推進預算績效評價結果應用的實踐與思考
——以四川省成都市溫江區為例

●鄒 璇

近年來，四川省成都市溫江區財政局積極貫徹中央和省市“全面實施預算績效管理”的要求，創新思路舉措，在預算績效評價結果應用環節進行了一系列的探索和實踐，通過結果通報、問題整改、預算掛鉤、對外公開等多種方式，積極推動預算績效評價結果應用取得實效，形成了預算績效評價結果應用的“溫江樣板”。

一、基層推進預算績效評價結果應用普遍面臨的困境

習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出了“全面實施績效管理”，這將績效管理提升到一個前所未有的高度；《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出：“健全激勵約束機制，實現績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤”“健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，加強績效評價結果應用”，進一步對績效管理工作尤其是績效評價結果應用工作作出了系統、全面、科學的安排。做好預算績效評價結果應用工作具有重要意義，結果應用工作與領導層是否關注績效，單位是否營造了“講績效、重績效”的氛圍息息相關，同時也與結果應用機制是否健全、績效評價報告質量高低以及項目具體實施人員的參與度等因素有著直接或間接的關聯。從實踐來看，基層財政部門采取了通報、整改、公開、預算掛鉤等多種方式對預算績效評價結果進行應用，但在具體操作中尚存一些問題亟待解決，導致結果應用的實際效果與預期目標仍有一定差距。

（一）一評了之，單位改進動力不足

單位淡薄的績效責任意識、模糊不清的績效分工邊界、領導對績效的重視程度不高，導致一些評價結論僅落實在紙面上、報告中，沒有采取進一步的應用措施。一是有的預算單位績效管理缺乏主動性、積極性，仍把工作重點放在向財政部門跑資金、要項目上，對開展預算績效評價工作略顯消極懈怠；一些預算單位將工作重心放在項目申報、資金審批上，對資金的執行進度及使用績效視而不見;更有甚者，將預算績效評價與財政部門開展的會計質量審核、財務檢查等混為一談。二是有的資金具體使用單位評價工作流于形式，單位自評“自圓其說”“不愿揭短”，自評分數一律偏高，自評結論一概打“優”，不考慮項目進展情況，不分析項目客觀質效；有些單位的預算績效自評工作直接由第三方“代勞”，不計評價結果的質量高低。三是資金主管單位對下屬資金具體使用單位的自評結論不加辨析、全盤接受，獎優罰劣的激勵約束機制缺失；對自評單位未形成常態化的監督指導機制，監管責任落實不力。導致“執行效果中規中矩、自評結果成績斐然、支出慣性越來越強”的資金管理局面日益明顯。

（二）流于形式，應用效果難達預期

第三方機構從業門檻低，缺乏退出機制，評價結果質量不高，提供的績效信息尚未達到能協助政策制定者進行科學決策的程度，制約了績效評價結果的深入應用。具體表現為：一是第三方缺乏績效管理方面的專業知識儲備，對評價對象尚不完全了解，加之評價時限的要求，導致其執行評價程序不嚴、走過場，較多停留于查制度、粗翻賬冊、簡單計數。問卷調查樣本少、發現問題后不及時反饋整改，僅有打分而缺失必要的數據支撐。此類評價只是簡單“體檢”，并非深度“治療”，難以祛除資金低效無效的“頑瘴痼疾”。二是評價指標設置“頭重腳輕”，在預算總體指標中，部分預算績效評價項目的前期決策和過程指標占比偏高，使得預算績效評價成為財務審計及內部控制評價的簡化版本或另一種表現形式。三是評價指標的權重設置重點不突出，項目的立項決策、實施過程、產出效益等全過程考核指標分值占比相當，通過將以上指標簡單“求和”，難以將不同類型、不同性質項目之間的績效差異體現出來，得出的總體預算績效評價結論“不痛不癢”。

（三）后勁不足，評價結果利用率低

作為預算資金管理的“指揮棒”和重要抓手，預算績效評價結果應用必須圍繞預算、服務預算、用于預算。實踐中存在資金使用單位公用支出與項目支出界限不清、部分科目混淆，導致評價對象的資金調整空間有限，預算績效評價結果利用率低等情況。一是評價分數難以直接轉化成資金調整規模。體系化的預算績效評價是綜合評價，投入經濟性和預算合理性只是其中一個方面，并且評價重心往往落在判斷產出和效果上，即聚焦“資金使用是否達到預期效果”“單位計劃的事情是否完成”的問題上；二是有的資金使用單位在年初編制預算時，為了規避預算被削減，將一個項目任意拆分成若干個細項小項，加大了財政部門績效評價結果應用的難度，導致財政部門管理“分身乏術”。三是針對名稱與內容“文不對題”，即項目各年度名稱相同而內容差異較大的情況，直接將預算績效評價結果用于預算調整可能不適當。四是缺乏統一的分行業績效指標體系作為參考，評價結果不易直接與項目次年預算掛鉤，導致預算績效評價結果落實不到項目；即使結果應用體現在單位一般性支出上，由于一般經費的支出剛性，調整不合理可能導致相應單位在次年無法正常運轉，一定程度上影響了預算績效評價結果應用的實際效果。

二、推進預算績效評價結果應用的“溫江樣板”

溫江區堅持將預算績效評價結果應用作為預算績效管理的關鍵環節，以成本效益理念為核心，堅持結果導向、問題導向，聚焦評價結果應用中的重點問題，精準發力施策。經過近幾年的不斷深化拓展，預算績效評價結果應用的廣度及深度實現了“雙提升”，打造了具有溫江特色的預算績效評價結果應用樣板。

（一）夯實基礎，做好結果應用“后半篇文章”

1、筑牢結果應用制度“地基”。目前來看，在預算績效評價結果應用方面沒有專門的法律法規，也沒有全國統一適用的制度規范，結果應用欠缺制度支撐。近年來，溫江區主動嘗試，積極探索，研究出臺了一系列制度文件，包括區級全過程預算績效管理考核辦法、區級預算績效管理結果應用實施細則等，指導各預算單位開展預算績效評價結果應用工作，明確規定預算績效評價結果與項目設立、預算編報、財政資金執行、政策調整等掛鉤，為結果應用提供了堅實的制度保障。

2、夯實結果整改監管基礎。加強對預算績效評價結果整改情況的監督，避免出現“書面整改”的現象，對整改情況和效果進行后續跟蹤，將整改落實情況作為預算績效評價工作的延伸與反饋。資金主管部門在進行整改時，要求其將整改工作責任落實到人，整改時限落實到天，整改內容落實到項，制定整改工作計劃表，建立整改工作臺賬，按時按質完成整改工作，準備好詳細的整改工作資料，以備區財政局對整改工作開展“回頭看”查閱，逐漸形成了評價結果反饋、整改、提升的良性循環。

3、完善績效評價指標體系。指標體系既是評價工具，也是價值引導，是部門提升資金使用質效的前提。結合預算績效評價結果應用實踐經驗，溫江區探索歸納了一套績效評價指標體系，該體系將定性指標及定量指標相結合，將共性指標及個性指標綜合運用。以“定量優先，兼顧簡單有效”為原則，將多種評價方法創造性地應用于評價過程中。推動區域內的預算績效評價標準規范化和統一化建設，使區域內、部門間的評價標準具有一致性和可比性，大大提高了預算績效評價結果的實用價值。在評價具體項目時，對成本、產出和效益等各項指標的分值比重進行科學設定，尤其是提升對總體績效產生直接影響的關鍵績效指標的分值比重，根據評價對象的特點，做到考察要點有所側重。通過完善評價指標提升評價結果應用效果，推動各預算單位從原來的注重規范性向注重配置和使用效果轉變。

（二）評以致用，評價結果應用從“虛”向“實”

1、加強信息公開力度。一是擴大信息公開范疇。社會公眾可通過績效評價報告了解重大支出項目的完成數量、完成質量、完成進度及完成效果。近幾年，溫江區扎實推進預算績效評價信息公開工作，公開范疇進一步擴大：專項類項目的預算績效評價報告、部門整體支出預算績效評價報告以及本級財政政策預算績效評價報告均已納入公開范圍。按照“誰評價、誰公開”原則，資金主管部門公開本部門預算績效自評報告，財政部門牽頭組織公開本地區重點評價報告。二是提升信息公開質量，突出“陽光績效”“陽光財政”，拒絕“選擇性公開”。對公開內容的完整性和透明度提出明確要求，促使預算績效管理工作更加規范、高效、透明、公開，充分調動財政政策受益人和社會公眾參與監督，提高部門財政資金使用的積極性，保障社會公眾的知情權。三是確保信息公開到位。將公開情況與部門預算編制有機掛鉤，納入部門年度目標考核管理并設置一定的分值權重，倒逼各預算單位將預算績效管理信息公開到位，提高績效管理信息的可信度，實現財政資金使用的質量和效率“雙提升”，從而使政府的執行力和公信力得到增強。

2、完善預算掛鉤方式。在預算編制階段，進一步實現績效和預算管理的深度融合，確保績效管理在預算編制過程中真正發揮“指揮棒”作用。一是突出績效引領，適時向區政府、區人大匯報預算績效評價的開展情況及結果，為領導決策提供參考。二是銜接預算編制，根據預算績效評價結果，對相應的項目進行預算規模匹配。對評價發現預算無績效、低績效、達不到主要預期目標、實施情況較差的項目，按規定停止撥款、調減預算；堅決取消不應當納入預算安排的項目；督促績效不佳的項目在一定時限內整改到位；將政策支持和資金安排向高績效的預算單位及支出項目傾斜，對于績效評價結果為優秀的項目，考慮進一步擴大其規模或增加項目預算資金，予以推廣，以此鼓勵資金主管單位，引導各預算單位重視本單位全過程預算績效管理工作，落實自身預算績效管理主體責任。

3、強化績效激勵與約束。激勵與約束機制的構建，有助于良好財經生態的形成。一是樹立獎優罰劣的鮮明導向。形成了預算績效評價結果與區級部門年度目標考核掛鉤機制，對預算績效評價結果好的部門，進行表彰和獎勵；對預算績效評價結果差的部門，進行通報和扣分。二是嚴格落實問責制度。厘清問責客體責任，將激勵和約束機制落實到具體責任人員。在多部門聯合實施的項目中，要將各參與部門具體的職能職責進行明確。在資金申報和具體使用過程中，對因部門、單位或個人故意或疏忽，導致資金使用無效或低效的情況，區財政局建議追究有關部門、單位或個人的責任，并將建議提交相關職能部門處置。建立約談機制，對連續兩年預算績效評價情況排名墊底的部門，區主要領導將約談其主要負責人。通過強化預算績效評價結果應用激勵約束，使區級各單位對績效管理的重視程度大大提高，干部履職盡責、干事創業的積極性也被調動起來。

（三）多方聯動，形成績效評價結果應用合力

一是建立多部門預算績效管理協調聯動機制，通過區人大、區紀委監委、區審計局等部門參與預算績效評價管理，績效評價結果應用從區財政局一家“獨唱”走向全員“合唱”，職責清晰、各有側重、相互銜接，形成資金監管齊抓共管合力。充分利用公開、考核、移交、問責等多種手段，強化各方協同配合機制，形成政府績效管理監督“一盤棋”。二是全面發揮績效管理對決策的支撐作用，將預算績效評價結果等信息適時向區人大、區政府進行報告。預算績效評價是除了紀檢監察、審計等手段之外，監管資金的一種極好的工具和手段。通過實施上述措施，在一定程度上突破了績效評價難以落實或落實不到位的情況，進一步保障全面實施預算績效管理工作穩步推進。

三、完善預算績效評價結果應用的建議

（一）源頭控制，有效提升績效評價報告質量

一是定期進行項目梳理。財政部門支出科室要將項目作為預算管理的基本單位，圍繞區委、區政府中心工作及重大決策部署，定期對項目進行梳理、分類，按輕重緩急排序，對實施內容重復的項目進行整合清理。二是堅持問題導向、結果導向，有的放矢選擇項目。通過預算績效評價著力解決項目成本虛化、質量弱化、效益軟化等問題。對于項目評價結果應用價值不高的，如一次性項目，或者項目屬性為保民生或保運轉的項目，在選取評價對象時要進行區分判斷。三是實施差異化的事后評價策略。對于常年性項目的評價報告，需要考慮項目環境變化、項目實施時間周期等多種因素，避免因績效評價工作的滯后性導致結果應用困難。提升績效評價結果應用的針對性，在短期、一次性項目的評價結果中應體現可延伸至同類型項目的有效建議，提升績效評價結果的應用價值。四是規范評價報告內容。高質量的預算績效評價報告能夠提供大量的指導建議及有效信息，評價報告要明確責任主體，對所評價行業和領域的同質化問題要善于總結歸納，將存在的問題和績效分析有機銜接，使背后原因與問題現狀相吻合，將問題的表述與事實邏輯有機結合，使建議與問題一一對應且具有實操性。

（二）引入外腦，擇優選用績效評價服務機構

第三方中介機構主要參與財政部門牽頭開展的重點預算績效評價。財政部門需引導建立第三方評價機構市場，讓最專業、最匹配的機構來實施。完善第三方制度管理體系，規范第三方參與方式，厘清委托清單，明晰責任邊界，優化工作程序，強化考核激勵，對第三方機構工作情況進行跟蹤監管，對其業務質量進行考核評估，將評價質量作為資金支付的重要影響因素，提升第三方中介機構評價工作質量。在預算績效評價報告評審階段，充分聽取被評價對象的正當訴求及合理解釋，關注其反饋的意見建議，避免出現“信息不對稱”的情況。嚴把評價質量關，必要時引入多種社會力量共同參與，確保預算績效評價結果落到實處。

（三）具體分析，避免績效評價結果應用“一刀切”

在實踐中，財政部門動輒按同一比例壓減預算單位全部項目資金、削減部門預算總規模，雖然此舉向預算單位傳遞了“花錢問效，無效問責”的導向，對績效意識缺乏、主體責任缺位的預算單位產生了立竿見影的震懾，但在執行中，對于不加區分、“一砍了之”的做法是否有效仍存在質疑。為確保預算績效評價結果落到實處，一方面要有機掛鉤資金規模不打折扣，另一方面應針對不同的項目類型實施精細化、差異化的預算資金掛鉤策略。可以結合實際情況，從不同的維度對項目進行劃分：一是可以按項目所在單位的職能進行劃分，如黨群單位的項目和具體干事的業務單位的項目；二是可以按項目屬性進行劃分，如補貼類項目、民生兜底類項目和實體建設類項目等；三是可以按項目延續時間進行劃分，如常年延續性項目和臨時實施的項目等。此外，要綜合考察項目評價結果應用的預期和側重點：有些項目結果應用著重優化次年預算安排；有些項目結果應用著重于加強管理，確保不出現跑冒滴漏的現象；有些項目結果應用則是為驗證財政投入是否有效，是否應該持續投入，協助政府科學決策。此外，在結果應用時應強化及時性管理，加強分析研判，強化有效性管理，因部門施策，因項目施策，才能確保評價結果真正有用，真正用得好。