法學視域下寧夏旅游誠信體系之完善

丑淇琳 哈斯巴根

（北方民族大學,寧夏 銀川 750021）

“誠信”一詞在傳統語境中屬于道德范疇，但以“誠信”為內核的誠信原則已成為法律范疇的原則性內容。誠信原則是民事法律規范中的帝王原則，這一原則發展至今，在民事法律規范中有著多重含義，包括如實告知雙方交往所涉事物的真實情形，不得隱瞞真實信息或捏造虛假信息欺騙對方當事人；按約定履行（合同等）；不得放任損失擴大等內容。

異地性和暫時性是使旅游活動區別與其他社會活動的顯著時空特征。異地性特征是指旅游主體在這一過程中發生了空間移動。暫時性特征是指旅游活動相較其他社會活動只占據旅游者極少的時間[1]。旅游活動的典型特征使得旅游行業的健康發展需要政府部門合理干預和規制，也離不開誠信這一價值理念的導向和支撐。

1 旅游誠信體系建設之必要性

誠信體系建設應以在全社會建立誠信制度為主要內容和階段性目標，以教育、鼓勵和懲罰為手段，作為建立社會誠信的機制，最終實現維護社會各行業、各領域秩序的目的[2]。因此，旅游誠信體系是誠信體系建設的組成部分，需要結合旅游業的具體特征細化操作。

從旅游業建設現狀來看，現代旅游市場的一個顯著特征是旅游模式不斷創新，旅游業與其他行業間展現出高度的關聯性，涉及群體更加廣泛。新型旅游模式如農業旅游的興起，適宜各地區進行旅游業建設，但農業旅游作為新模式，通常與旅游服務提供者的日常生活重合，包括區域、內容的重合，區別于傳統的旅游服務，也因此缺乏規范化的市場秩序，市場機制不健全，包括準入方面的不健全和經營方面缺乏統一規制，最終危及游客的切身利益。文旅產業是寧夏九大重點產業之一，也是自治區國民經濟戰略性支柱產業，寧夏中衛市是全國首批創建的全域旅游示范市，寧夏回族自治區是全國第二個全域旅游示范省（區）[3]。全域旅游強調對區域旅游資源的整合、旅游業與其他行業的融合發展，實現旅游業帶動和促進經濟社會協調發展[4]。全域旅游的建設、旅游業自身的高效運轉和良性循環都要求建立完善的旅游誠信體系。

從響應政策號召來看，2021年10月，自治區人民政府印發了《寧夏回族自治區文化和旅游發展“十四五”規劃》（以下簡稱《規劃》），《規劃》將“完善市場治理體系”單獨列為一章，強調構建以信用為基礎的文化和旅游市場新型監管機制，依法依規開展失信懲戒。

從各省旅游誠信體系建設的實效來看，旅游誠信體系建設有利于增強旅游業競爭力、提高旅游知名度、增加游客吸引力。黑龍江自從涉旅部門出臺了旅游價格行為規制、誠信旅游“紅黑名單制度”及設立旅游誠信基金、建設涉旅投訴先行賠付制度后，其2018年旅游熱度相較于2017年增長了152%，增長速度居東北三省之首[5]。自2019年5月起，云南在全省推行“30天無理由退貨”機制，并設立監理部門對該機制運作進行監督、統籌、協調等，該政策對于改善旅游購物環境、推動旅游誠信體系建設具有顯著的積極作用[6]。

2 寧夏旅游業的誠信現狀

寧夏的旅游資源類型較為豐富，如以特殊的地形地貌為主的水洞溝、六盤山、火石寨；因地處黃河流域，鄰近沙漠區域和草原區域而形成的沙湖、沙坡頭；以歷史文化遺產為主的西夏王陵、中衛高廟、賀蘭山巖畫等。兼之多為平原地形，在充分利用草場資源、天然光熱資源及黃河水域的基礎上發展了高質量的現代化特色優勢農業[7]，這為寧夏發展鄉村旅游增加了潛力和活力寧夏旅游資源的多樣性也決定了在寧夏在建設旅游誠信體系時面臨的不同誠信問題。

2.1 旅游經營者及旅游業的誠信問題

（1）履行安全保障義務不足。寧夏部分旅游經營者尚不能充分履行安全保障義務。例如，羅某某訴寧夏某旅游景區有限責任公司旅游合同糾紛案①中，旅游經營者在天氣異常的情況下組織活動，致使駱駝受驚，原告因此受傷；馬秀英與寧夏黃沙古渡生態建設有限公司、朱小龍等違反安全保障義務責任糾紛案②中，作為景區旅游經營者的黃沙古渡公司及景區輔助服務者的朱小龍，均未嚴格審查馬秀英是否適宜參加沙漠越野車的旅游活動項目，存在過錯，故需要對產生的損失及后果承擔一定責任。

（2）基礎設施不完善。寧夏旅游行業存在客運、住宿等必備基礎設施方面不完善的問題，尤其景區所在地為鄉鎮區域時，由于缺乏配套、全面的服務體系，個體旅游經營者在提供服務時盲目追求短期經濟效益，服務價格和質量波動明顯，極易降低旅游者的旅游體驗和消費滿意度，對于類似行為不加以規制將會導致本區域旅游行業的整體評價降低。根據自治區市場監督管理廳的統計數據，餐飲住宿服務上半年投訴數量由2017年的233件，逐漸遞增至2020年的1 407件，四年間增長503.9%（上半年數據）③，其中住宿服務投訴群體主要是游客，可見寧夏旅游吸引的游客數量增加，但住宿行業服務質量并未同步提升。

（3）促銷階段不誠信。移動互聯網時代拓寬了旅游經營者產品和服務的宣傳渠道，也使得旅游業的競爭加劇，出現了如“不合理低價游”的宣傳亂象，旅游經營者更加注重宣傳而忽視產品或服務的質量，而旅游產品和服務的購買和使用存在時間差，旅游者被高質量宣傳吸引而購買服務，但實際享受到的服務與宣傳相差較大，且多數情況下低于旅游者的預期或一般認知。

（4）服務階段不誠信。由于旅游產品和服務的購買和使用存在時間差，除了與宣傳信息不符外，還存在服務階段的質價不符、隨意漲價、隱形消費等現象，即服務質量和內容與前期承諾不一致，最終引發旅游者投訴、產生旅游糾紛。

第（3）項和第（4）項內容是普遍存在于旅游業的誠信問題，且二者不可分割，促銷階段不誠信必然會引發服務階段不誠信的問題。2017年，寧夏全區共收到各類旅游投訴161件，正式受理136件，結案132件。其中，旅行社被投訴較多的是未達到約定服務標準、購物退貨糾紛和人員服務態度等問題。旅游景區被投訴較多的是從業人員服務質量、門票糾紛和工作人員服務態度等問題[8]。

2.2 旅游者（游客）的誠信問題

旅游者可能會對黃河流域、特殊地貌景區的生態環境、歷史遺跡景觀、紅色文化遺址造成破壞。2018年4月，石嘴山市平羅縣紅陶公路就出現了游客破壞植被、肆意制造垃圾的行為[9]。另外，有的旅游者在旅游景區因自身原因受到損害，為了彌補損失，可能會要求旅游景區、旅游經營者承擔侵權責任，在蘭華與寧夏招商國際旅游有限公司、銀川宏達騰遠科技有限公司等違反安全保障義務責任糾紛案④中，原告主張自己摔倒系被告未履行安全保障義務，其主張不符合法律規定，最終被法院駁回。

3 法學視域下寧夏旅游誠信體系的完善要點

誠信旅游難構建的重要原因之一是參與主體缺乏法治思維和法治方式。誠信旅游在很大程度上是旅游參與主體間的自治問題，需要旅游參與主體樹立規則意識，而政府主管部門的監督管理，是旅游業健康發展的支撐和保障，這個過程需要堅持法治思維，運用法治方式[10]。

3.1 社會信用法律規范——信用體系基礎制度建設

推動誠信體系建設是增強全民法治意識的重要切入點[11]，旅游誠信體系的建立需依托完善的信用體系平臺和科學的體系運行機制。誠信體系需要誠信規則，林鈞躍教授指出，誠信規則包括信用法律和失信懲戒、守信激勵規則等[12]，王偉教授認為社會信用建設需從政策化向法治化演進，制定社會信用法是確立法治權威、推動國家治理法治化的需要[13]。因此，截至目前我國以失信懲戒制度為核心的社會信用體系建設的探索，未來可以作為以社會信用法為核心的社會信用法律規范的制度框架。社會信用體系顯然不止信用法律規范這一個組件，但文章討論的是法學視域，僅對信用法律規范展開探討，其中最主要的內容還是依托信用平臺的失信懲戒機制，該機制已在多個領域運行，寧夏旅游行業也在進行失信懲戒制度具體實施方面的探索，在這個過程中可以吸收其他地區經驗，從失信懲戒機制的具體落實、信用平臺的建設、行業協會的輔助功能等方面進行完善。

（1）失信懲戒機制。在制度構建方面，建立健全旅游市場主體“紅黑名單”制度，目前部分地區此項制度已經較為完善，但對旅游經營者進行懲戒的標準仍不夠細化和具體，可借鑒長三角地區三省一市在“黑名單”的認定標準，將旅游市場主體所受行政處罰、發生安全事故、侵害游客權益等多種情形納入，具體可以根據地方旅游行業發展規劃和目標設定不同的標準。在“紅名單”的受益事項上，福建福州對“紅名單”法人給予政府采購、招標投標、評先評優資金扶持等活動中的優先采用和推薦，行政事務辦理也可以走“綠色通道”[14]；在平臺建設方面，需構建旅游信用平臺的“一張網”布局，將旅游市場主體、政府主管部門、行業協會等納入信用平臺，實現信息共享，運用大數據技術和互聯網設計平臺的使用評價機制，據此對旅游誠信平臺進行優化升級，設置全面且有針對性的旅游誠信評價指標；在其他輔助措施方面，行業協會應牽頭倡導旅游行業自律，制定行業自律規范，維持正常旅游行業經營秩序。一些團體旅游中導游與景點聯合欺騙、誘哄游客進行消費表明旅游行業未建立規范的經營秩序，行業協會存在自我治理缺位現象。

同理，《國家旅游局關于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》雖然有對游客建立“旅游不文明記錄”的規定，但其適用范圍較窄，只針對違反刑法、受到行政處罰或法院判決承擔責任或是造成嚴重社會影響的行為，但由于該記錄形成由行政主管部門主導，流程較為復雜，不能普遍適用。因此，對于在旅游過程中做出不文明行為、違法行為乃至犯罪行為的游客，本區域旅游景區也可以設立“黑名單”制度，根據景區特征制定相關標準，限制此類游客進入景區。

（2）信用賠付機制。2018年，黑龍江省率先實行涉旅投訴先行賠付制度，設立旅游誠信基金，后全省各市實現了制度全覆蓋。此項旅游誠信基金在解決涉旅消費糾紛上發揮了積極作用，是一項創新之舉。因為涉旅糾紛除了人身意外傷害外，大部分都體現為消費糾紛，但消費糾紛通常涉案金額較小，旅游者投訴后難以在短期內獲得救濟，加之旅游活動的異地性特征使得游客傾向于犧牲經濟利益而追求效率。旅游誠信基金能夠幫助旅游者在短時間內得到賠付，后續事宜由旅游景區和執法部門負責，有效解決了旅游者面臨的困難。目前該制度主要針對景區內消費活動，未來可以考慮將景區附近的住宿、客運等消費行為納入賠付范圍，由當地政府組織運行統一的基金管理機構。

3.2 民事法律規范——對旅游經營者的法律規制

《民法典》第86條規定：“營利法人從事經營活動，應當遵守商業道德，維護交易安全，接受政府和社會的監督，承擔社會責任。”提供旅游服務的企業作為營利法人，其日常經營活動應當以《民法典》作為根本遵循。雖然該條文只是一項宣示性規定，但“遵守商業道德，維護交易安全”是對企業誠信經營的要求。

從旅游業誠信體系建設的角度來看，旅游企業誠信的外在表現形式主要包括對游客的誠信、對政府監督管理部門的誠信及對旅游資源的誠信。如果說信用體系基礎制度建設是從制度和宏觀的角度維持企業誠信，那么民事法律規范的適用就是從微觀角度處理企業不誠信行為所產生的糾紛、消除其造成的不良影響。

根據前文列舉的旅游企業存在的不誠信現象，對應的民事法律責任主要是違約責任和侵權責任，侵權責任又包括未履行或未適當履行安全保障義務及破壞生態環境的責任。

從旅游者角度來看，違約責任和侵權責任只能擇一主張，且在《民法典》頒布之前，當事人主張違約責任時不能包含精神損害賠償，此前的司法解釋明確了這一點⑤，但根據《民法典》第996條，因當事人一方的違約行為，損害對方人格權并造成嚴重精神損害，受損害方選擇請求其承擔違約責任的，不影響受損害方請求精神損害賠償。這一規定的意義不僅限于旅游者，而是完全突破了違約之訴與精神損害賠償不能并用的境況，使得人格權受損害的一方當事人可以選擇提起舉證責任較輕的違約之訴并主張精神損害賠償[15]，因此無論根據新法優于舊法的原則抑或是法律規范位階的規定，都應當適用《民法典》，（上述《規定》在《民法典》頒布后也進行了修改）為旅游者維權提供指引。

關于破壞生態環境的責任，現階段寧夏未出現典型案例，但旅游景區在開發過程中必然會對生態環境系統或是特殊地貌產生不良影響，此時需要利益衡量，盡量在追求旅游經濟效益的同時，最大限度地保障生態環境的完整性和可再生性。一方面，《民法典》第9條規定了民事主體從事民事活動時應遵循綠色原則，節約資源，保護環境；另一方面，《民法典》侵權責任規定了造成生態環境損害須承擔修復責任，與環境污染和生態破壞責任不同的是，后者是對被侵權人承擔責任，前者一般不是實際被侵權人受到的損害，而是國家、政府受到的損害，請求承擔修復責任的主體不是被侵權人，而是法律規定的機關或者組織，一般是生態環境保護部門和社會公益組織，這些主體也是有權請求侵權人賠償因生態環境損害造成的損失和費用的主體[16]。

3.3 行政法律規范——對旅游者的法律規制

根據《旅游法》第13條，旅游者在旅游活動中應當“愛護旅游資源，保護生態環境，遵守旅游文明行為規范”。雖然《民法典》規定的環境污染和生態破壞責任也適用于自然人，但因旅游的異地性、短期性特征，旅游者對景區的損害是有限的，此時行政法律規范，包括旅游目的地當地對于旅游資源保護所制定的規范性文件可以作為處理依據。《治安管理處罰法》第63條是針對旅游者的規制⑥，寧夏回族自治區內關于旅游資源的保護也制定了一些規范性文件，如《固原市紅色文化遺址保護條例》第38條規定，在紅色文化遺址上及其附屬設施上刻劃、涂污或者張貼廣告的，由縣（區）人民政府文化行政主管部門責令改正，給予警告，并處五十元以上二百元以下罰款。

4 余論

旅游誠信體系需要政府主導，行業主體共建，旅游誠信體系的建立和完善與旅游業良性健康發展相輔相成。寧夏旅游誠信體系的建設存在很多障礙和制約因素，僅從法學視域入手是不夠的，法律規范應當在此過程中承擔保護作用，因此，還需要吸納其他“軟法”和規則進行旅游行業治理的創新。

注釋：

①參見（2015）沙民初字第2188號民事判決書。

②參見（2020）寧民申676號2020寧民申676號民事裁定書。

③參見寧夏回族自治區市場監督管理廳《2020 年上半年全區市場監管投訴舉報數據統計分析報告》。

④參見（2017）寧民申1030號民事裁定書。

⑤參見《最高人民法院關于審理旅游糾紛案件適用法律若干問題的規定》第21條：旅游者提起違約之訴，主張精神損害賠償的，人民法院應告知其變更為侵權之訴；旅游者仍堅持提起違約之訴的，對于其精神損害賠償的主張，人民法院不予支持。

⑥參見《治安管理處罰法》第63條：“刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的，處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款。”