關于加強縣級財政暫付款管理的思考

●馬軍

2022年是實施“十四五”規劃的關鍵之年，也是以綠色為導向、高質量發展新路子的攻堅之年，按照“保基本民生、保工資、保運轉”的總體要求，縣級財政認真落實積極財政政策，充分發揮財政職能作用，強化細化預算編制，堅持重質量穩增長，調結構惠民生。但受退稅政策、煤炭價格上漲和疫情影響，縣域內重點企業經營效益下滑，新增項目尚未達產見效，財政收入增長乏力，做大做強財政收入的工作任務還比較繁重。政府債務依然沉重，防范和化解債務風險的任務仍然艱巨。財政緊急必要支出增多，非預算安排支出新增地方財政暫付款，財政暫付款存量和增量不斷加大。當前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態，收支矛盾突出，提高財政資金使用效益、加強財政資金監督管理、嚴控財政運行風險迫在眉睫。

一、縣級暫付款管理的發展現狀

財政暫付款反映的是財政部門依據縣級領導批示借給縣域內本級預算單位或其他單位臨時急需的非預算安排的墊付款項，要求當年暫付款當年應及時清收。目前，縣級財政暫付款管理的發展現狀主要表現在以下幾個方面：

（一）財政暫付款存量大，消化進度慢，增長壓力大

從短期經濟運行來看，財政暫付款能為當地經濟運行解決一些痛點和難點，但從長期來看，由于部分暫付款當年未收回或未按程序轉列支出，而且有可能歷史性掛賬，成為呆賬、壞賬，在財政庫款吃緊的情況下必然導致預算內資金正常支出受阻。內外環境更趨嚴峻復雜，國內疫情多發頻發，經濟下行壓力加大，部分地方無法消化現有存量暫付款，導致存量暫付款規模長期居高不下，為保證當地經濟正常運行，暫付款支出增長壓力大，“消存控增”舉步維艱，財政資金安全隱患正不斷增大。近年來，地方暫付性款項墊付主要用于應對社會影響較大的突發事件、墊付土地收儲成本、公益性基礎設施建設、融資平臺或國有企業注冊資金、周轉金和代償政府性債務、補繳工程欠稅、幫助解決勞資矛盾等歷史遺留問題以及墊付預算單位運轉經費和人員工資缺口資金等。上述借款類型，面對當時實際情況，雖然存在墊款風險，但有時候風險又和機遇并存，是否要進行財政暫付款，決策者的主觀判斷較強，做出綜合考慮、科學決策并不容易。例如，為保持經濟發展的正常態勢，需不斷培養新的稅源點，招商引資必不可少，與之配套的重點基礎設施建設項目投入必然增多，而此類項目大多未能納入預算，所以為保證工程施工順利進行，依據當時的經濟狀況就只能先行墊付大量建設資金來保證項目進度；為支持企業發展，盡快投產達效，發揮經濟效益，政府會在前期入股企業，或為企業墊付因居民拆遷而產生的土地補償款；另外，由于推進城鎮化或防洪防汛易地搬遷，征地拆遷涉及土地補償款的項目，為使農民盡快簽字并辦理相關手續，加快工程進度，及時墊付補償款不可避免。

近年來，T縣為了有效推進農村人居環境改建工作、加快重點項目建設和加大清理政府建設項目工程款、歷年欠稅，以及償還到期貸款本息等，導致財政暫付性款項逐年增加。雖然2020年和2021年都無新增暫付款，但之前年度存量暫付款較大，2019年年底存量暫付款為155561萬元。加強財政暫付款管理是國務院深化預算管理制度改革的一項重要部署，作為當前一項十分重要和緊迫的財政工作，T縣財政局每年都向企業發出催款通知單，要求年底前還清欠款。由于近兩年財政收入僅僅能夠保工資、保基本民生、保正常運轉，加之上級要求縣級財政化解政府債務任務繁重，導致沒有多余的財力消化財政暫付款。

（二）暫付款存量過大導致財政資金風險突出

暫付款存量過大必然面臨兩大風險：財政資金支付風險和財政資金安全風險。財政資金支付風險主要表現在財政暫付款屬占用國庫資金的非預算支出，若未能及時收回或形成歷史性掛賬，將嚴重影響財政預算的正常運行。部分地區庫款保障水平較低，若遇到財政收入同比減收明顯、上級調款困難且存在大額專項支出時，“三保”支出將難以保證，基本建設、政府化債等更無可用庫款，加大了支付風險。財政資金安全風險主要表現在：由于預算執行不規范、不嚴格，盲目新增暫付款，且部分暫付款產生時未有效明確還款途徑、還款責任人和法律時限等，未按上級文件要求簽訂還款承諾，還款責任人變動或者期滿無力償還等導致暫付款無法收回，國有資產將變相流失。用于支持國有企業或融資平臺的發展資金，遇到企業法人變更、倒閉破產等情況，無法律依據能切實可行地收回資金，便會使財政借款化為泡影；預算單位會計人員業務素質低，會計核算、賬務移交不規范，未能在賬表應付款項中清晰反映單位負債，單位法人主動籌措資金進行還款的意識淡薄，導致預算單位財政暫付款幾乎只能通過當地預算列支處理。

（三）暫付款增長擠占專項資金，項目專項申請減少

地方人民銀行國庫資金余額中包括當地財政國庫集中支付結余資金、盤活存量資金、置換債券資金或者代管資金等暫存款項，類似這些國庫資金的存在給當地決策者帶來了可用財力大的假象，若根據當地人民銀行金庫余額毫無顧忌地進行非預算支出，暫付款金額盲目增長，必然導致上級專項、直達、預算內等資金被暫付款擠占。特別是專項資金被擠占，項目就無法按工程進度實施，項目績效評價不達標，審計不過關，導致項目申請單位申請上級專項的意愿減退。專項申請減少，上級專項匯款銳減，必然導致庫款緊張，本年專項又無法清算，專項申請必然再一次減少，從而進入惡性循環困境。

（四）暫付款存量增量過大，對貨幣流通產生不利影響

暫付款存量、增量過大，從側面反映了財政收不抵支，增加無指標撥款，會導致其他投資增大，重點建設受阻。財政沒有錢，就會找銀行借貸，不僅增加財政負債，提高財政風險，而且會浪費財政資金，擠占社會消費。實行預算管理后，非預算資金實際上屬于財政透支，財政透支增加了新的資金運用，為了達到新的平衡，必然增加資金來源或減少原來資金運用。

二、縣級財政暫付款管理存在的問題和原因分析

（一）地方管理者防范財政風險意識不足

財政暫付款存量和增量過大，必然導致財政資金支付風險和財政安全風險。但地方管理者對財政風險重視程度不足，僅看到了財政暫付款可為地方經濟社會運行解決一些痛點、難點的短期效益，而沒有看到長期若無法嚴控財政暫付款的存量和增量，必然導致財政收支矛盾進一步增大、當期重點民生項目無法得到保障、后期專項資金申請銳減等財政運行風險。

（二）地方財力緊張，財政預算安排困難

近幾年國內疫情多發頻發，區域發展不確定性不穩定性因素增多，國家房地產調控、供給側結構性改革、“雙碳”政策以及退稅、減稅、降費等宏觀經濟政策落地實施，導致部分地方財政稅收同比減收明顯。同時，財政必要支出不斷增加，政策性支出保障兜底，民生支出“擴面提標”，政府債務化解迫在眉睫，財政必保事項增多，地方財政支出壓力不斷增加，財政收支矛盾突出，預算編制較為困難。部分地區暴露出缺乏長期發展的經濟規劃和戰略眼光，預算目標定位不科學，預算編制不合理，預算執行不嚴格，預算績效考核應用不充分，對盤活存量資金依賴性高，非預算支出較大，導致暫付款項不斷增加，存量越積越多。

T縣2019年至2021年全年一般公共預算收入分別為107351萬元、95080萬元、80746萬元，逐年遞減；而一般公共預算支出分別為197355萬元、213485萬元、149497萬元（2019年和2020年，國庫集中支付結余按權責發生制列支，而2021年，國庫集中支付結余不再按權責發生制列支，全部結轉下一年），遞除國庫集中支付結余是否列支影響因素，一般公共預算支出逐年遞增。從近三年財政收支情況看，收支矛盾突出，對上級轉移支付資金依賴性高。一般公共預算減收的主要原因包括：受疫情影響，企業稅收減少明顯；實行的企業稅收優惠政策；重點稅源企業退增值稅留抵退稅和企業所得稅；縣域主要的稅源點火力發電企業，由于其煤炭成本上升，導致相應稅收減少明顯，而新的稅源點尚未形成等。目前T縣預算安排勉強保障“三保”，其他支出主要依靠上級補助、轉移支付才能實現，收支相抵，而政府債務、基建支出、臨時求助等必需支出已無預算指標和財力可用。年初預算已滿負荷運轉，更無剩余指標和財力消化暫付款。

（三）暫付款管理不嚴格，新增暫付款較大

地方暫付款增長明顯，說明盤活存量資金所剩無幾，地方專項轉移支付資金挪用較多，資金缺口不斷增大。越借，越挪，越缺資金，本該專項支出的未能及時支出，形成不了實際地方效益，必然導致專項指標縮減、專項轉移支付資金減少的惡性循環困境。暫付款管理不嚴格導致新增規模超過規定比例。需要承認的是，局部地區的基層財政，尤其是經濟不發達的縣鄉財政確實存在存量暫付款風險尚未完全消化，增量風險又疊加“螺旋效應”的現實壓力。暫付款風險治理下沉是今后地方財政風險防控的重點方向。

（四）清理回收、消化暫付款力度不足，成效不顯著

財政暫付款涉及部門多，政策性強，覆蓋領域廣，形成暫付款的時間久遠，借款審批領導和經辦人或已更換，若沒有政府牽頭，嚴格要求其他部門大力配合，僅憑當地財政部門無法高效清理回收暫付款。再加上前期暫付款管理不夠嚴格、精細，權責劃分、追還借款責任人、責任部門不明確；借款審批政府負責人調離崗位，借款催收力度不夠，積極性不高；一些借款企業改制、重組或倒閉，對違約的企業和法人代表，又沒有制定具體的處罰措施，導致企業借款清理回收較為困難。同時，因歷年財力不足，往年非預算臨時性項目支出形成的暫付款掛賬金額較大，對預算單位的借款只能通過預算安排、利用土地整理成本、新增債券資金、盤活財政存量資金等措施消化預算單位暫付款，但目前經濟下行壓力大，稅收形勢不景氣，地方財力有限，新增暫付款壓力大，通過財力轉列支出短時間內消化存量暫付款困難重重。

（五）暫付款管理信息化水平低

當前財政預算管理一體化信息系統上線運行，高效融合了國庫集中支付、電子化核算、自助柜面、政府采購云平臺和公務卡報銷等，系統內進行賬務處理，后期將自動生成部門決算、政府財務報告等部門報表。財政網絡信息系統的完善與創新不僅提高了政府會計工作效率，也在一定程度上保證了財政資金高效、安全運行。但是財政預算管理一體化系統中，暫付款管理方面仍需完善，如暫付款撥付流程簡單，內控不嚴等，目前使用的暫付款臺賬管理系統雖有明細信息，卻與預算管理一體化系統（支付系統）脫節。支付時，仍需借款單位提供申請、政府批示、借款協議、還款承諾書等紙質文件依據。而在支付系統中，上級財政無時時審核環節，導致暫付款出借若不合規，只能事后整改，缺少暫付前審查、暫付過程審核、暫付后績效評價等全程監控措施。

三、加強財政暫付款管理，防范財政風險的建議

（一）加強管理者防范財政風險的思想認識

管理者要提高思想認識，深刻領會上級嚴格規范財政暫付款管理的文件精神，進一步增強責任感、緊迫感，把規范當地財政暫付款管理作為一項重要政治任務抓緊抓實抓好，防止出現財政運行風險。要認真分析本地區財政暫付款管理具體情況，推廣好的經驗做法，彌補管理不足，積極“消存控增”，做到部門協調、上下聯動，形成目標一致、齊抓共管的良好局面。

（二）提高財政預算安排的水平和質量

零基預算編制模式應在各地預算部門積極推行和落實，不應以預算收支增長率為政績考核目標。立足實際，有效提高當地預算編制的科學性、前瞻性和全局性水平，充分考慮地方財政收支影響因素，面對下行壓力加大的經濟環境，應通過開源和節流來解決地方財政困境，逐漸脫離對轉移支付的過度依賴。

開源首先需要“政財稅銀”通力合作，穩住市場基本面，大力招商引資，培育新的稅源點。其次要加大清繳欠稅欠費力度，確保現有稅源應收盡收。再次要盤活財政存量資金，完善結余資金收回使用機制。最后增加政府性收入以及統一處置政府擁有的各類行政事業單位資產、經營性資產、國有股權等，努力做大財力蛋糕。此外，還應調動各預算單位積極性，主動對接上級財政和業務部門，爭取中央和自治區資金，增加轉移支付、直達資金等，提高庫款保障水平。

開源的同時，地方政府還要節流。除必要的“三保”支出外，視債務風險等級，“三公”、會議、調研、培訓費等其他一般性支出保持“零增長”或者大力壓減。對于預算項目，既要保證其完整性，又要按照政府中長期規劃，依據輕重緩急進行建設，對新批政府投資計劃和新上政府投資項目要嚴格把關，嚴格按照可行性計劃表審查、督導。對促進經濟增長的配套建設和重點民生領域等新增項目支出，應通過引進社會投資、盤活財政存量資金、調整預算、預算調劑等非暫付款方式予以解決。嚴肅財經紀律，清理超編人員，嚴格審視地方自行出臺的機關事業單位各項補貼政策等，嚴格控制人員經費。對于歸屬于市場的一般競爭性領域、企業經營性發展項目以及可利用社會資金發展的民生事項，財政資金要適時逐步退出，集中財力投入到滿足公共服務的領域。對支出剛性進行“預算硬約束”，根據收支情況及時向一般公共預算調入政府性基金和國有資本經營預算收入，增加預算收入賬本歸屬的靈活性。如果以上措施加起來仍然無法保證財政的可持續性，地方政府只能“亮明家底”，積極申請上級政府“臨時救助”，手段包括政策傾斜、暫時包償部分政府債務、減免地方配套資金，加大轉移支付力度等，后期財政運行穩健再予以償還。

當前T縣的暫付款余額較大，與前期的暫付款存量較大有直接關系。而T縣的稅收、土地出讓金等財政收入在未來一段時間內都不太樂觀，從根本上解決問題還是得通過產業結構優化升級、吸引青壯年勞動力和人才回流、提升本地稅收競爭力等做大自主財力的方式。這也是該地區面臨的轉型之痛。因此，T縣需要在“做大財政蛋糕”的同時，優化預算安排結構，優先保障“三保”、留抵退稅、化解債務、消化暫付款等，堅持量入為出，深化體制改革，逐漸使支出體制與收入體制相適應。

（三）提高信息化管理水平，創新暫付款管理的方式方法

充分利用暫付款臺賬管理系統，并與預算管理一體化系統充分銜接，使得縣級財政非預算無指標支付財政資金時，在一體化暫付款管理模塊中，上級財政部門能夠進行支付審核，審核內容包括借款立項、借款審查和信用分析等。比如，對于國有企業和融資平臺的借款，可實行借款抵押、權利質押等方式轉嫁財政資金風險。對于有抵押物或權利質押的應收借款，可通過法律手段及時將抵押物或權利質押變現，收回暫付款。對于金額小，或用于科技創新、技術開發、新產品試制，且科技含量高、有廣闊市場前景、生產比較正常、資金抽出較困難的項目借款，可采取“借改投”的辦法參股入股。另外，也可以根據實際情況，采取減少、免交資金占用費，給予專項補助等措施，促使企業回籠資金，提高利稅水平，盡快歸還借款。對于預算單位的借款，要充分考量借款用途的合理合規性。對于其他單位暫付款，則主要考查其信用等級。

一體化系統中要融入監督預警機制，有效利用預算項目庫，除已按規定程序批準的項目外，對未列入預算的項目嚴格審核，要求本年新增暫付款不得超過總支出的5%，加強資料合法、合規性審核和全年限額管理，在支付過程中要時時監控，年終進行績效評價，并要保證當年暫付款年終前消化。為保證地方經濟健康、有序、穩定發展，有些財政資金無預算安排，需緊急支付，必然形成暫付款，但在借出款前，應嚴格按照借款程序操作，并籌劃好暫付款的消化來源，能當月消化當月必須消化，若需延遲，當年必須消化，保證當年無新增財政暫付款。

（四）建立健全清理清收暫付款機制

資金安全管理是財政工作的生命線，財政部門要增強資金安全風險的防控意識，建立完善內控制度，嚴格預算約束，建立消化清收暫付款、保障財政資金安全運行的長效機制。

地方相關部門應嚴格按照上級文件要求，緊盯新增財政暫付款累計余額不得超過支出5%的紅線，充分考慮存量暫付款消化序時進度情況，拿出切實有效措施，統籌考慮“三保”、留抵退稅、化解債務等各類支出安排，在確保財政平穩運行的前提下，穩妥消化存量暫付款、從嚴控制新增暫付款。地方財政部門結合本地區實際存量消化方案，列出時間表、路線圖，優先清理、消化違規對企借款。地方政府牽頭，明確負責部門、責任領導和責任人，建立健全財政暫付款總賬和明細賬，通過審閱借款申請、政府批示、借款協議、還款承諾等資料，召開專項清理暫付款研討會，設定合理清理目標。地方政府要時時監督，并作出績效評價。針對以前年度存量暫付款，要根據年限和性質分類施策，重新明確責任主體，依據借墊對象、借款類型、借款用途、消化途徑等采取不同的清收措施。例如：對企業和融資平臺借款等有抵押質押物，且具備還款條件的，下達催款單到責任單位，利用法律手段催收還款；對預算單位公共服務建設、利民搬遷、應對突發事件等民生借款，需要當地政府承擔事權的，借墊單位提出申請，經本級人民政府同意后，可使用盤活存量資金、年初預算等予以核銷。部分借款由于上級專項未及時下達的，可通知協調有關部門抓緊辦理支付手續，與當年預算安排相關的，要及時作轉列本年支出賬務處理。而對于存在糾紛的借款，可借助法律武器提請司法部門介入解決。各地區各部門要以暫付款臺賬為基礎，認真開展暫付款管理相關的自查自糾工作，全面清理回收暫付款、違規出借的庫款及財政專戶資金，按時上報專項行動報告和工作臺賬，強化追責問責，建立長效機制，進一步嚴肅財經紀律，整頓財經秩序。

（五）加強督導督查

上級政府要對所屬下級政府加強跟蹤督導，全程掌控財政暫付款管理工作，密切關注財政暫付款的規模、用途、期限等，及時發現問題，并督促整改。定期對所轄地區暫付款管理情況進行通報，適時組織人員對新增較多、消化較慢的地區進行調研，掌握第一手資料，分析其管理情況。通過通報、督導、約談、調研等手段，推動財政暫付款管理工作實現“控增消存”的目標任務。