金融監管對商業銀行破產制度的影響

□文/馮喬宇

（內蒙古師范大學經濟管理學院 內蒙古·呼和浩特）

［提要］我國改革開放以來，銀行業建設取得長足進步，但是銀行金融產品創新缺乏動力。銀行破產制度雖已實施，但由于國內缺乏實踐與理論指導，金融監管體系不夠完善，銀行破產制度存在諸多不足。因此，銀行破產制度的建設要與金融機構的監管協調推進，互相扶持。商業銀行破產制度的確立是對金融監管內容的補充，而金融監管的法制化、規范化建設則為破產制度的引入建立了一個良好的金融外部環境，二者的協調發展推動我國銀行業的高質量發展。

我國商業銀行普遍以國有銀行為主體，銀行業一直以來還沒有實現真正意義上的市場化；與此同時，銀行破產制度作用不明顯，也有一些商業銀行由于經營管理不合理而無力償債，甚至難以經營下去。因此，發現銀行破產制度難以推進建設的原因、找出當前金融監管體系存在的不足并提供建議十分必要，二者的協調機制將會提高銀行體系整體效率，保證金融市場穩定，為銀行業創造良好外部環境。

一、我國銀行破產制度與金融監管現狀

20世紀末，海南發展銀行、光國電、河北肅寧尚村農信社等金融機構先后因經營管理不善而破產倒閉，這種情況引起了國內金融監管機構的高度重視，商業銀行破產機制隨之孕育而生。2015年銀行破產制度的誕生與建立是銀行業在市場化進程中非常重要的一個步驟，然而2019年包商銀行的破產進一步說明，在我國經濟轉型發展過程中，銀行破產制度的建立并不能保護我國商業銀行的改革和發展，不具有適用性，仍然存在很多的漏洞與弊端。一是以弱并弱。以海南為例，20世紀末許多金融機構面臨倒閉，最后由海南發展銀行進行并購重組，但海南發展銀行自身已經枯木難治，即便整改重組仍然不起作用，最后不得不封閉資金業務，瀕臨破產。這種存在問題的金融機構尤其是銀行之間的相互救助，只能遮蓋而不能解決問題，不利于我國銀行監管體系建設。二是風險加劇。當同業拆借在普通銀行與存在問題的銀行往之間來時，銀行全面開展業務收款監管，沒有去除不良貸款。原來的投資者沒有承受足夠的損失，導致發生道德風險的可能性很高。三是行政干預過多。政府不管是監督、立法管理銀行，還是對有問題銀行予以救助或重組并購，這都使政府支付更高的成本，花費了許多精力，而這些行政管理是否從根源起到了作用依然值得商榷，這對維護國家金融市場的安全穩定造成了消極影響。四是在銀行進入、退出金融市場的過程中，存在著金融機構監督不透明，且監督成本過高，很多情況下金融監管都是不作為、少作為，甚至是胡管亂管。

我國商業銀行破產制度遲遲不能發揮全部作用，造成這種現象的原因有很多，比如商業銀行內部存在產權不清造成了銀行自身的不規范化。我國的破產法律法規建設落后，一直沒有很好地推進與建設。但歸根到底，缺乏行之有效的金融監管也是銀行業甚至金融業破產制度尚未建立的一個重要原因。中國銀行業監管的歷史不短，監管嚴厲程度不小，商業銀行法已陸續出臺，但整體而言，對銀行業的監管仍存在一系列問題，監管法制化、專業化和規范化依然需要進一步加強。

二、加強商業銀行金融監管的必要性

銀行的日常經營活動通常會受到各種因素的影響，商業銀行進入市場的障礙很高，一旦進入運營，它們將形成規模經濟。如果商業銀行占有很大的市場份額，收集了大量的社會資金，就可以形成規模效應，而其他規模較小的銀行或者金融機構想進入金融市場，就很難拉到存款。由于銀行的進入壁壘很高，而且存在壟斷因素，這就減少了金融市場的自由競爭與公平交易建設，所以金融監管勢在必行。同時，銀行業存在著信息不對稱問題，存戶無法知道銀行會將自己存款用于何處，更不愿意把資金投放給存在高風險的公司企業，這極有可能會導致銀行壞賬，釀成苦果。普通存款客戶無法避免這類潛在的風險，所以需要金融監管部門讓銀行匯報自身財務狀況，對不良企業進行標注、登記，嚴防市場上惡性貸款現象。為了防范金融中介機構存在的“監督”問題，金融監管等準公共產品只能由政府提供，以確保金融市場的穩定。

金融監管是通過監管金融機構，使整個金融市場安全穩定。而銀行破產制度的出臺更多是為了減輕儲戶、投資人和金融工作人員的損失。因此，金融監管不僅僅要監督管理銀行，穩定金融市場，還要注重減輕大額資本持有人的損失，盡量減少銀行不良資產和貸款，避免破產。同時，協調銀行破產與金融監管的功能。銀行破產與金融監管表面上看是存在矛盾的，銀行破產制度是在銀行破產時起作用的，而金融監管是防止銀行破產，二者看起來是對立沖突的關系。但實際上解決或優化不良資產和貸款，讓銀行主動進行自身優化，給銀行以警示，這正是金融監管的目的。與此同時，銀行破產制度的確立并不是讓銀行一家家的壞賬破產，而是敦促金融機構避免破產。積極的金融監管很明顯可以推動銀行破產制度健全與完善。

一般來說，金融穩定性分為個體穩定性和整體穩定性，當出現兩個矛盾的短期穩定性和長期穩定性時，顯然全球的長期穩定性更重要，更能維持金融體系的穩定。雖然在銀行內部設立破產機制可能會在短期內造成個別機構的不穩定，但這對于整個銀行體系的長期穩定是必要的。因此，建立商業銀行破產制度符合金融監管的根本目的，以此推動金融機構的自我優化升級，先從內部改進，然后政府要把金融市場效率的提高、資金流通的加速周轉、實現社會網絡資本效益的最大化作為最后的目標。

三、商業銀行金融監管存在的主要問題

（一）我國沒有建立完備的金融安全網。廣義的金融安全網由三部分組成：對金融監管機構的審慎監管、中央銀行的最終貸款人和存款保險制度。三者相互補充、相互協調，共同防范金融危機。它們共同為金融安全網提供了風險預防、風險補償和危機救濟等功能，這些功能已成為金融業的穩定器。金融安全網為銀行業提供了最為可靠的大背景。但是目前金融安全網的不完備必然導致更多面臨破產危機的商業銀行陷入困境，銀行業的安全和穩定將受到嚴重挑戰。缺乏對各種風險的預算和把控能力已經導致有問題的銀行撤出和破產，而隨著銀行之間的聯動，其他金融機構也會出現資金周轉問題，引發連鎖效應。總體來講，由于我國尚未建立開放式存款保險制度，金融安全網也隨之存在不完善之處，無法給金融機構和金融監管提供一個良好的環境。

（二）商業銀行缺乏外在約束和管制。雖然我國一直以來都在推動和強調外部對銀行進行約束，且中國商業銀行進入市場的管理非常嚴格、門檻高，沒有達到一定資金規模的小機構很難生存，但對銀行經營過程中的風險監管不足。而且，對銀行的金融監管不能一直靠監管機構來進行，銀行內部自我風險控制措施有所不足，對政策所強調的市場約束機制不重視，更沒有采取相應的行動。而政府對部分銀行的資金救助，甚至讓銀行經營狀況更加惡化。例如，在處理中國銀行證券發行問題時，盡管其股東的原始投資已經完全流失，然而在收購協議中，原始股東仍可以1∶1的比例支付。這無疑推動銀行和其他金融機構產生道德風險，致使銀行的不良資產增加甚至破產，違反了金融監管的初衷。

（三）我國金融監管模式不完備。我國商業銀行面臨的主要風險是信用風險，這是由銀行本質所決定的。隨著外國資金不斷進入資本市場，金融機構之間的競爭日益激烈，銀行要想增加自身競爭性，需要把更多精力用于開發中間業務和表外業務，而不是傳統的信貸業務。與此同時，銀行面臨的風險種類不斷增加，比如市場風險、經營風險、利率風險，但國家商業銀行在這方面一直存在欠缺，對金融機構尤其是銀行的管理約束就更顯不足。長期以來，國內商業銀行的風險監管基于定性分析，對風險的識別、監督、管理都還不夠充分，一旦發生危機，恐難有對策能處理風險。在這種情況下，商業銀行破產制度雖然已經引入并建立，但對銀行內部問題缺乏針對性。

四、健全銀行破產制度與金融監管協調機制

（一）完善我國金融監管體系。對商業銀行業務的監管更要加強。金融市場上活躍的金融機構數量逐步增多，監管難度加大，所以要完善商業銀行內部控制，實施全面風險監管，特別是做好信貸風險管理，從本質上減少破產風險。由于金融機構面臨眾多的風險，特別是現代新型風險無經驗可以借鑒，因此金融監管部門實施監管時必須充分考慮各種風險，監控各種風險的程度，而不僅限于衡量和解決信用風險。需要以互聯網為平臺，建立一個信息傳輸渠道和有效的風險預警系統。一旦銀行業產生危機，各部門之間可以迅速反應、相互合作，及早作出應對方案處理風險，以度過危機。

（二）健全商業銀行破產制度。在完善銀行破產法律法規及其實施準則的過程中，可以借鑒國外經驗，尤其是關于銀行破產法律體系的建設。同時，我國的銀行破產法要有針對性與特殊性，適用于我國銀行自身專有的特殊性。在原則上，銀行破產法從流程到實施都有別于一般意義上的企業破產法。銀行破產法適用的目標、范圍，金融市場的進入和退出標準，以及撤銷后對金融機構的失業員工采取的補償措施，原機構工作由誰頂替等都需做出特別規定。此外，豐富相關金融管理法律，例如建立存款保險法律制度。通過對銀行存款進行保險化，由保險公司承擔風險，以此將存在壞賬和不良資產的銀行與正常、健康運營的銀行劃分開來。這對維護顧客對銀行的信任至關重要。

（三）健全二者之間的協調機制。

首先，設置專屬監管機構。例如，設立存款保險公司，使其成為對銀行等金融機構進行監管的一部分，形成以人民銀行、銀保監會和存款保險機構為主體的金融監管體系。在這三者當中，專門設立的存款保險公司的監督職能有很大不同。為了更好地與其他監管機構協調監管，規避各部門之間的重復監管或真空監管，解決效率低下問題，而存款保險機構已將銀行風險承擔到自己身上，就需要由其設立一個下屬的風險研究部門，這個部門專門負責具體監測、控制和處理銀行破產等金融風險，中國人民銀行、銀保監會等機構就可以騰出來完成自身任務。同時，這些監管機構可以通過信息共享平臺發布或者收集信息，雙方或者三方通過信息平臺協同處理金融問題。

其次，建立風險防范預警機制。商業銀行破產制度并不只是在銀行破產時發揮作用，減少投資人損失，降低對金融市場的沖擊，還可以對銀行風險進行預警。存款保險機構是根據經濟利益原則建立起來的保險公司，如果銀行重組甚至破產，存款保險公司必須要支付大筆賠償金以避免破產風險。所以，存款保險公司為了自身利益不受到損失，一旦發現銀行的風險超過警戒線，將立即與其他監管機構采取措施。因此，商業銀行破產制度和眾多監管部門預警機制共同為銀行業建立了風險防范體系。

最后，從運營過程中完善二者之間的協調。金融監管部門負責進行銀行日常的經營約束與監管，在監管的流程中不斷提高效率。例如，一旦個別銀行出現危機，監管部門可以先通過信息共享平臺發布信息提供援助，而存款保險公司的存在對銀行風險分擔更多，由保險公司率先對銀行風險進行評估，給予資金支持；其他銀行等金融機構通過同業拆借方式對已經破產的銀行進行救助、重組與合并，頂替原本破產銀行的臨時業務與職能。只有在運營過程中，才能完成銀行破產制度與金融監管之間的協調，穩定金融市場。

通過以上分析，我國商業銀行破產制度并沒有充分發揮自身作用。主要原因是金融機構缺乏科學、規范、有針對性的監管措施，而對銀行監管落后的原因在于金融監管并沒有真正面向市場，缺乏專業化的金融監管網絡。在銀行破產制度不完備情況下，金融監管并不能從根本上降低銀行體系風險；而金融監管的不作為、不規范，也讓銀行破產制度難以落實，只有二者協調推進才能維持金融市場的穩定。