數字時代教育治理轉型：困境與應對

□劉福才 高杰

大數據、云計算、區塊鏈、虛擬現實等各種數字技術在教育領域的應用，催生了新型教育模式。聯合國教科文組織在《一起重新構想我們的未來：為教育打造新的社會契約》 報告中突出強調：“數字技術具有巨大的變革潛力，但我們尚未研究清楚如何發揮其潛能。”[1]數字技術將會給教育的未來帶來顛覆性變革，為主動應對數字技術新挑戰，我國政府近年來發布了一系列關于挖掘數字潛能、推進教育數字化轉型的政策措施。2018 年4 月，教育部發布《教育信息化2.0 行動計劃》，進一步明確了人工智能與教育的融合發展。2021 年7 月，教育部等六部門發布《關于推進教育新型基礎設施建設構建高質量教育支撐體系的指導意見》，提出要以教育新基建推動教育數字化轉型和智能升級。2022 年的教育部工作要點明確提出實施教育數字化戰略行動。國內學者圍繞教育數字化轉型問題，特別指出目前我國教育數字化轉型尚停留于傳統教育模式[2]，教育數字化轉型的研究和實踐尚處于探索起步階段[3]。推進實施國家教育數字化戰略，需要積極應對教育、技術與社會發展中的不確定因素，深度挖掘數字潛力，提升教育的智慧化水平，以數字技術驅動教育治理轉型。

一、數字技術的發展與迭代構筑了教育治理新圖景

以人工智能為代表的數字技術高速迭代升級，技術與教育不斷融合。前沿技術作為教育發展的驅動力，為教育治理轉型構筑了新圖景。

（一）數字技術深化了教育治理的社會契約新理念

數字技術在教育治理中不斷滲透，在優化教育治理的同時，也引發了全球性挑戰，即數據安全隱患、算法亂象、技術倫理等問題，帶來了數字技術應用的相應風險。人工智能技術能否可控發展，是否威脅人類生存的議題，迫切要求我們加強國際交流與合作，形成一種新的社會教育契約。為教育打造新的社會契約，是一起重新構想人類未來的關鍵一步。[4]教育治理領域的數字技術應以服務育人為切入點，平衡技術的高效性和教育的人文性之間的關系，引導智能技術可控、可靠發展，以提高教育韌性，保障教育安全。

（二）數字技術拓展了教育治理的雙空間場域

數字技術的發展，塑造了“互聯網+教育”的新形態，實現了線上線下教育的實時互動，教育治理從現實的物理空間拓展到虛擬、現實“雙空間”。教育元宇宙借助傳感技術、物聯網技術、虛擬現實技術等打造的虛實聯動特效，打破了現實物理世界的局限性，創造了無限拓展的虛擬教育空間，為師生創造了一種沉浸式、交互式虛實融合的教育體驗，使教育治理在現實世界和虛擬世界之間得以自由穿梭，在全民終身學習背景下將虛實學習場所有效連接，充分發揮了“雙空間”場域的治理優勢。

（三）數字技術催生了教育治理人機交互新樣態

智能助教、智能學伴、腦機接口技術等數字技術在教育領域中的應用，使得人機交互態成為教育治理新樣態。人機交互態在教育治理中的應用充分發揮了人工智能和人類智慧兩方面的優勢，兩者雙向賦能，實現了“人機共教”“人機共育”“人機交互態”的發展，既發揮了智能技術的精準性、科學性優勢，優化了教育治理的效率，又體現了人類智慧所特有的想象力、創造力，兩者相互賦能、優勢疊加，為教育治理注入了新活力。

（四）數字技術推動了教育治理的數字化轉型

第四次工業革命向縱深發展，加速了社會的數字化進程，倒逼教育治理數字化轉型。人工智能技術與教育的融合不斷加深，推動了教育治理的全方位數字化，助力教育治理提質增效，推進教育數字化轉型。數字技術助力于教育治理，使數字教育生態系統不斷完善，數字教育治理體系不斷優化。

二、數字時代教育治理面臨結構性困境

數字技術背后存在多種邏輯，既蘊含著巨大的解放潛力，也會帶來巨大的風險。[5]數字技術構筑了教育治理新圖景，同時也面臨著諸多結構性困境。結合數字技術在教育領域的應用，基于系統思維，需要重點關注當前教育治理面臨的結構性困境。

（一）算法人才培養滯后

人工智能時代，限制創新和競爭力增長的因素更有可能是人才的匱乏，而不是資本的短缺。[6]人才是第一資源，也是決定數字技術發展水平的核心要素。算法發展迅速，但在教育治理中的應用問題突出：算法“黑箱”使得算法的透明度低；算法自主決策接管了人所讓渡的決策權，弱化了人的深度思考能力，人的主體性式微；算法偏見和算法歧視加劇了教育的不公平；算法推薦技術精準推送同質化的信息，由此造成的“信息繭房”和“回音壁效應”使得師生視野受限。算法的迅速發展亟需我們將算法人才培養事宜提到教育治理日程上來。

（二）教育新基建發展尚不充分

當前數字基礎設施建設尚不充分，基礎設施不配套，技術支持尚未就緒，教育新基建可持續利用的效能不足。教育新基建存在嚴重的“高投入、低產出”問題，數字基礎設施得不到高效利用，創新應用能力不夠，造成資源浪費。教育新基建發展不充分可能會加劇教育的不公平。教育新基建帶有普惠性和包容性，是促進教育公平的重要手段，但由于目前數字基礎設施布局不均衡，“數字紅利”反而可能加深“數字鴻溝”。

（三）教育大數據存在安全隱患

數字時代，數據成為新的生產要素，但是數據濫用、數據失真等問題突出，數據溯源機制不健全、數據使用不規范和數據濫用現象時有發生。在教育大數據存儲和傳輸的過程中，存在數據泄露和數據篡改風險，容易導致數據失真。智能化的數據收集系統受市場趨利的影響，在收集全面教育數據的同時，對師生的隱私和安全容易帶來潛在威脅。

（四）虛實融合共生問題凸顯

新冠肺炎疫情是線上教育發展的加速器，線上線下兩種教育形式并存成為常態，但兩者之間能否融合互通和有效銜接，引發了廣泛關注。虛擬空間教育存在成癮風險，教育元宇宙具身參與的高度沉浸感和對現實的“補償效應”，使人極易成癮，虛實邊界模糊，加大了學生沉溺于虛擬世界的風險。虛實邊界模糊可能引發倫理問題和道德失范。虛擬空間中的價值觀念、倫理道德可能是對現實世界的一種扭曲甚至異化，亟需加以防范。

（五）監管保護和法律保障體系薄弱

數字技術深度嵌入教育領域，成為影響教育治理的關鍵因素。雖然我國已經頒布了《互聯網信息服務算法推薦管理規定》 等一系列關于網絡、數據、算法的法律法規，但是針對教育治理中數據與算法的監管性法律條文尚不完善，運行缺乏規范性。在實施層面，法律法規的硬核作用尚未有效凸顯，對于數據濫用、隱私泄露、算法亂象等違法懲處的力度有待進一步加強。由于對數據和算法運行的監管力度不夠，因此，教育治理的抗風險能力有待進一步提高。

三、數字時代教育治理的應對路向

數字技術的發展深刻影響著教育治理生態，教育治理面臨著以第四次工業革命為背景的結構性變革。針對數字時代教育治理面臨的結構性困境，需要從系統治理的思維出發，強化人本治理、智慧治理、靈活治理、“雙空間”治理、硬核治理，通過協同共治，探索教育治理之策。

（一）人本治理：加強算法人才培養，倡導社會價值取向

培養大批具有創新精神和合作精神的人工智能高端人才，是教育的重要工作。我們要重視復合型創新人才培養，從基礎教育階段開始，重視算法人才的培養工作，為形成更高水平的人才培養體系奠定堅實基礎。

1.深入實施“強基計劃”

要在未來培養出高級算法工程師，應從現在起逐漸加強算法頂層設計，創新人才培養體系，致力于培養跨學科、復合型的高端人才，為人工智能持續發展與深度應用夯實人才基礎。深入實施“強基計劃”，從基礎教育開始建立人才培養的標準，同時重視培養人才的信息道德、責任意識，突出科技發展服務育人的理念，突出人才培養的責任感和使命感，倡導教育的人文關懷。

2.實施創新人才儲備計劃

基礎教育是高端算法人才培養的“蓄水池”，要求我們要實施好創新人才儲備計劃。2022 年4 月21 日，教育部印發的《義務教育信息科技課程標準》（以下簡稱“新課標”）強調，要培養學生的“科學精神和科技倫理”，提升其數字素養和技能水平。現代中小學教育要以新課標為契機，依托智能技術和智慧學習環境，編制數字教材，開設數字技能與素養主題教育課程。加強信息科技課程資源建設，開發人工智能特色課程和校本課程。通過開展豐富的科技創新活動，培養學生的數字化應用能力和創新能力。從小學開始，面向全體學生開展“數字掃盲”，將基礎的數字技術應用能力培養和數字素養教育融入課堂、融入日常。

（二）智慧治理：優化教育新基建，夯實數字基礎

教育新基建是信息化時代教育變革的牽引力量。教育新基建要超越單純的技術范疇，從教育生態構建和教育事業發展的高度優化拓展數字教育，健全高質量數字教育服務體系。

1.優化教育信息網絡平臺

要推進穩定、快捷、高效的教育專網建設，優化數字教育服務平臺和教育管理平臺。同時推進教育新基建的創新利用和智能升級，做好新基建高效利用的動態追蹤和持續跟進，推動教育新基建融合創新，支撐教育高質量發展。教育新基建還要堅持普惠性和包容性原則，校園數字基礎設施建設應最大限度地向薄弱地區傾斜，向義務教育階段傾斜，精準幫扶數字弱勢群體，縮小“數字鴻溝”，推動實現教育公平。

2.優化拓展數字教育資源

充分發揮政府主導作用，引導全社會參與優質教育資源的共建、共享、共治，不斷豐富數字教育資源生態體系。注重數字教育資源的創新利用和優化配置，創新數字教育服務模式，不斷為中小學輸送優質數字教育資源。注重基礎教育領域數字資源供給和實際需求之間的結構性平衡，實現數字教育資源精準推送，以優質數字教育資源的共享，促進義務教育優質均衡發展。開展終身數字教育，構筑全民暢享的優質數字生活，建設服務全民終身學習的公共服務體系。

3.提升教育智能智慧水平

智慧校園與現實校園的耦合，將會創新與引領教育變革。[7]要利用數字技術提高教學、實驗、評價、管理、服務等各個教育環節的智慧化水平。在基礎教育階段，要依托智能技術為學生提供適切的學習資源和智能學習服務，助力學生的個性化學習。要創新課后服務方式，利用智能技術開展高效的教師在線答疑和師生、生生互動交流。借助大數據、虛擬現實、物聯網等技術，探索線上線下融合的教育模式，為師生提供智能感知的環境、可視化的教育內容和沉浸式的學習體驗，以智能環境助力個性化學習。要借助技術迭代探索智慧教育的發展路徑，結合本土實際加快基礎教育數字化轉型和智能升級進程，以教育數字化推動教育治理能力現代化。

（三）靈活治理：多元協同參與，打造數據安全治理格局

在數字時代，我們要認識到數據潛在的風險和挑戰，加強風險規避意識，采取相應策略保障教育數據在技術、倫理、安全等方面正向發展，以數據驅動促進教育治理的精準化、智慧化。

1.夯實安全基礎，規避數據風險

發揮數據的最大潛能，有效利用數據價值，兼顧數據發展與數據安全。教育管理者首先應成為“數據脫盲者”[8]，熟知數據應用倫理的內涵，厘清倫理邊界，促進教育大數據有序使用。警惕數據安全漏洞，強化教育領域數據安全治理，打造教育數據安全治理格局。設定數據的訪問權限，依法規范隱私數據的使用，建立數據安全、評估和審查機制。制定數據安全規則并不斷檢驗修訂，有效排查數據安全隱患。

2.健全數據體系，促進聯通共享

在傳輸和共享數據之前，國家應建立教育數據登記標準，按標準規范來統一數據，提升教育數據的開放程度，優化教育大數據行業生態。要依托教育數據資源中心，整合各級各類教育公共服務平臺資源，注重平臺建設和資源的集成與應用，消解數據壁壘，促進數據資源有序融通。規范教育系統內尤其是基礎教育階段數據的統一性和標準性，以數據的高度融合打破數據封閉狀態，擺脫“數據孤島”，實現數據在地域間、層級間、部門間的互聯互通，努力形成統一開放、安全高效、治理完善的數據聯通體系。

3.優化靈活治理，推進協同合作

相關部門要承擔關鍵責任，加強政策引導和對教育數據的監管，同時要充分發揮學校的自主權和能動性，在基礎環節保障教育大數據的真實性。應對教育大數據的挑戰，需要全社會協同與合作，明確各方責任，建立健全大數據安全治理體系，共同完善教育大數據的標準制定、安全評估、監督管理等，以提高數據治理的靈活性，形成多元合作治理格局。

（四）“雙空間”治理：促進融合共生，探索虛實教育創新模式

要規范在線教育新業態，統一“雙空間”教育標準，加強虛實教育融合，增強師生隱私保護意識，提高虛擬世界中的安全保障能力。

1.統一規范標準

要加強虛實教育治理的制度建設，對“雙空間”教育治理采用統一的標準，加強虛實教育的垂直滲透和橫向整合，對虛實空間教育進行雙向規范和策略指引。虛擬空間的教育要以現實空間的教育為依據，為現實服務。針對虛擬世界的教育，要加以監管和規范，從基礎教育開始注重技術倫理和道德規范教育，制定與現實世界統一的虛擬空間教育標準。

2.防范網絡成癮

為防范網絡成癮，需要加強監督，尤其要加強對低齡兒童的監督和引導，限制網絡使用時間、使用頻率，通過超時強制終止、超時高收費等方式對游戲化的學習軟件和平臺加強監管。家庭是網絡成癮的主要場域，相關部門要進一步完善實名認證，同時建立“雙實名認證”機制（未成年人和監護人建立關聯實名認證，只有雙方同時刷臉才能登錄網游），有效控制未成年人網游的時間和頻率。建立網癮動態監管審查機制，對網絡成癮者的網絡超時行為進行反饋報警，使教育管理者可以及時了解學生在網絡中的動態，積極干預，進行網癮矯治。引導師生正確認識數字技術和虛擬空間，不迷信數字技術，不依賴虛擬世界。

3.謹防隱私泄露

師生要提高警惕，增強信息安全意識，提高信息化素養。要發揮家校合力作用，加強青少年尤其是低齡兒童的網絡安全和隱私保護教育，引導其對敏感信息和個人隱私信息進行必要的匿名化處理，加強信息安全防護，通過用戶標識、加密、身份驗證等多種形式保護個人隱私，防止個人信息的泄露。

（五）硬核治理：強化前瞻預防，健全法律監管保障體系

在數字技術運行的全生命周期，亟需健全法律監管保障體系，突出剛性治理，發揮監管和法律的硬核作用，進一步提高教育治理的抗風險能力。

1.強化前瞻預防

強化前瞻預防，注重源頭治理，最大限度地保障數字技術的安全性應用，并將風險控制到最低。一要以制定明確的隱私和安全保護標準和規范，依法保護個人隱私安全；二要依法保障人工智能技術在法律界限內可控可信發展，加大算法的透明度和可解釋性，提高數字技術的安全韌性；三要建立健全數字技術應用于教育治理的問責機制，進行責任審查；四要建立合理的預警機制和應急預案，一旦發現問題，及時進行補救和整改。

2.健全監管體系

數字技術應用于教育領域的同時，也帶來了風險與挑戰，僅靠政府權威的法規治理和社會倫理引導難以有效化解，還要依靠多元主體共同參與。建立數字技術應用的分級分類安全管理機制，健全信用監管體系。采用扁平化監管模式，開創多元化監管格局，調動政府、社會、教育系統等多方力量共同參與技術運行全生命周期的監管，以動態監管助推數字技術有序、安全發展。

3.嚴格算法規制

針對算法歧視和算法偏見，應將負責任、非歧視、無偏見等道德倫理和自省自律載入法律，依法保障教育治理的安全運行。要加強信息披露，提高算法的透明度和可解釋性，避免算法異化。要不斷完善投訴和舉報受理機制，預防算法“黑箱”超越倫理和法律界限。重點整治各種算法亂象，相關監管機構應強化對算法開發和使用等各環節的監管，并以法律手段加以規制。嚴格算法規制，在法律法規的硬核措施下預防算法濫用，規范算法應用，堅守安全底線，促進算法向上向善。

四、結語

教育治理的終極目標是彰顯人的主體性，實現教育公共利益最大化。推動實施教育數字化治理轉型，要把握數字技術與社會發展的未來趨勢，積極應對教育發展中的不確定因素，以人本治理、智慧治理、靈活治理、“雙空間”治理、硬核治理為著力點，多元協同，構筑數字化教育治理體系，提升數字化教育治理能力，促進教育公平，以高質量的教育增進人類福祉，助力實現教育善治。