哈薩克斯坦大選：托卡耶夫華麗轉身

張建偉 卓奕舟

時隔三年半，在中亞大國哈薩克斯坦11月20日的總統選舉中，現任總統托卡耶夫以約81%得票率獲得連任，于11月26日宣誓就職。

此次非正常選舉，是根據9月通過的憲法修正案提前舉行的。憲法修正案除了將首都名稱由納扎爾巴耶夫的名字“努爾蘇丹”改回“阿斯塔納”之外，還將總統任期由“5年、可連任”調整為“7年、不得連任”。

托卡耶夫先將自己的原任期縮短一年半，再將總統單屆任期增加兩年，實際上并沒有太多延續自己的掌權期，但卻延續了該國2017年修憲削弱總統權力以來的趨勢，即一步步告別“超級總統制”，甚至不惜為此消除首任總統納扎爾巴耶夫的“個人印記”。

自從哈薩克斯坦1991年獨立至2019年，納扎爾巴耶夫一直擔任總統。在掌權的28年里，他通過在修憲問題上與議會既妥協又合作，逐步打造了“超級總統制”。

該國1993年過渡憲法規定，在議會停止工作期間，國家元首有權以“總統令”方式，代行議會權力，做出法律性決定。1995年經全民公決通過的憲法規定，總統的每屆任期為5年—相應將納扎爾巴耶夫的總統任期延至2000年。1998年憲法修正案，將下屆總統任期從5年延長至7年，但規定連任不得超過兩屆。

經過近10年的探索，納扎爾巴耶夫聲望日隆，于1999年1月提前舉行的總統大選中獲連任。2000年7月頒布的《首任總統法》，明確了“首任總統”終身享有的權力，包括就國家建設、國家對內對外政策和國家安全等重大問題發表倡議、擔任憲法委員會委員等權力。此時，哈薩克斯坦的政體還是處于相對正常的狀態。

這之后，政治穩定的哈薩克斯坦，經濟駛入快車道：2000—2008年，該國人均GDP從1229美元穩步快增到8458美元，堪稱階段性奇跡。2005年12月，眾望所歸的納扎爾巴耶夫第三次當選總統。為了保持這種穩定向好的局面，該國2007年憲法修正案將總統任期由7年減為5年，擴大了議會的權力，但取消了“首任總統”的連任限制（繼任總統仍受限制）。盡管有所退讓，但納扎爾巴耶夫的權力地位事實上更加穩固。可以說，哈薩克斯坦此時已形成“超級總統制”。

經歷2008年全球金融危機沖擊，哈薩克斯坦的經濟一度下滑，但很快再次大幅躍升。于是，納扎爾巴耶夫在2011年4月第四次當選總統。

2014年開始，隨著大宗商品超級周期結束，該國經濟大滑坡，而且似乎很難回調。納扎爾巴耶夫第四個任期原本到2016年結束，但為了順利連任，就以避免與那年的議會選舉撞車為由，將總統大選提前到2015年4月舉行，新任期也相應變為2020年屆滿。也就是說，納扎爾巴耶夫的第四、第五個總統任期，加起來只有9年（實際只做了8年）。

這樣一番調整后，從2017年修憲將總統部分權力移交政府和議會開始，哈薩克斯坦經濟就明顯好轉。外界沒想到的是，2019年3月納扎爾巴耶夫突然宣布辭去總統職務（由參議院議長托卡耶夫擔任臨時總統），同時保留了三個重要的職務，包括哈薩克斯坦國家安全委員會主席、執政黨“祖國之光”黨主席、哈薩克斯坦人民大會主席。

如此安排，實際上開啟了一個二元權力格局的政治實驗：由畢業于莫斯科國際關系學院、曾任聯合國總干事的托卡耶夫，以總統身份在前臺（“一線”）行使法定職權，納扎爾巴耶夫則以“監護者”的角色在后臺（“二線”）施加影響力。

上述設計的初衷是，找到一條權力平穩交接與過渡的道路，為首任總統納扎爾巴耶夫實現“權力軟著陸”提供空間。

但這種二元權力格局最大的問題在于，權力與權威的相對分離，或者說是法定權力與事實權力的分離，導致作為總統的托卡耶夫，在執政前兩年無法有效約束納扎爾巴耶夫的親朋謀私。后者繼續擔任政府要員或掌握核心經濟部門，形成了一個盤根錯節的利益集團，損害了大多數哈薩克斯坦人的利益。

因此，在經過今年1月該國空前的暴力騷亂后，托卡耶夫宣布啟動全新的政治改革，以實現“擁有強大議會的總統制共和國”。3月16日，托卡耶夫出席議會上下兩院聯席會議，宣布將修憲30多條，內容涉及總統在任期間需要停止黨派身份的規定。4月26日，托卡耶夫辭去“阿瑪納特”黨（原“祖國之光”黨）領袖職務，并退出該黨。

9月1日，托卡耶夫在發表國情咨文時，建議今年秋季提前舉行總統選舉，并建議將總統任期改為“一屆7年、不得連任”。9月17日，托卡耶夫簽署由議會通過的上述憲法修正案。11月20日總統選舉登場，托卡耶夫完成華麗轉身。

從制度設計上看，總統身份祛黨派化，便于名義上以全民利益的代表者身份履職。

遵照“勝者全得”的選舉規則，總統制國家的民主競選經常是一種零和游戲，這成為政治沖突的潛在因素。敗選總統的一方，很難有途徑在短期內得到行政權力，由此就會加劇各自背后利益集團之間的緊張關系。

總統身份祛黨派化后，從參加競選到獲勝當選，總統可以避免黨派身份的牽絆，專注于總統職責，增強其作為“全體公民領導者”的信號。理論上，這樣可以彌合國內矛盾、團結國內力量，促進國內政局穩定并推動國內經濟發展。

然而，在現實運作層面，總統身份祛黨派化也可能產生某些負面效應，從而稀釋其制度改革的預期目標。

一方面，總統身份祛黨派化可能產生弱化政黨的負面效果。哈薩克斯坦本身國家誕生時間短，國內政黨政治不像歐美社會那樣有著深厚的經驗，可以說該國的政黨政治仍然處于初期階段，大部分公民還未形成“政黨認同”。此時，要求總統保持政治中立，將會讓選民把關注點轉移到候選人政黨身份之外的議題，比如候選人的“民族、資歷、能力、道德”之上。

更重要的是，如果形成這樣“選人不選黨”的總統選舉狀態，將會弱化該國的政黨制度。哈薩克斯坦的政黨制度本身就不完善，如果以候選人為中心的選舉現象加劇，候選人在當選之后建立以個人為中心的權力網絡，將會給該國本就發育不完善的政黨體制進一步的打擊，政黨的組織化的支持力量也會被削弱。

另一方面，總統身份祛黨派化反而可能強化總統的專權。在總統制國家，由于立法權和行政權分離，政黨能在議會中通過行使立法權，對總統進行制衡約束。而此次政治改革要求總統保持政治中立，總統身份祛黨派化，會使得總統在法理上不受政黨紀律的直接制約，可能利用其自身強大影響力去控制議會。

哈薩克斯坦屬于“強總統弱政黨模式”，大權總攬的總統早已成為權力中心，原本脆弱的政黨制度難以對總統形成有效約束。而此次政治改革，要求總統在任期間停止政治黨派中的身份、保持政治中立，使得政黨原本能在總統選舉前后發揮的作用全然失效，可能會變相造成對于總統個人影響力的路徑依賴。

從1991年12月當選為獨立后的哈薩克斯坦共和國的首任總統開始，到2015年以近98%的超高得票率第四次連任，納扎爾巴耶夫在近30年的總統任內，可謂勝選達人。

托卡耶夫從2019年6月以近71%的得票率當選總統，到這次在初步結果中以81.3%的得票率獲得一個完整的7年任期，他可能的實際任期也長達10年多，甚至略微超過了首任總統為繼任者量身定制的“最多兩屆10年任期”。因此，他選擇另辟蹊徑的總統一任制，并不會實質削弱自己的政治地位，反而收獲了比2019年大選時更高的得票率。

總統一任制，優點很明顯：通過規范最高權力運行，從制度根源上阻止專權者的出現。美國前總統門羅認為，如果允許總統連選連任，一個精明能干、野心勃勃的總統可能永久執政。為了避免這一結局，菲律賓、韓國、墨西哥、哥倫比亞、秘魯、巴拉圭、洪都拉斯、危地馬拉、薩爾瓦多等，目前都實行總統一任制。

當然，總統制國家采取總統一任制，也并非十全十美。該制度在實踐中，也面臨著外部挑戰與自身局限。

首先是來自穩定與發展的挑戰。1970年代以來，拉美地區的許多總統制國家在憲法中禁止總統連選連任。然而，僅僅經過十多年的實踐，這一制度變革就產生了很多問題。由于政策的短期性，不少拉美國家都遭遇了經濟危機尤其是債務危機，拉美人民生活水平持續下降。到了1990年代，為了滿足人們對穩定與發展的渴望，很多拉美國家重新啟動總統連任改革，因為擁有更長執政時間的總統是國家政局穩定的強有力代表。

不允許總統連選連任的規定，自身也有極大局限。在《聯邦黨人文集》中，美國政黨制度創建者漢密爾頓認為，不準行政首腦連選連任有以下不良后果：“不準連任的第一個不良后果，在于減少了要求表現好的動力；不準連任的另一不良后果，在于可能導致邪念的產生、造成假公濟私以及在某種情況下的擅權侵吞；不準連任的不良后果之三，在于社會被剝奪去受益于擔任國家最高行政職位的人在任期中積累的經驗；不準連任的不良后果之四，在于當國家處于緊急情況下，某人之在位對國家的利益與安全可能有重大影響之際，卻需要將其撤換；不準連任的不良后果之五，在于形成行政穩定的憲法阻力。”

總統一任制對政黨也會產生不小的負面影響。日本政治學教授粕谷祐子（Yuko Kasuya）研究發現，總統任期限制會導致政黨制度不穩定。一任制導致在任總統無法利用國家資源去參與下次總統選舉，會讓潛在的總統候選人數量增加。由于總統候選人數量變多，其各自所代表的政黨之間的區別就會變小，導致民眾的選票被稀釋，政黨制度無法發揮在總統選舉上的作用，其穩定性也被削弱。

總統層面的黨際競爭的不穩定，進一步導致政黨與選民的聯系較弱，議員候選人改變所屬政黨身份的成本相對較低。隨著總統權力不斷易主，議員們也會頻繁地改變政黨身份，由此增加了政黨體制的不穩定性。因此，總統一任制改革可能是一把“雙刃劍”，其出發點可能是限制總統權力，但可能導致本就脆弱的政黨體制進一步弱化的結果。

托卡耶夫在哈薩克斯坦的政治改革試驗，不管最終能否成功，都為對這一命題的探索，留下了一道“制度深痕”。