提高財政績效評價結果應用價值的實踐與探索
——以區級產業扶持類項目的績效評價實踐為例

●區曉暉

廣東省佛山市禪城區財政局從2013年起啟動全過程預算績效管理實踐探索，其中，對支出項目的事后績效評價是推行預算績效管理的一個重要切入點，該區財政局每年分別選取支出金額較大的支出項目開展績效評價，涉及領域包括產業發展、民生保障、基本建設等。啟動預算績效管理改革以來，有效地在政府各部門中樹立起績效理念，“花錢必問效，無效必問責”的管理要求逐漸深入人心。但隨著預算績效管理的常態化推進，以常規的績效評價方式得出的評價結果并未能為深化財政預算管理改革提供更有效的參考依據，文章以廣東省佛山市禪城區財政局對區級產業扶持類項目的績效評價方式為例，探索進一步提高財政績效評價結果應用價值的績效評價方法。

一、以單個支出項目為績效評價對象的局限性分析

常規的績效評價方式是采用統一設計績效評分指標體系，設置各項指標的分值及評分標準進行評分，并以支出項目得分來評定績效等級。以分數的形式來評價一個支出項目，對預算單位有較大的感官沖擊力，尤其在實施事后績效評價的初期，沖擊效果更明顯，一方面單位在預算申報時虛大項目資金規模的情況得到有效壓制，另一方面能倒逼預算單位加強項目支出管理，特別是內部財務管理制度的完善、項目資料的建檔等方面得到更多的重視，對支出項目的跟蹤管理機制也進一步規范。

經過幾年對事后績效評價工作的探索，禪城區財政局發現，以單個支出項目為評價對象，按照統一的評價指標體系進行打分的績效評價方式，對于財政資金投向的效益情況評價存在一定的局限性，以區級產業扶持類項目的績效評價為例，主要表現為以下幾個方面。

（一）以單個支出項目的績效評價得分情況來評價財政資金投向效益存在一定程度上的偏差

從行政管理層級來看，區級財政屬于基層財政管理，其預算資金安排以保障政策落實為核心，因此，從單個支出項目看，其立項有政策支撐，效益以落實政策任務為標準，只要過程管理規范，項目的事后績效評價得分普遍較好。以產業扶持類項目為例，從近幾年對該類支出項目的績效評價情況看，該類資金項目的立項依據為產業扶持政策文件，項目立項依據充分；同時，作為政府出臺的扶持政策，其申報、審核、公示、撥付等管理機制都在政策或申報指南中有明確規定，政策對應的支出項目的過程管理均較為規范；加上產業扶持政策大部分為后獎補形式的扶持政策，形成支出即代表該項產業扶持政策效益的實現，項目效益方面的評分也較高。但是，財政資金在投入各項產業扶持政策后，對全區產業布局以及產業發展導向上所發揮出的撬動作用并未能通過對單個支出項目的績效評價反映出來。

（二）對單個支出項目分別開展績效評價，難以披露財政資金在同類業務項目的投入是否存在重疊交叉或錯位缺失的情況

通過對2013—2017年各個產業扶持類項目的事后績效評價得分情況進行對比分析，2013年各預算單位的被評價項目在立項管理、過程管理、項目效益等方面的得分差異明顯；但到2017年，各預算單位的產業扶持類項目總體得分普遍較高，尤其在立項管理、過程管理方面的得分接近滿分。表面上看，對不同預算單位的同類型項目進行績效評分，可以反映出不同預算單位在政策執行、項目推進等管理機制方面的管理水平差距，有利于促進預算單位提高內部管理水平，提高項目績效評價得分，2013—2017年間的產業扶持類項目績效評價得分變化情況也證實了這點。但是，從2018年起禪城區財政啟動的產業政策整體績效分析情況看，區內的產業扶持政策確實存在重疊交叉或錯位缺失的情況，這是在2018年以前對單個產業扶持類項目的事后績效評價中未能發現的。

（三）由于支出項目與業務項目不是一一對應，對資金項目實行績效評價，業務項目的不足會被匯總數據掩蓋

為進一步加快預算執行進度，區級財政部門將支出性質相同的業務項目整合為一個支出項目，例如安排給經濟部門的產業發展扶持專項資金可用于各類普惠性扶持政策的支出。但是，當以支出項目為評價對象時，只能對該項目的各項績效指標整體完成情況進行評價，無法得知各業務項目的具體執行情況。相關部門設定產業發展扶持專項資金的績效目標多數是從實施政策的數量、補助企業數量、獎補資金發放及時性、企業銷售額增長等方面設置產出指標和效益指標，而具體業務項目支出（即各項產業扶持政策）的執行進度、政策落實情況、目標企業的經濟表現等無法通過該支出項目的績效目標完成情況得知。從歷年的績效評價得分情況看，產業類項目評價得分一直較高，一定程度上是由于在同一個資金項目內，各個業務項目間的執行數據能相互取長補短的原因所致。

（四）被評價項目的得分高低與調整該項目下一年度財政預算安排金額的關聯度不高，難以形成績效評價結果與預算安排的掛鉤機制

基層財政的預算資金安排以保障政策落實為核心，但由于政策的兌現與政策的出臺存在時間差，為兌現政策而安排的支出項目滯后于政策的出臺時間。以產業扶持類政策為例，扶持政策一經印發出臺則必須執行及兌現，否則將對政府信譽帶來負面影響。因此，每年度結束后，對于為了兌現尚在有效期內的政策而對應安排的支出項目開展事后績效評價，其評價得分高低并不能作為該支出項目在以后年度財政資金分配多寡的依據。這就造成了財政部門對支出項目的事后績效評價情況并未能對下一年度預算資金安排起到有效的約束性作用，難以形成預算績效管理閉環，大大降低了事后績效評價結果應用的價值，削減了績效評價工作對財政部門把控預算總盤子、優化調整支出結構的參考作用。

二、以財政投入領域為績效評價對象的實踐探索

為解決上述績效評價方式存在的局限性，跳出一直以來以支出項目為對象實施績效評價的框框，系統地分析財政資金投入同一領域中的各項目間關系，發現同類項目存在的共性問題并提出標準化整改建議，綜合評價財政資金在該領域的投入效果，禪城區財政局從2018年起，選取財政投入產業扶持領域的資金整體績效評價為切入點，從政策整體布局、目標、管理方式等方面評價各項政策，分析政策錯位、缺位及重疊情況，綜合分析評價該類政策及項目的財政投入整體效果，為建立體系清晰、目標精準、總盤可控的產業政策體系提供重要參考，促進政策相互彌補、相互促進、同向發力。

（一）梳理現有各項產業扶持政策，將政策內容及政策間的關系可視化

通過與有關部門通力配合，收集整理了禪城區已出臺實施的各項產業扶持政策，并按照扶持對象所屬行業、企業發展的生命周期（初創或落地、經濟貢獻、增資擴產、融資上市等）以及企業發展所需人才梯隊（本科生、技能人才、研究人員、管理層等）這三個維度，制定三維坐標關系圖，將各項產業扶持政策及其配套的人才政策所指向的政策受眾目標及政策間的關系可視化，為對禪城區產業政策進行全面分析建立基礎。在可視化關系圖中，靶點密集的節點存在政策重復交叉的風險，靶點稀疏的節點則存在政策錯位或缺位的風險，提示出開展績效評價分析時的關注重點。

（二）評估現有各項政策執行落實情況

統計近三年產業扶持資金規模和扶持范圍，結合轄區稅收的分行業結構、受惠企業的分行業及分規模結構，以及禪城區各年度經濟建設目標的完成情況，以數據分析和實地走訪調研的方式，對各項產業扶持政策效益進行評估。評估的主要內容包括：政策與本區產業發展定位的匹配情況、受惠企業與政策制定初期設定的受眾目標匹配情況、受惠企業對區內經濟貢獻情況、政策知曉度及落地執行情況、企業申報及審核的規范性、各項政策指向的重疊情況，以及重點企業對區內現有政策的敏感度等方面。通過評估，為下一步找準幫扶企業的著力點，提出對現有政策的延續、撤銷、整合和規范申報審核管理等方面的建議，提高財政扶持投入的精準度提供參考。

（三）分析發現存在問題并提出針對性解決建議

1、以產業扶持政策梳理結果為基礎。把現有政策三維坐標關系圖反饋到各相關業務部門，并對該可視化關系圖的使用方法進行解讀；同時，梳理印發《產業政策目錄》《人才政策目錄》《產業政策查重目錄》和《人才政策查重目錄》，編寫《禪城區產業及人才扶持政策建議情況表》，用以解決產業扶持政策存在的政策分散、重疊、與企業成長發展需求不匹配等問題，指導主管部門對現有政策進行撤并整合優化，提高主管部門制定政策的目標精準度。

2、以具體政策執行落實情況的評估結果為基礎。對于各項政策在兌現過程中存在的申報要求及評審標準不一、部分政策兌現時間較長的情況，提出開展扶持政策標準化改革，使績效評價結果得到有效應用。目前，通過對各項扶持政策的兌現流程開展申報指南、審批流程、佐證材料、付款時限等五方面的標準化改造，帶來一系列正向優化成效：依托佛山扶持通（禪城分廳），扶持政策兌現方面已實現了“零跑腿”“無紙化審批”“秒批”“秒付”“免申即享”等成效，促進區域營商環境軟實力提升，提高政策整體效益。

3、以受惠企業對轄區的經濟貢獻與其獲得扶持金額的比較分析為基礎。針對存在重復獎補、扶持投入與經濟產出倒掛等情況，制定出臺了《區級產業扶持專項資金管理辦法》，對各部門出臺的各項政策在制定程序、獎補上限、評價監督等方面作出約束性規定和要求；2022年進一步探索通過對產業扶持政策某一細分領域的績效評價，分析歷史數據與政策特點，歸納該細分領域政策的核心指標內容及其參考值，作為同類政策出臺前評估論證及績效目標設置的約束性要求，為建立體系清晰、目標精準、總盤控制的政策體系的工作目標提供制度保障。

三、以財政投入領域為績效評價對象的優勢

以財政投入產業扶持領域的一攬子資金開展整體績效評價的工作實踐，實際上是突破支出項目本身，站到更高的層面上對財政資金投向領域效果進行宏觀分析，其優勢表現在：

第一，可以發現同類政策間的重復或缺位等情況，有效打破同類政策項目各自為政、用力分散、無法排序而使財政支出總盤子出現失控風險等局面，也為下一步調整優化政策提供參考依據，避免因個別項目表面效益理想而盲目加大投入，造成財政資金的無效消耗，有助于財政部門通過優化內部支出結構，促進財政投入資金精準發力。特別是在當前財政處于“緊平衡”的背景下，以財政投入領域為績效評價對象，有助于提高財政部門和各業務主管部門管財理財水平，形成精打細算的合力，使財政資金產生“一分錢花出兩分錢”的效果。

第二，可以對同類政策從政策執行機制、資金管理、目標管理等共性管理要求上設定規范統一的標準，并梳理出共性評價指標，有助于將事后績效分析結果應用到政策制定的前端管理環節中，使同類政策項目在立項論證、目標設定、資金測算、過程管理等方面在事前績效評審中有共性的評審標準和依據，形成績效管理的閉環，實現通過績效評價來提高資金投入效益的有效循環。

第三，可以打破以往對績效評價結果的應用主要由預算單位根據評價意見進行整改的單一方式。以財政投入領域為對象的績效評價結果，可以倒逼財政部門自主分析是否存在由于其預算管理機制等方面的紕漏而導致的系統性風險，從而將績效評價結果轉化為更優的預算管理機制和措施的頂層設計，并傳導到具體的資金使用單位，更大程度地發揮績效評價結果的應用價值。

四、以財政投入領域為績效評價對象的推廣應用探索

參照上述評價分析的方法和思路，目前禪城區正進一步在財政投入的其他領域開展績效評價分析，以期進一步找到財政管理措施改革創新的突破口，使績效評價工作更有績效。

（一）推廣到分析區內民生政策的績效評價方面

通過對現行民生政策的梳理分析，分類形成執行落實上級政策、區級配套政策和區級特色政策等目錄，使財政資金“多做雪中送炭，少做錦上添花”的投入，避免脫離實際制定過高保障標準，更精準地兜住民生底線，切實保障基本民生支出。同時，將民生投入形式分成直接補貼和間接補貼兩大類，對于直接補貼類的民生支出，目前已通過開展標準化改革，優化申報流程，提高兌現時效，提升群眾獲得感，使財政資金在民生投入方面的邊際效益最大化。

（二）推廣到分析區內教育投入的績效評價方面

通過對學校學段分類、職能支出、教育履職評價以及區教育局對學校的各項考核任務等維度進行分類梳理，結合2018—2020年區級公辦學校的資產數據、部門決算數據等數據的統計分析，對教育系統（含各學校）經費收支結構與教育履職任務之間關系進行分類匹配，分析教育系統（含各學校）的職責費用匹配情況。綜合數據分析和對代表性學校的調研情況，分析教育主管部門在資金保障方式、學位保障機制、教師隊伍管理、學校管理規范等方面存在的問題，并提出改進建議，系統地優化教育部門預算經費管理機制，使有限的財政資金、教育資源發揮最大作用。

（三）推廣到分析區級政府購買服務項目支出的績效評價方面

在《政府購買服務管理辦法》第九條“政府購買服務的內容包括政府向社會公眾提供的公共服務，以及政府履職所需輔助性服務”所述的兩大類型的基礎上，全面梳理分析區級政府購買服務各項明細數據現狀，從購買主體、購買目的、購買頻率、購買內容等幾個維度進行標簽和分類，挑選不同類別的項目分步開展績效評價分析，形成由共性指標和個性化分類核心指標組成的綜合評價指標體系，并以該評價指標的評分標準約束某一類別政府購買服務項目的事前論證要求和規范，從而提高績效評價結果的應用價值。