哈薩克斯坦大選：托卡耶夫華麗轉(zhuǎn)身

張建偉 卓奕舟

時隔三年半，在中亞大國哈薩克斯坦11月20日的總統(tǒng)選舉中，現(xiàn)任總統(tǒng)托卡耶夫以約81%得票率獲得連任，于11月26日宣誓就職。

此次非正常選舉，是根據(jù)9月通過的憲法修正案提前舉行的。憲法修正案除了將首都名稱由納扎爾巴耶夫的名字“努爾蘇丹”改回“阿斯塔納”之外，還將總統(tǒng)任期由“5年、可連任”調(diào)整為“7年、不得連任”。

托卡耶夫先將自己的原任期縮短一年半，再將總統(tǒng)單屆任期增加兩年，實際上并沒有太多延續(xù)自己的掌權(quán)期，但卻延續(xù)了該國2017年修憲削弱總統(tǒng)權(quán)力以來的趨勢，即一步步告別“超級總統(tǒng)制”，甚至不惜為此消除首任總統(tǒng)納扎爾巴耶夫的“個人印記”。

自從哈薩克斯坦1991年獨立至2019年，納扎爾巴耶夫一直擔(dān)任總統(tǒng)。在掌權(quán)的28年里，他通過在修憲問題上與議會既妥協(xié)又合作，逐步打造了“超級總統(tǒng)制”。

該國1993年過渡憲法規(guī)定，在議會停止工作期間，國家元首有權(quán)以“總統(tǒng)令”方式，代行議會權(quán)力，做出法律性決定。1995年經(jīng)全民公決通過的憲法規(guī)定，總統(tǒng)的每屆任期為5年—相應(yīng)將納扎爾巴耶夫的總統(tǒng)任期延至2000年。1998年憲法修正案，將下屆總統(tǒng)任期從5年延長至7年，但規(guī)定連任不得超過兩屆。

經(jīng)過近10年的探索，納扎爾巴耶夫聲望日隆，于1999年1月提前舉行的總統(tǒng)大選中獲連任。2000年7月頒布的《首任總統(tǒng)法》，明確了“首任總統(tǒng)”終身享有的權(quán)力，包括就國家建設(shè)、國家對內(nèi)對外政策和國家安全等重大問題發(fā)表倡議、擔(dān)任憲法委員會委員等權(quán)力。此時，哈薩克斯坦的政體還是處于相對正常的狀態(tài)。

這之后，政治穩(wěn)定的哈薩克斯坦，經(jīng)濟駛?cè)肟燔嚨溃?000—2008年，該國人均GDP從1229美元穩(wěn)步快增到8458美元，堪稱階段性奇跡。2005年12月，眾望所歸的納扎爾巴耶夫第三次當(dāng)選總統(tǒng)。為了保持這種穩(wěn)定向好的局面，該國2007年憲法修正案將總統(tǒng)任期由7年減為5年，擴大了議會的權(quán)力，但取消了“首任總統(tǒng)”的連任限制（繼任總統(tǒng)仍受限制）。盡管有所退讓，但納扎爾巴耶夫的權(quán)力地位事實上更加穩(wěn)固?？梢哉f，哈薩克斯坦此時已形成“超級總統(tǒng)制”。

經(jīng)歷2008年全球金融危機沖擊，哈薩克斯坦的經(jīng)濟一度下滑，但很快再次大幅躍升。于是，納扎爾巴耶夫在2011年4月第四次當(dāng)選總統(tǒng)。

2014年開始，隨著大宗商品超級周期結(jié)束，該國經(jīng)濟大滑坡，而且似乎很難回調(diào)。納扎爾巴耶夫第四個任期原本到2016年結(jié)束，但為了順利連任，就以避免與那年的議會選舉撞車為由，將總統(tǒng)大選提前到2015年4月舉行，新任期也相應(yīng)變?yōu)?020年屆滿。也就是說，納扎爾巴耶夫的第四、第五個總統(tǒng)任期，加起來只有9年（實際只做了8年）。

這樣一番調(diào)整后，從2017年修憲將總統(tǒng)部分權(quán)力移交政府和議會開始，哈薩克斯坦經(jīng)濟就明顯好轉(zhuǎn)。外界沒想到的是，2019年3月納扎爾巴耶夫突然宣布辭去總統(tǒng)職務(wù)（由參議院議長托卡耶夫擔(dān)任臨時總統(tǒng)），同時保留了三個重要的職務(wù)，包括哈薩克斯坦國家安全委員會主席、執(zhí)政黨“祖國之光”黨主席、哈薩克斯坦人民大會主席。

如此安排，實際上開啟了一個二元權(quán)力格局的政治實驗：由畢業(yè)于莫斯科國際關(guān)系學(xué)院、曾任聯(lián)合國總干事的托卡耶夫，以總統(tǒng)身份在前臺（“一線”）行使法定職權(quán)，納扎爾巴耶夫則以“監(jiān)護者”的角色在后臺（“二線”）施加影響力。

上述設(shè)計的初衷是，找到一條權(quán)力平穩(wěn)交接與過渡的道路，為首任總統(tǒng)納扎爾巴耶夫?qū)崿F(xiàn)“權(quán)力軟著陸”提供空間。

但這種二元權(quán)力格局最大的問題在于，權(quán)力與權(quán)威的相對分離，或者說是法定權(quán)力與事實權(quán)力的分離，導(dǎo)致作為總統(tǒng)的托卡耶夫，在執(zhí)政前兩年無法有效約束納扎爾巴耶夫的親朋謀私。后者繼續(xù)擔(dān)任政府要員或掌握核心經(jīng)濟部門，形成了一個盤根錯節(jié)的利益集團，損害了大多數(shù)哈薩克斯坦人的利益。

因此，在經(jīng)過今年1月該國空前的暴力騷亂后，托卡耶夫宣布啟動全新的政治改革，以實現(xiàn)“擁有強大議會的總統(tǒng)制共和國”。3月16日，托卡耶夫出席議會上下兩院聯(lián)席會議，宣布將修憲30多條，內(nèi)容涉及總統(tǒng)在任期間需要停止黨派身份的規(guī)定。4月26日，托卡耶夫辭去“阿瑪納特”黨（原“祖國之光”黨）領(lǐng)袖職務(wù)，并退出該黨。

9月1日，托卡耶夫在發(fā)表國情咨文時，建議今年秋季提前舉行總統(tǒng)選舉，并建議將總統(tǒng)任期改為“一屆7年、不得連任”。9月17日，托卡耶夫簽署由議會通過的上述憲法修正案。11月20日總統(tǒng)選舉登場，托卡耶夫完成華麗轉(zhuǎn)身。

從制度設(shè)計上看，總統(tǒng)身份祛黨派化，便于名義上以全民利益的代表者身份履職。

遵照“勝者全得”的選舉規(guī)則，總統(tǒng)制國家的民主競選經(jīng)常是一種零和游戲，這成為政治沖突的潛在因素。敗選總統(tǒng)的一方，很難有途徑在短期內(nèi)得到行政權(quán)力，由此就會加劇各自背后利益集團之間的緊張關(guān)系。

總統(tǒng)身份祛黨派化后，從參加競選到獲勝當(dāng)選，總統(tǒng)可以避免黨派身份的牽絆，專注于總統(tǒng)職責(zé)，增強其作為“全體公民領(lǐng)導(dǎo)者”的信號。理論上，這樣可以彌合國內(nèi)矛盾、團結(jié)國內(nèi)力量，促進國內(nèi)政局穩(wěn)定并推動國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展。

然而，在現(xiàn)實運作層面，總統(tǒng)身份祛黨派化也可能產(chǎn)生某些負(fù)面效應(yīng)，從而稀釋其制度改革的預(yù)期目標(biāo)。

一方面，總統(tǒng)身份祛黨派化可能產(chǎn)生弱化政黨的負(fù)面效果。哈薩克斯坦本身國家誕生時間短，國內(nèi)政黨政治不像歐美社會那樣有著深厚的經(jīng)驗，可以說該國的政黨政治仍然處于初期階段，大部分公民還未形成“政黨認(rèn)同”。此時，要求總統(tǒng)保持政治中立，將會讓選民把關(guān)注點轉(zhuǎn)移到候選人政黨身份之外的議題，比如候選人的“民族、資歷、能力、道德”之上。

更重要的是，如果形成這樣“選人不選黨”的總統(tǒng)選舉狀態(tài)，將會弱化該國的政黨制度。哈薩克斯坦的政黨制度本身就不完善，如果以候選人為中心的選舉現(xiàn)象加劇，候選人在當(dāng)選之后建立以個人為中心的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，將會給該國本就發(fā)育不完善的政黨體制進一步的打擊，政黨的組織化的支持力量也會被削弱。

另一方面，總統(tǒng)身份祛黨派化反而可能強化總統(tǒng)的專權(quán)。在總統(tǒng)制國家，由于立法權(quán)和行政權(quán)分離，政黨能在議會中通過行使立法權(quán)，對總統(tǒng)進行制衡約束。而此次政治改革要求總統(tǒng)保持政治中立，總統(tǒng)身份祛黨派化，會使得總統(tǒng)在法理上不受政黨紀(jì)律的直接制約，可能利用其自身強大影響力去控制議會。

哈薩克斯坦屬于“強總統(tǒng)弱政黨模式”，大權(quán)總攬的總統(tǒng)早已成為權(quán)力中心，原本脆弱的政黨制度難以對總統(tǒng)形成有效約束。而此次政治改革，要求總統(tǒng)在任期間停止政治黨派中的身份、保持政治中立，使得政黨原本能在總統(tǒng)選舉前后發(fā)揮的作用全然失效，可能會變相造成對于總統(tǒng)個人影響力的路徑依賴。

從1991年12月當(dāng)選為獨立后的哈薩克斯坦共和國的首任總統(tǒng)開始，到2015年以近98%的超高得票率第四次連任，納扎爾巴耶夫在近30年的總統(tǒng)任內(nèi)，可謂勝選達(dá)人。

托卡耶夫從2019年6月以近71%的得票率當(dāng)選總統(tǒng)，到這次在初步結(jié)果中以81.3%的得票率獲得一個完整的7年任期，他可能的實際任期也長達(dá)10年多，甚至略微超過了首任總統(tǒng)為繼任者量身定制的“最多兩屆10年任期”。因此，他選擇另辟蹊徑的總統(tǒng)一任制，并不會實質(zhì)削弱自己的政治地位，反而收獲了比2019年大選時更高的得票率。

總統(tǒng)一任制，優(yōu)點很明顯：通過規(guī)范最高權(quán)力運行，從制度根源上阻止專權(quán)者的出現(xiàn)。美國前總統(tǒng)門羅認(rèn)為，如果允許總統(tǒng)連選連任，一個精明能干、野心勃勃的總統(tǒng)可能永久執(zhí)政。為了避免這一結(jié)局，菲律賓、韓國、墨西哥、哥倫比亞、秘魯、巴拉圭、洪都拉斯、危地馬拉、薩爾瓦多等，目前都實行總統(tǒng)一任制。

當(dāng)然，總統(tǒng)制國家采取總統(tǒng)一任制，也并非十全十美。該制度在實踐中，也面臨著外部挑戰(zhàn)與自身局限。

首先是來自穩(wěn)定與發(fā)展的挑戰(zhàn)。1970年代以來，拉美地區(qū)的許多總統(tǒng)制國家在憲法中禁止總統(tǒng)連選連任。然而，僅僅經(jīng)過十多年的實踐，這一制度變革就產(chǎn)生了很多問題。由于政策的短期性，不少拉美國家都遭遇了經(jīng)濟危機尤其是債務(wù)危機，拉美人民生活水平持續(xù)下降。到了1990年代，為了滿足人們對穩(wěn)定與發(fā)展的渴望，很多拉美國家重新啟動總統(tǒng)連任改革，因為擁有更長執(zhí)政時間的總統(tǒng)是國家政局穩(wěn)定的強有力代表。

不允許總統(tǒng)連選連任的規(guī)定，自身也有極大局限。在《聯(lián)邦黨人文集》中，美國政黨制度創(chuàng)建者漢密爾頓認(rèn)為，不準(zhǔn)行政首腦連選連任有以下不良后果：“不準(zhǔn)連任的第一個不良后果，在于減少了要求表現(xiàn)好的動力；不準(zhǔn)連任的另一不良后果，在于可能導(dǎo)致邪念的產(chǎn)生、造成假公濟私以及在某種情況下的擅權(quán)侵吞；不準(zhǔn)連任的不良后果之三，在于社會被剝奪去受益于擔(dān)任國家最高行政職位的人在任期中積累的經(jīng)驗；不準(zhǔn)連任的不良后果之四，在于當(dāng)國家處于緊急情況下，某人之在位對國家的利益與安全可能有重大影響之際，卻需要將其撤換；不準(zhǔn)連任的不良后果之五，在于形成行政穩(wěn)定的憲法阻力?！?/p>

總統(tǒng)一任制對政黨也會產(chǎn)生不小的負(fù)面影響。日本政治學(xué)教授粕谷祐子（Yuko Kasuya）研究發(fā)現(xiàn)，總統(tǒng)任期限制會導(dǎo)致政黨制度不穩(wěn)定。一任制導(dǎo)致在任總統(tǒng)無法利用國家資源去參與下次總統(tǒng)選舉，會讓潛在的總統(tǒng)候選人數(shù)量增加。由于總統(tǒng)候選人數(shù)量變多，其各自所代表的政黨之間的區(qū)別就會變小，導(dǎo)致民眾的選票被稀釋，政黨制度無法發(fā)揮在總統(tǒng)選舉上的作用，其穩(wěn)定性也被削弱。

總統(tǒng)層面的黨際競爭的不穩(wěn)定，進一步導(dǎo)致政黨與選民的聯(lián)系較弱，議員候選人改變所屬政黨身份的成本相對較低。隨著總統(tǒng)權(quán)力不斷易主，議員們也會頻繁地改變政黨身份，由此增加了政黨體制的不穩(wěn)定性。因此，總統(tǒng)一任制改革可能是一把“雙刃劍”，其出發(fā)點可能是限制總統(tǒng)權(quán)力，但可能導(dǎo)致本就脆弱的政黨體制進一步弱化的結(jié)果。

托卡耶夫在哈薩克斯坦的政治改革試驗，不管最終能否成功，都為對這一命題的探索，留下了一道“制度深痕”。