 科學(xué)規(guī)劃布局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理

民宿若想走向高質(zhì)量、正規(guī)化發(fā)展道路，科學(xué)地規(guī)劃布局是十分必要的，亂序發(fā)展可能引起環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的問(wèn)題。在制定民宿相關(guān)規(guī)定時(shí)，應(yīng)考慮全域旅游、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略，準(zhǔn)確掌握國(guó)家層面關(guān)于旅游民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策規(guī)范要求，結(jié)合當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展、生態(tài)環(huán)境、地域特色等實(shí)際情況，對(duì)民宿進(jìn)行合理規(guī)劃布局，引導(dǎo)民宿規(guī)范有序發(fā)展。尤其是對(duì)于一些重新打造或者新建的民宿聚集地，主管部門要嚴(yán)格把關(guān)，防止后期出現(xiàn)問(wèn)題。對(duì)于已在經(jīng)營(yíng)的民宿要做好引導(dǎo)，鼓勵(lì)民宿結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣幕⒚袼蕖⒎沁z項(xiàng)目等元素，豐富游客入住體驗(yàn)，不僅可以更好地吸引游客入住，也有助于當(dāng)?shù)匚幕瘋鞑ァ鞒校龠M(jìn)文旅融合事業(yè)發(fā)展。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)督管理，規(guī)范民宿經(jīng)營(yíng)

常態(tài)化的監(jiān)督管理是民宿管理規(guī)定中最為核心的部分，從監(jiān)管內(nèi)容來(lái)看，因?yàn)槊袼拮陨淼奶厥馇闆r，監(jiān)管涉及到旅游、公安、稅務(wù)、消防、衛(wèi)生、環(huán)保、住建等多個(gè)部門，所以在規(guī)定中必須明確各部門監(jiān)管的職責(zé)，避免出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)或責(zé)任不清的問(wèn)題，同時(shí)也要形成多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)多方位監(jiān)管規(guī)范行業(yè)運(yùn)行[5]。要對(duì)民宿日常經(jīng)營(yíng)進(jìn)行規(guī)范，鼓勵(lì)民宿經(jīng)營(yíng)者公開承諾經(jīng)營(yíng)規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確與民宿經(jīng)營(yíng)的相關(guān)人員及部門的法律責(zé)任。對(duì)于一些可以預(yù)見或已經(jīng)發(fā)生的明顯問(wèn)題，規(guī)定中也可進(jìn)行單獨(dú)說(shuō)明，如大理市在民宿管理辦法中明確提出了禁止發(fā)展區(qū)域和限制發(fā)展區(qū)域，主要是對(duì)蒼山和洱海附近的生態(tài)區(qū)進(jìn)行保護(hù)，避免產(chǎn)生環(huán)境污染問(wèn)題。

3.4 實(shí)行等級(jí)評(píng)定，提升民宿質(zhì)量

民宿等級(jí)評(píng)定是為了讓民宿呈現(xiàn)多姿多彩的形態(tài)，提升民宿服務(wù)質(zhì)量和發(fā)展水平，展示新形象。標(biāo)準(zhǔn)化的等級(jí)評(píng)定是專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)行的水平評(píng)價(jià)，具有一定的公信力。當(dāng)前，飯店行業(yè)擁有《旅游飯店星級(jí)的劃分與評(píng)定》標(biāo)準(zhǔn)，景區(qū)行業(yè)擁有《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民宿進(jìn)行等級(jí)評(píng)定有助于民宿向標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化方向發(fā)展，而標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化是民宿長(zhǎng)效可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。國(guó)家層面已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于甲級(jí)、乙級(jí)旅游民宿的公告》，地方在民宿管理規(guī)定中，可參照公告中關(guān)于民宿等級(jí)評(píng)定相關(guān)條款，單獨(dú)制定當(dāng)?shù)孛袼薜燃?jí)標(biāo)準(zhǔn)文件。在開展民宿等級(jí)評(píng)定時(shí)，要避免出現(xiàn)因標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)致模式化的錯(cuò)誤導(dǎo)向，民宿標(biāo)準(zhǔn)明確的只是合法性、安全性、服務(wù)性等基礎(chǔ)功能和要求，不是模式化的標(biāo)準(zhǔn)化，而是特色化的標(biāo)準(zhǔn)化。

3.5 加大扶持獎(jiǎng)勵(lì)力度，幫扶民宿發(fā)展

民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政府的政策扶持，國(guó)家多次在政府工作報(bào)告、各部委文件中提到要積極發(fā)展客棧民宿、短租公寓、休閑農(nóng)莊、自駕露營(yíng)等業(yè)態(tài)，文旅融合理念的提出、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施將大力促進(jìn)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展。地方政府應(yīng)結(jié)合各自發(fā)展實(shí)際，在民宿登記辦證、用地保障、資金稅收、人才支撐、監(jiān)督管理等方面，提出針對(duì)性的民宿扶持政策，以激活民宿市場(chǎng)，推動(dòng)民宿產(chǎn)業(yè)規(guī)范有序、健康發(fā)展。對(duì)于成功評(píng)定為國(guó)家級(jí)星級(jí)民宿、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)銷售量高且評(píng)價(jià)好的民宿、主題特色鮮明帶動(dòng)周邊業(yè)態(tài)能力強(qiáng)的民宿給予獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)，以刺激民宿經(jīng)營(yíng)者的積極性。通過(guò)鼓勵(lì)性的扶持政策積極引導(dǎo)，納入管理，幫助民宿經(jīng)營(yíng)者少走野蠻生長(zhǎng)的彎路，盡快提升服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)民宿的自身價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。

3.6 發(fā)揮協(xié)會(huì)作用，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展

民宿發(fā)展成功地區(qū)的實(shí)踐證明，行業(yè)協(xié)會(huì)在民宿發(fā)展中具有不可忽視的地位。地方民宿規(guī)定中應(yīng)大力支持建立民宿行業(yè)協(xié)會(huì)，鼓勵(lì)民宿經(jīng)營(yíng)者加入?yún)f(xié)會(huì)成為會(huì)員單位。行業(yè)協(xié)會(huì)要接受相關(guān)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，充分發(fā)揮自身作用，參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定，研究民宿發(fā)展方向；建立行業(yè)自律機(jī)制，推動(dòng)誠(chéng)信建設(shè)，加強(qiáng)民宿品牌宣傳；為會(huì)員提供信息交流、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)等服務(wù)。協(xié)會(huì)要做好民宿企業(yè)與政府部門之間溝通的橋梁紐帶，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研，廣泛收集市場(chǎng)信息和住宿的意見，向政府提供制定方針、政策的參考依據(jù)，而且可以幫助政府宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督企業(yè)更好地遵守、貫徹國(guó)家的法律、法規(guī)和方針、政策，推動(dòng)民宿行業(yè)健康發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，民宿行業(yè)的規(guī)范、高質(zhì)、健康發(fā)展必將受到重視，民宿管理法律法規(guī)制度建設(shè)工作任重而道遠(yuǎn)，其涉及旅游、公安、衛(wèi)生等多個(gè)監(jiān)管主體，且各地民宿發(fā)展實(shí)際情況不同，很難形成統(tǒng)一的、適用于各個(gè)地方的民宿法律法規(guī)。民宿監(jiān)管地方法律法規(guī)的完善目的是促進(jìn)民宿行業(yè)健康發(fā)展，但要考慮不同地區(qū)民宿產(chǎn)業(yè)的特色和區(qū)別，考慮其特有的小規(guī)模和個(gè)性化經(jīng)營(yíng)模式和特點(diǎn)，制定出與之相適應(yīng)的法律法規(guī)，讓法制為民宿發(fā)展保駕護(hù)航。