提高基層預算績效管理質量的實踐探索
——以山東省煙臺開發區為例

●王曉剛

全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大部署，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，也是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。黨的十九大報告明確提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有利的預算制度，全面實施績效管理”。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）明確提出，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。山東省提出“市縣用5年時間，基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”的總目標。山東省煙臺開發區積極探索，以提升預算績效管理質量為目標，力促財政資源優化高效配置，將預算績效管理理念和方法轉化為推動經濟社會發展的“催化劑”，以績效管理賦能區域高質量發展。

一、煙臺開發區預算績效管理基本情況

煙臺開發區預算績效管理于2015年起步，并隨著上級政策逐步健全完善、不斷發展。2018年9月中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》后，從頂層設計到操作層面的預算管理制度成熟完備，煙臺開發區預算績效管理步伐加快，2020年被山東省財政廳確定為“預算績效管理重點縣”，并在2020年度省級重點縣考評中獲“優秀”等次。2016年以來，連續6年獲煙臺市財政預算績效管理先進單位。

（一）構建預算績效管理制度框架

2018年以來，結合上級政策調整和區情實際，先后三次以煙臺開發區工委管委名義出臺預算績效管理實施意見或辦法，目前形成以《煙臺開發區工委管委關于全面推進預算績效管理的實施意見》為統領，8個專項管理辦法為補充的“1+N”制度體系，基本覆蓋了事前評估、績效目標管理、運行監控、績效評價等全鏈條，搭建起預算績效全過程管理制度框架。同時，在區財政金融局成立預算績效管理工作領導小組，牽頭推進全區預算績效管理工作，小組內部按照“統一領導、統籌協調、各司其職、相互配合”的原則，落實預算績效管理責任，形成預算績效管理工作合力。

（二）拓展預算績效管理范圍

2016年開始，每年下達全區年度預算績效管理計劃，明確績效管理項目、重點評價項目、整體支出管理部門，對績效監控、績效自評等提供具體要求，指導部門單位清楚工作內容和節點任務。管理項目從2016年的85個、4.67億 元 擴 大 到2021年 的401個、43.87億元；編制績效目標項目從2015年的3個擴大到2021年的401個；開展年度自評項目從2015年的3個擴大到2021年的218個；重點評價項目從9個擴大到2021年的20個；部門整體績效管理從2019年的1個擴大到2021年的12個。

（三）狠抓項目支出績效目標管理

將績效目標作為項目入庫和預算編制的前置條件，明確財政資金預期產出、成本和效益等，強化預算支出責任和約束力。2021年，該區共編審績效目標401個，實現預算部門和項目支出績效目標全覆蓋。同時，著眼提高績效目標科學性、規范性、完整性，連續兩年實行以查代訓，2020年委托第三方機構對部門單位42個項目績效目標進行審核，提出意見200多條，引導部門單位對照審核意見有針對性地進行修改完善。2021年聘請第三方對401個項目進行三輪次審核修改，以審核代輔導，解決了績效指標關聯性不強，以及指標籠統、虛化等問題，為開展后續績效管理奠定基礎。同時，有效借鑒各地先進做法，特別是山東省省直部門預算項目支出績效目標模板及樣表，整理匯編供區直部門單位參考，推動績效目標質量不斷提高。

（四）推動部門整體績效管理提質增效

堅持邊試點、邊總結、邊推廣，結合煙臺開發區“大部制”特點，聚焦“雙招雙引”、經濟發展、科技創新、改革開放等主責主業，以部門職能為核心，按照“招商服務部門—經濟發展部門—綜合管理部門”的次序穩步推開部門整體績效管理。2021年，區級整體績效管理部門數量在上年3個試點部門的基礎上新增9個，達到12個，擴大至預算部門總數的50%，覆蓋所有招商部門和經濟發展部門。2022年，實現全區24個部門整體績效管理全覆蓋。在部門整體績效目標編制上，堅持“單獨輔導、兩結合、一對標”，即財政部門對部門逐一輔導，結合部門近3年工作總體情況和部門當年工作要點，對標省、市對口部門績效目標，有效避免項目目標替代整體目標、年度目標與長期目標不銜接、指標值保守等問題，推動整體績效目標真實反映部門核心職能和履職效果。

（五）深化預算績效管理考核

一是注重發揮部門主體作用，強化考核激勵和引導，2021年起對部門預算績效管理工作實行年度綜合考評，將部門績效管理工作開展情況納入考評范圍，將工作壓力有效傳導至部門，進一步激發部門的積極性和主動性。二是加強績效運行監控，對預算執行情況和績效目標實現程度進行“雙監控”，將部門日常監控和財政重點監控相結合，財政部門內部多個處室協同聯動，分別從績效管理、資金管理、資產管理及政府采購管理等方面進行綜合監督，全程深度參與部門績效管理工作。三是利用財政重點評價結果改進部門管理，2021年根據財政重點評價結果削減項目預算1.2億元，收回被評價部門結余結轉資金363.2萬元，被評價部門按程序清理待報廢資產27.6萬元、盤虧資產14.1萬元，進一步提升預算資金管理成效。

二、煙臺開發區預算績效管理存在的問題和難點

一是從事預算績效管理的工作人員政策儲備不足，政策學習欠缺，工作指導不精準，重視節點工作，忽視過程管理，一定程度上將預算績效管理工作簡化為填報報表和編制報告，弱化了績效管理改進管理、講求績效的功能和初心。推動工作存在“績效管理是財政部門的事”問題，協調各方綜合用力上尚有欠缺。

二是績效管理沒有深層次嵌入預算管理流程中。安排預算總量控制，財政部門和預算單位理應按“輕重緩急”原則，依托財政項目庫和部門項目庫，在控制數內有限保障年度重點工作。但實際中普遍存在年中追加預算的情況，即在年初預算編制中安排次優項目，以重點任務作為資金缺口申請財政追加預算。

三是績效評價內容側重于資金合規性而非績效表現，評價結果應用停留在反映情況、發現問題層面，對資金績效后續的持續關注不足，沒有達到以“評”促“管”的效果。

四是績效與預算及決策過程相分離，預算資金分配的決策過程不由財政部門決定，這種財與事之間的相互分離，造成部分項目資金即使績效目標不明確、量化不足，績效評價難以保證，也必須保障預算，績效管理的作用未能充分發揮。

五是部門單位預算績效意識還不夠高，主體責任約束不強，對預算績效管理的重視程度還沒有提高到應有層級，部門仍存在依靠財務推進績效管理的問題，項目經辦人參與項目績效管理的深度和投入精力不足，難以實質性地管理財政資金產出和效益。

三、加強預算績效管理的思路探索

加強預算績效管理，至少要關注三方面：一是使用財政資金產生的效果；二是發揮同樣效果下能否更節約財政資金；三是預算資金管理和使用的效率。預算績效管理的具體實踐中，要堅持目標導向、問題導向和結果導向，以預算績效管理賦能財政管理高質量。

（一）完善工作機制，凝聚合力加強管理

目前，預算績效管理從前些年“摸著石頭過河”的階段發展到“系統集成、協同高效”階段，要充分釋放“制度紅利”，必須結合上級政策調整和改革動向，迅速將管理政策傳導落地。對此，財政部門要發揮牽頭作用，研究承接落地的有效舉措，搭建內外兼備的高效工作機制。對內，預算績效管理處、資金管理處室通過科學分工、優化銜接，進一步提升管理效率，凝聚工作合力。對外，進一步引導和發揮預算部門的主體作用，實行跟蹤式政策輔導，財政部門在加強全環節管理的基礎上，每年選取1—2個環節作為重點逐個規范提升，全面提升各部門全過程各環節預算績效管理整體水平。

（二）堅持績效理念，推動預算績效融合

預算績效管理本質上屬于預算管理范疇，要用績效思維和方式服務預算管理，而非在預算管理之外另起“爐灶”，因此要推動兩個管理的深度融合。一方面，要將績效管理要求全面嵌入預算管理，對預算管理流程優化再造，推動全程講績效、抓績效；另一方面，結合預算管理一體化系統深入推進，把績效管理的關鍵節點、規則和要求植入預算管理，服務“預算資金分配”向“預算項目管理”轉變。進一步完善績效管理信息化功能，利用大數據開展查詢分析、績效管控，將績效管理結果有效應用于預算編制、調整和財政中期規劃，推動預算管理提質增效。面對財政處于緊平衡狀態的情況，將預算績效管理作為緩解收支矛盾的關鍵一招，提升預算單位財務管理水平，增強財政保障能力和資金使用效益。

（三）聚焦精準管理，夯實績效管理基礎

一是加強預算績效運行監控，財政部門主動參與到項目運行過程中，通過付款節點上現場、加強日常財政監督檢查等方式，沉浸式發現問題、歸總分析，有針對性地及時采取糾偏或止損措施，不斷提高資金使用效益和預算管理水平。二是提高項目自評質量，年度預算執行結束后，財政部門對部門項目支出績效自評結果和自評組織實施情況進行抽查復核，通過對各部門單位年初設定的績效目標和年度績效指標完成情況進行分析，加強對績效自評工作的督促指導。三是提高部門評價質量，財政部門對部門績效評價結果進行再評價，督促部門重視評價工作的同時，對部門聘請開展評價的第三方機構進行監督，對評價質量不高的進行通報，對工作質量不高的第三方機構向聘請部門提出預警或提醒。四是提高財政評價質量，對周期長的重點項目實行全周期績效管理，對適合建立定額標準的項目開展成本績效管理。項目選取上，按照“資金管理處室推薦—預算績效管理處梳理—財政部門集體研究決策”的程序篩選真正值得評價的項目進行重點評價。開展重點評價積極吸收先進地區評價經驗豐富、走在行業前端的第三方機構參與，同時將第三方付費與評價結果質量掛鉤，保證評價質量，促進重點評價整體水平提升。要加強對重點評價結果的應用，在安排預算、完善政策、改進管理等方面發揮積極成效。

（四）著眼長效管用，加強成本預算績效管理

一是項目入庫分析成本。項目入庫前，以同等產出和效益情況下成本最小化為目標，組織開展成本效益分析，并作為項目入庫的前提。對成本構成相對穩定的投資類項目、服務運營類項目和財政補貼類項目，相應制定支出標準。二是預算編制細化成本。優化預算編制流程，一體化開展預算編制、成本細化和績效目標設定工作，做實零基預算，細化成本構成，形成科學完整的成本指標和績效目標。三是預算審核核定成本。財政部門結合預算審核，研究提出成本核定的具體意見，并按程序批復到項目實施單位，作為今后實施成本控制、開展績效評價的重要依據。四是預算執行控制成本。結合績效運行監控，強化成本約束和管控，對成本管控不到位、資金支出超范圍以及支出進度異常的行為及時預警糾偏，必要時調整預算安排，避免資金閑置浪費和跑冒滴漏。五是預算完成評價成本。預算執行結束后，將成本支出和控制情況作為資金績效評價的重要內容，績效評價結果與下年度預算安排掛鉤，形成成本績效管理閉環，切實優化財政資源配置，提高資金使用效益。

（五）做好結合文章，綜合發力提升績效

一是加強部門單位協同聯動，結合黨委巡察、審計監察，創新思路方法，探索計劃共商、信息共享、整改共促的工作措施，借力推動預算績效管理制度落實。二是結合政府績效綜合考評，將預算績效管理納入部門績效考核，發揮考核“指揮棒”作用，引導部門單位進一步樹牢績效理念，發揮主體作用，提升重視程度和工作內生動力。三是結合項目庫加強事前績效評估，落實制度要求，把事前評估作為新增政策和項目納入項目庫的前置條件，發揮項目庫在預算管理中的約束和支撐作用，做實預算編制和資金分配的基礎。四是借助預算管理一體化系統信息化手段，推動預算管理從“管理收支”走向“管理數據”，將績效管理實質性嵌入預算管理，突出全過程績效，構建事前、事中、事后“三位一體”的績效管理“閉環”，推動績效管理由“軟要求”向“硬約束”轉變，實現預算績效管理拓展到“四本預算”，涵蓋政府債券、政府引導基金、政府購買服務等各類支出。

四、對推進預算績效管理改革的意見建議

一是建議優化培訓設計，在對領導干部的培訓內容中增加預算績效管理的培訓，通過專題培訓、黨校輪訓或與其他培訓相結合等方式，促進領導干部特別是預算部門領導干部，進一步強化績效理念，提升關注和重視程度，提高自上到下重視和推動預算績效管理工作的原動力。

二是建議加快建設預算績效專業化隊伍，一方面加強對縣市區基層預算績效管理的能力培訓，另一方面探索建立績效評價專家庫，借鑒政府采購專家庫，自上而下建立財政系統績效管理智庫，方便縣市區基層共享共用，為開展事前評估、運行監控、重點評價等提供智慧支持。

三是建議自上而下研究制定分行業或分項目類型的績效目標體系和重點評價指標體系，進一步為縣市區基層開展具體工作提供借鑒和指導。