南非學習制的內容、特征和啟示

費曉蕾，熊宗武

（杭州科技職業技術學院，浙江 杭州 311402）

學習制（learnerships）（1）是種族隔離取消后南非政府在職業教育培訓領域推行的一項重要的技能培訓制度。1995年，南非政府頒布《教育和培訓白皮書》（White Paper on Education and Training），旨在形成一個一體化的教育培訓綜合體系，有共同的資格制度。此后，通過制定并引入國家資 格 框 架 （National Qualifications Framework，NQF）、設 立 南 非 資 格 管 理 局 （South African Qualifications Authority，SAQA）等一系列改革，南非已建立一個由部門教育培訓署（Sector Education and Training Authority，SETA）負責并提供財政支持的全新的技能培訓體系，包括學習制、工匠學習項目（artisanal learning programmes）（2）、技 能 項 目 （skills programmes）（3）、實 習（internships）。這些項目針對的對象、培訓內容、時間和技能等級均有所不同，統稱為學習項目（learning programmes），其中學習制是這一綜合技能發展系統的核心，規模最大，資金最充足，成效最顯著，是政府多年來一項長期的正式干預措施[1]4。學習制涉及面廣，特征明顯，對我國開展現代學徒制有一定的借鑒意義。

南非學習制的起源可以追溯到20世紀20年代的學徒制，傳統上，學徒制一直是南非用于中級技能發展的主要途徑，它源自英國學徒制。兩者都是學習和工作經驗相結合的機制，學習制在學徒制的基礎上發展而來，又與之不同，兩者分開招生，在質量保證機構、評估機構、資格類型、立法依據、資金來源和培訓機構等方面均有差別。此外，學習制的受眾群體和面向職業更為廣泛，獲得的技能或者資格等級更高，學習時間更短更靈活，并且采用承認先前學習制度（Recognition of Prior Learning，RPL），鼓勵終身教育。在南非，目前兩者平行存在，相互區別，SETA正努力使學徒制全部轉變為學習制。

一、南非學習制產生的背景和現狀

（一）學習制產生的背景

1981年頒布的《人力培訓法》（Manpower Training Act）盡管從法律上規定了學徒制去種族化，該制度仍然繼續以排斥非洲黑人獲得平等就業機會為前提。1984年南非人文科學研究委員會（Human Sciences Research Council，HSRC）對學徒制提出了質疑和批評（4），認為學徒制無法滿足技術技能發展的要求和無監督非結構化的工作場所培訓質量低下[2]25。他們主張建立一個更具響應性、包容性和靈活性的技能發展體系。

1994年南非第一屆民選政府繼承的教育培訓體系最大的特點是技能均衡程度低、教育機會不平等，政府需要健全而有效的培訓機制發展技能以應對這些問題和挑戰。

學徒制的缺陷、國家面臨的重大挑戰和政府所推行的技能戰略促使南非政府于1997年頒布了《綠皮書：促進經濟和就業增長的技能發展戰略》（The Green Paper：A Skills Development Strategy for Economic and Employment Growth）。它提出了經過改革的技能發展制度，設想了三個關鍵機制：征稅補貼制度（levy-grant system）、新的部門教育培訓署（Sector Education and Training Authority，SETA）和學習制。1998年和1999年南非分別通過了《技能發展法》（Skills Development Act，SDA）和《技能發展征稅法》（Skills Development Levies Act，SDLA），不僅為各經濟部門引入學習制，并為擴大技能培訓創造了有利的體制和監管框架。綠皮書提出的建議成為國家法律，為學習制正式立法。

2000年，《技能發展法》正式生效。2001年勞動部通過了 《國家技能發展戰略I》（National Skills Development Strategy I，NSDSI），標志著南非技能革命的開端，戰略的核心就是學習制[3]。2001年6月26日，學習制在約翰內斯堡正式啟動。

（二）學習制的現狀

作為解決失業和技能短缺的有效途徑，學習制的建立為南非技能發展注入一劑強心劑，獲得了南非政府的大力支持和推廣，成為撒南非洲地區規模最大和最成熟的技能培訓方案[1]1。自2000年以來，南非所有部門包括教育部門都注冊并采用了學習制，每個學習制項目都需要明確注冊名稱、NQF等級和注冊號碼。目前從已注冊的學習制項目數量來看，其中三個培訓署注冊項目較多，礦業資格署（Mining Qualifications Authority，MQA）注冊152[4]，農業部門教育培訓署（Agriculture Sector Education and Training Authority，AGRISETA）注冊118[5]，制造工程及相關服務部門教育培訓署 （Manufacturing Engineering and Related Services Sector Education and Training Authority，MERSETA）注冊87[6]。

有些部門教育培訓署注冊的學習制項目已經超過100個。根據高等教育和培訓部（Department of Higher Education and Training，DHET）2020年3月份發布的《2018年南非學校后教育培訓數據統計》（Statistics on Post-School Education and Training in South Africa：2018），注冊學習制的人數每年穩步提升，如表1所示：

表1 2011/2012—2018/2019年在SETA資助的學習項目中注冊的人數

表1顯示，在2011—2012至2018—2019財政年度期間，這些項目的總注冊人數幾乎翻了一倍，其中技能項目由于其短平快的特征，注冊人數增加最多，為62768人，其次是學習制，增加61677人，幾乎與前者持平[7]70。此外，《2020年南非技能供需狀況報告》（The Report on Skills Supply and Demand In South Africa 2020）顯示，2011/2012至2017/2018年期間，學習制注冊人數增長了155%[8]。可以看出，高等教育和培訓部決心實現“共同把每個工作場所變成培訓空間”[7]69，確保大量年輕人能夠通過學習制獲得基于工作場所的培訓。

高等教育和培訓部發布的《2020—2021年年度績效規劃》（Annual Performance Plan 2020—2021）提到，南非人文科學研究委員會（HSRC）進行的研究顯示，大多數學徒制和學習制參與者都穩定就業，分別為70%和86%，其中90%的學習制完成者受雇擔任永久職位[9]。

二、南非學習制的概念、目的和關鍵要素

（一）學習制的概念

從根本上說，學習制是調整后的現代學徒制，以更好地適應南非市場的需要?！都寄馨l展法》為學習制提供了立法授權，然而并未提供學習制的明確定義。根據該法第16條，部門教育培訓署建立和推進的學習制需要滿足以下要素：（1）包括結構化的學習部分；（2）包括特定性質和持續時間的實際工作經驗；（3）將獲得南非資格管理局（SAQA）注冊的與職業有關的資格；（4）按規定的方式在勞動部注冊（5）[10]。2007年《技能發展法：學習制管理條例》（Skills Development Act：Learnership Regulations）提供的定義也是基于以上四個要素。

因此，學習制可以被界定為在利益攸關者協商一致基礎上的一種結構化的培訓干預措施，以工作為基礎、以需求為導向，將理論知識和實際工作場所培訓進行整合，是在高度監管的環境中獲得國家承認的與職業相關資格的途徑，在高等教育和培訓部注冊并由部門教育培訓署管理和統籌實施。

（二）學習制的目的

在南非，教育和培訓是通過學習制來整合，旨在實現南非教育和培訓領域的一系列變革。因此，學習制有三個目的：首先，通過在經認證的教育培訓機構（公立、私立學院或大學）進行正式學習，企業以更有條理和更系統的形式提供工作場所培訓；其次，學習制將正式學習與多個工作場所實踐通過三方協議聯系起來；最后，學習制有計劃地將基本、核心和選修單位標準結合起來，理論培訓和實際工作經驗的結合最終獲得國家認可的資格。

除了滿足對關鍵和稀缺的高中級技能的需求，它還承擔起面向中低技能的就業創造機制和社會包容機制的作用，它在為南非失業青年提供NQF4級及以下技能發展方面取得良好成效[11]357。

（三）學習制的關鍵要素

學習制涉及多個利益攸關者，具備多重目標，鼓勵行業參與技能發展，同時促進就業公平。它是一種轉化工具[12]336，具備協助學員獲得技能、知識和工作場所經驗的轉化功能，旨在使學員具備與勞動力市場需求密切相關的應用能力，為就業和持續終身學習提供基礎。該制度的實施所包含的關鍵要素如表2所示。

表2 學習制實施的關鍵要素

學習制適用于任何職業、NQF等級和廣泛的學員，體現了其包容性。同時學習內容和工作場所安排呈現了學習制的雙重性質，使之成為南非職業教育和培訓（TVET）系統的關鍵模式和核心要素[2]12。學習制受三方協議約束，是獲得國家認可的職業資格的途徑，是南非使用的一種特殊的工作場所培訓（workplace training）模式，包括結構化學習部分和實際工作經驗，并能在兩者之間建立更緊密的關系，是需求導向型的培訓。

三、南非學習制的特征

學習制作為新體制下解決南非面臨的技能挑戰的措施，為職業教育和培訓提供了另一種模式，其主要特征如下：

（一）完整有力的管理制度框架

1.持續完善的法律體系

學習制是解決南非失業和技能短缺的創造性工具和關鍵手段。1998年的《技能發展法》正式引入學習制，是主要立法工具。作為學習制的法律支柱，SDA規定并規范了學習制，其主要內容包括：SETA的職能、SETA管理框架、學習制注冊要求、學習制協議、聘用合同、培訓機構資質、質量保證機構、資金分配機制等。該法最重要的方面之一是，它改善了弱勢群體的就業前景，并體現了將教育培訓與不斷變化的經濟需求聯系起來的戰略性和計劃性做法。它與1999年的《技能發展征稅法》一起為學習制提供了法律依據，它們是學習制存在的兩個立法先驅，與其他法令一起構成了學習制的立法框架，如表3所示：

表3 學習制立法框架

一共有九項主要法令構成了實施學習制的立法框架，從培訓的提供、可獲得性、可持續性、質量、社會包容、學習成果等方面為學習制實施提供充分的法律保障。因此學習制是在一個認證的環境中，通過立法進行高度監管，旨在以更有條理和更系統的形式提供工作場所培訓。

2.不斷推出的國家戰略和倡議

各種國家戰略和倡議推動和促進了學習制的實施，其中最關鍵的是政府啟動了2001年至2005年的《國家技能發展戰略I》（National Skills Development Strategy I，NSDS I），學習制是NSDS I的核心機制，隨后南非相繼實施了《國家技能發展戰略II》（NSDS II）和《國家技能發展戰略III》（NSDS III）（7）。

其他的政策主要包括《人力資源開發戰略》（Human Resource Development Strategy）、《南非加速和共享增長倡議》（Accelerated and Shared Growth Initiative for South Africa，AsgiSA）、《優先技能獲取聯合倡議》（Joint Initiative on Priority Skills Acquisition，JIPSA）和《國家技能發展規劃2030》（National Skills Development Plan 2030，NSDP），為學習制提供技能發展戰略指南。

3.及時修訂的管理細則

作為初次嘗試的學習制，其運行難免與社會實際不相適應甚至出現磗格之處，據此，南非根據學習制實踐中出現的問題不斷進行修訂并頒布實施細則，主要是針對學習制整體、資金和合同方面的管理不斷進行修繕以取代舊條例。如表4所示：

表4 學習制管理細則

南非不斷為學習制的落地制定、修訂和完善相關細則是學習制得以成功實踐的重要因素。此外，對SETA的管理也在不斷完善，2016年3月批準并推出了《SETA治理憲章和標準》（SETAs Good Governance Charter and Standards）。擬議的《SETA前景規劃》（SETA Landscape）已于2018年8月22日刊登并公布，以重新配置和定位SETA，使其能夠響應和履行設想的角色，加強它們的整體業績。

（二）全面的激勵機制

南非政府采取的激勵機制使學習制成為行業參與解決技能短缺問題的可行途徑，也是解決弱勢群體失業問題的一種補救辦法。

1．征稅補貼方案

學習制的資金來源主要是根據《技能發展征稅法》建立的征稅補貼方案（levy-grant scheme）。該法規定所有企業都必須根據其員工每年的總薪酬按一定比例向南非稅務局（South African Revenue Service，SARS）繳納技能發展稅（skills development levy，SDL）。從2000年4月1日起，年薪超過250000蘭特（Rands）的公司須支付總薪酬的0．5%，從2001年4月1日起，這一比例增加到1%。2005年8月1日開始，預計年工資低于500000蘭特的小公司可免征1%的稅款[13]，這使許多規模很小的企業受益。

2012年的《技能發展法：部門教育培訓署補貼管理辦法及相關事宜》規定，南非稅務局在國家技能管理局（National Skills Authority，NSA）的監督下，將20%的技能發展稅分配給國家技能基金（National Skills Fund，NSF），用于國家優先技能發展干預措施，其中2%回到南非稅務局支付行政費用。80%歸21個部門教育培訓署，其中SE TA用以支付行政管理費用不得超過10．5%，這部分資金中向行業職業質量委員會（Quality Council for Trades and Occupations，QCTO）進行轉移用于其質量保證職能的數額不超過0．5%（8），20%和49．5%分別作為強制性補貼（mandatory grant）和自由支配補貼（discretionary grant）支付給企業[14]。圖1顯示了技能發展稅的分配情況。

圖1 技能發展稅的分配

參與學習制實施的企業可以申請強制性補貼和可自由支配補貼。企業在規定的期限內提交工作技能計劃（Work Skills Plan，WSP）和年度培訓報告（Annual Training Report，ATR），達到相關要求便可獲得強制性補貼。SETA根據企業提交的WSP和ATR提供的數據確定行業的技能需求，用于制定部門技能計劃（Sector Skills Plan，SSP）（9）。可自由支配補貼用于執行各個部門教育培訓署的部門技能計劃和年度績效計劃（Annual Performance Plan，APP），SETA必須將其中至少80%分配給PIVOTAL方案（PIVOTAL programmes）（10），以解決部門中稀缺和關鍵技能短缺的問題，學習制包含在PIVOTAL方案中。最多20%的可支配補貼用于資助除PIVOTAL以外的方案。

在2018—2019財政年度，技能稅總共175億蘭特，其中35億蘭特劃給國家技能基金，140億蘭特劃撥給了SETAs，其中86億蘭特用于自由支配補貼，35億蘭特用于強制性補貼，18億蘭特用于SETAs行政支出，剩下不到1億蘭特劃撥給行業職業質量委員會作為行政支出費用[7]92。SETA的補貼發放必須得到SETA會計管理局（SETA Accounting Authority）的批準才能執行。

2．其他激勵措施

學習制稅收審查報告 （learnership tax review）指出培訓費用從企業應納稅額中扣除。在學習制協議生效當年開始每年從企業應納稅額中按照每名學員30000蘭特或50000蘭特（殘疾學員）的額度扣除[15]43。此外，根據2003年第53號《廣泛黑人經濟賦權法》（Broad Based Black Economic Empowerment Act，BBBEE），技能開發是一個強制性元素，學習制實施過程中產生的費用可列入該法案的技能發展要素評估。BBBEE合規在南非很重要，不合規或得分較低的公司很難開展業務。

（三）專門的管理和實施機構

1998年的《技能發展法》建立了一個管理學習制的體制框架。該框架主要由國家技能管理局、部門教育培訓署和行業職業質量委員會等機構組成，其中SETA是關鍵的執行機構。作為具體實施學習制的關鍵部門SETA歷經整改合并，從原先的25個縮減為目前的21個。

南非政府2019年3月頒布了《國家技能發展規劃2030》（NSDP），該規劃于2020年4月1日生效，它將SETA置于國家技能發展的中心，指出其核心作用是有效實現NSDP規定的成果，并與工作場所以及教育培訓機構建立聯系。因此，作為中介機構的SETA是將需求與供應進行有效對接的機構。NSDP強調SETA需要解決部門技能需求、通過實施學習制解決稀缺和關鍵技能（PIVOTAL）、促進不同教育途徑的銜接和先前學習承認（Recognition of Prior Learning，RPL）以及與相關質量委員會，特別是與行業職業質量委員會合作，確保學習制的質量和供給。圖2描述了SETA作為將需求與供應進行對接的機構的定位。

圖2 通過SETA建立需求（工作場所）和供應（教育）的聯系

初級技能在NQF上屬于1—2級，中級技能是3—5級，而經理和專業人員則是6—10級（11），其技能人才培養分別由社區學院、技術職業教育和培訓學院以及大學提供。作為中介機構的SETA是連接工作和教育的一個關鍵因素[16]。

（四）具備雙重身份的學員

企業、學員和教育培訓機構或技能發展提供者（skill development provider，SDP）之間必須簽署學習制協議，也稱為三方協議，并由SETA進行備案。協議規定了企業有義務在規定的期限內聘用學員，為學員提供具體的實際工作和參加理論課程的時間。教育培訓機構有義務提供協議中規定的教育和培訓以及相關的學習支持。學員的職責是為企業工作和參加指定的教育培訓方案。如果學員是未成年人，則由其父母或監護人代表其簽署協議，該協議強調了學員作為學習者的身份。2018年的《部門教育培訓署基于工作場所學習項目協議管理辦法》（SETA Workplace Based Learning Programme Agreement Regulations）中提供了最新的協議模板，即《基于工作的學習項目協 議》（work-based learning programme agreement）。

由于學習制項目是一個以工作為基礎的方案，就業合同對學習制至關重要。如果學員已經就業，其就業合同不受學習制協議的影響。如學員尚未就業，則必須與企業簽訂固定期限的就業合同，通常為期12至18個月。企業沒有義務在完成培訓后聘用學員，但是必須在合同期間向這部分學員發放津貼。津貼額度是根據學習制項目的國家資格等級和學員已經獲得的學分而計算的“應得薪酬”（qualified wage）乘以一定的百分比，政府規定了確切的薪酬計算方式和最低津貼，介于每周120蘭特至700蘭特之間[15]54，同時學員也享受加班工資、產假、年假和病假。就業合同的目的是使學員成為正式員工，其與正式員工就業合同的不同之處主要在于薪酬水平、醫療保險、養老金、公積金繳納以及合同僅在學習制項目期間有效這些方面。

通過合同明確界定職權范圍，監測和評估利益攸關者對協議的遵守和對合同的交付是學習制質量保證不可或缺的部分。為了使監測和評估結果有效，合同預先概述了學習制的主要目標、學員將獲得的預期技能和能力，并且還列出各個關鍵的時間節點，使之成為衡量尺度，有利于形成明確界定的問責機制。

（五）有效的多元機制

作為南非技能發展體系之一的學習制的一個關鍵特點是，它是由政府、工會和企業之間來之不易的共識而形成的，由一系列三方機構推動，利益攸關者談判對南非技能培訓有著持續的影響[11]359。作為培訓干預措施的學習制需要在由多個利益攸關方之間經常的互動和合作形成的多維環境中實施，需要在參與這一進程的利益攸關方之間進行密集的協調、規劃和管理，因此學習制本質上是“利益攸關方豐富的干預措施”[12]346。參與學習制的關鍵利益攸關者如下：SETA、企業及其代表性行業協會、學員、經認證的教育培訓機構，其中SETA是協調各方利益的中心。實施什么樣的培訓模式并以最有效的方式管理多個利益攸關者以及處理他們之間的復雜關系，成為確保學習制有效實施和有效交付的關鍵之一。

已經制定的立法文件和相關條例為學習制規范和協調角色之間的關系發揮了重要作用，合同所產生的義務和權利在很大程度上得到執行或強制執行，澄清利益攸關方的作用和職責，獲得各方承諾和支持，建立溝通機制、反饋機制和問責機制。參與學習制的不同利益攸關方之間能夠進行高度合作是學習制成功的關鍵。

（六）嚴格監管的質量保證機制

南非的學習制是在一個高度規范的質量保證環境中實施的[17]。1998年3月頒布的《國家技能委員會條例》（National Skills Board Regulations，NSB）中規定所有的學習制項目都必須遵守：應用能力，即將學習成果付諸實踐的能力。綜合評估，即對學員使用形成性和總結性相結合的評估方法。資格，即使合格的學員具備應用能力和進一步學習的基礎。

南非資格管理局是南非所有教育和培訓的中央質量管理局，目前學習制的標準設置和質量保證職能有效地納入行業職業質量委員會。行業職業質量委員會是根據《技能發展法》于2010年成立，其主要職能是設計和開發職業資格子框架（Occupational Qualifications Sub-framework，OQSF）中的職業標準和資格，并提交南非資格管理局在國家資格框架上進行登記；確保職業標準和資格以及工作場所學習的質量；認證技能發展提供者和評估中心；評估學習成果和頒發、認證各類職業行業證書。

學習制從開發到評估需要精心組織和有效監督。成功開發學習制在很大程度上取決于以下關鍵進程，即調查勞動力市場，以確定技能短缺或不足的領域；確定學習制涵蓋的職業和技能領域；制定技能簡介；確定方案的成果；編制學習材料；設計和測試評估標準。部門教育培訓署制定并批準學習制方案后，在行業職業質量委員會注冊了相關職業資格或部分資格課程的前提下，提交給高等教育和培訓部注冊。經行業職業質量委員會認證的技能發展提供者和企業分別負責學習制的課程和培訓部分，截至2019年3月，南非共有191個經認證的SDP[18]168。技能發展提供者必須對方案中規定的知識和實用技能部分進行內部評估，即形成性評估。而外部綜合總結性評估 （External Integrated Summative Assessment，EISA）是由行業職業質量委員會授權的評估質量伙伴（Assessment Quality Partner，AQP）在認證的評估中心制定、組織和實施，用于學習過程結束時評估學員在獲得職業資格或部分資格方面展示理論和實踐的能力。所有職業和部分資格都規定了進入外部綜合總結性評估的最低準入要求，只有通過該總結性評估才能獲得證書，以確保所有學員都能獲得同等水平的能力。外部綜合總結性評估的目的是允許合格的學員獲得行業職業質量委員會頒發的證書，成為特定行業或職業的正式從業人員。由QCTO任命的評估質量伙伴必須在外部綜合總結性評估后21個工作日內向QCTO或者相關SETA提交結果，QCTO必須在收到相關評估質量伙伴的發證建議后10個工作日內向學員頒發相關資格證書，所有的職業和部分資格證書都由QCTO授予[19]。

（七）高度的社會包容性

學習制具備包容性和多樣化，針對所有技能水平、年齡組和部門，具有不同的功能，包括補償未完成學業的群體發展低技能水平的基本能力（foundational competences）、提升中等職業技能水平的一般和具體能力（general and specific competences）、與高等教育機構合作來發展專門的準專業和專業能力（para-professional and professional competences）。這樣做的目的是確保學習制不僅僅是正規部門人員的培訓系統，而且是一個解決弱勢群體（婦女、青年、失業者、非正規部門人員）需求的系統，這是南非一個重要的社會公平問題，也是該體系中利益攸關者談判必然產生的結果。

四、南非學習制對我國開展現代學徒制的啟示

盡管學習制在實施過程中仍面臨諸多挑戰，但它發展迅速，在其有效實施的領域中增加了價值，實現了很高的就業率，發展了學員的就業能力，政府對學習制的縱向評估結果非常積極[20]。南非通過吸收德國、英國和丹麥等國家學徒制方案的優勢，在重新厘定的學徒制概念的基礎上建立學習制[21]。南非學習制對我國當前正在構建的現代學徒制、企業新型學徒制以及中國特色學徒制具有借鑒意義。

（一）搭建健全的國家法律框架

學習制的存在是基于一個特定的法律框架，框架制定需要利益攸關者的參與，并定義各方角色和職能以及學習制管理相關程序。學習制法律框架具備以下特點：強制規定關鍵行為者的參與；規范與協調利益攸關方之間的合作并明確界定和公開各方職責；法律框架下的有效監管是保障質量的關鍵；確立學習制教育培訓模式的法律地位并明確學員的員工地位；精簡治理機構和建立清晰的管理程序；實施嚴格的資格認證并定期更新；法律執行需要政府強有力的領導。南非根據具有約束力的職業培訓法律框架進行培訓，保證了國家標準的實施。在制度不完善的情況下，我國校企合作整體呈現松散單一、短期淺層的特點，要推進校企深度融合，就要完善法律法規，落實和細化政策保障。同時，鼓勵企業參與職教的條款比較豐富，但對企業不履行職教責任和培育人才的社會義務缺乏相應的約束性條款，這正是校企合作和工學交替往往“一頭熱”的短板所在，企業處于責任真空狀態給職教發展帶來的弊端是顯而易見的。

（二）建立可持續的國家財政框架

制定國家融資方案對實現學習制財政上的可持續性非常重要，學習制財政框架解決了經費來源、成本分擔和激勵措施三個問題。其財政來源是根據工資總額的一定百分比對企業強制性征收技能稅，同時主要采取返還補貼的財政激勵措施減輕企業負擔。在實施激勵政策時，學習制遵守以下原則：企業的財政獎勵以對業績進行監測和審計為前提；對招收殘疾人或處境不利的人作為學員的企業進行額外獎勵；支付學員工資；對完成合同的學員和在完成合同后繼續聘用學員的企業予以財政獎勵；確保小企業也獲得資金支持。目前我國企業出于利益考量，參與學徒制的內在驅動力不足，實習成本和效益損失極大阻礙了企業參與學徒制，需要制定合理政策，保障企業利益，構建企業激勵機制，平衡企業在培訓中支出的成本，以期形成由國家、地方、行業、學校、企業和個人各利益主體共擔經費機制，激發企業參與學徒制的內生動力。

（三）設置專門的政府管理機構

作為學習制的主管部門，部門教育培訓署承擔三項核心職能：實施部門技能計劃以發展合適的技能、制定和登記學習制、分配技能稅。為了能夠使其履行職能，《技能發展法》第11條規定部門教育培訓署由具有代表性的利益攸關者構成，即勞工組織、企業代表（包括小企業）、相關政府部門、相關專業機構以及談判委員會。部門教育培訓署是促進其與勞動力市場、企業和教育培訓機構等各部門之間聯系的機構，肩負協調各方關系、創建共識并達成一致的職能。由政府設置專門的管理機構，可以有效地發揮溝通、協調作用。

（四）制定正式的學習制協議和就業合同

學習制的一個關鍵和核心要素是三方協議和就業合同，這是對國家法律框架的補充，也是學習制的一個特點，甚至是一個先決條件[22]19。三方高水平的承諾是學習制成功的基本要素。該協議在整個學習制期間生效，涉及的關鍵問題包括公司培訓內容、學習計劃、學習成果、評估方法、認證程序、培訓人員資質、雙方的權利和義務、培訓時間表（工作和培訓時間）、假期、學徒津貼（工資）的支付以及終止條款。為確保協議涵蓋所有相關內容，南非高等教育和培訓部為該協議提供標準模板。但目前我國法律制度對于學徒的權益保障缺乏系統規定，相應的勞動報酬、主體身份等無法得到法律的保護，我們需要構建學徒權益保障制度，由相關政府部門聯合擬定合同范本，明確學徒作為勞動者、被雇傭者、準員工的法律身份。隨著我國職教招生對象的多元化，要切實保障學生的“雙重”身份，需要盡快擬定針對學徒權益保護的法律。

（五）建設外部機構監管下的質量保證機制

外部機構監測培訓的執行情況，并對資格進行評估和授予是南非學習制的特點之一。行業職業質量委員會擔任這個職能，其主要任務是監督培訓的執行、發布考試標準、組織評估和認證以及按照評估程序頒發資格（證書、畢業證或頭銜）以正式認可個人的學習成果（知識、技能和能力）。2018年3月至2019年3月，該部門批準126個職業資格（49個完整資格和77個部分資格）并推薦給南非資格管理局進行登記，南非資格管理局登記了其中86項職業資格，使南非職業資格子框架（OQSF）上登記的職業資格總數達到303個；組織16場外部綜合總結性評估；頒發職業行業證書共計20697份；認證10944份證書[18]168。

行業職業質量委員會有權就學習制提供建議，但它并不像其他利益攸關者一樣管理和指導學習制，也不制定國家標準，而是通過評估個人結果和授予資格在確保職業教育和培訓系統的質量方面發揮著關鍵作用。它不參與培訓，但是負責所有學員在培訓結束時通過期末考試，這一基本原則被稱為“培訓人員不參與評估”（those who train do not assess）[22]25，即評估獨立于培訓或評估與培訓脫鉤。健全的監管和評估機制是確保學習制質量的關鍵因素。

（六）遴選企業導師及評估培訓模塊

SETA對企業進行評估和遴選合格人員作為學習制項目的主管和導師，從不同的角度為學員提供支持和建議。主管向學習者傳授各種技能，對學員進行監督、指導和評估，而導師與學員就工作所需的技能和能力交流意見，就職業選擇提供建議以確保學員融入工作，提高學員在當前職位上的工作效率。培訓期間學員、主管、導師和企業必須記錄和簽署培訓模塊、培訓記錄、學習日志、評估記錄和報告，證明其獲得的經驗和取得的能力。學員在完成培訓后，可以申請行業測試，如果順利完成測試，即被授予相關的SETA行業文憑，這也是對前期培訓的一種評估。根據南非的經驗，“雙導師制”需要確立遴選標準、管理模式和建設體系，加強導師對學徒制學生的個人職業生涯規劃指導，制訂體系化制度選聘導師、明確資格認定標準，對雙導師教學質量進行監控、評價和考核。學徒畢業考核標準應由行業企業、職業學校、教育部門和主管部門共同制定并嚴格執行。

注釋：

（1）王琳璞在《南非教育戰略研究》一書中將learnership翻譯為工作學習教育制度。

（2）1998年《技能發展法》（SDA）將工匠定義為經證明有能力從事所列職業（listed trade）的人。根據2012年8月31日發布的第35625號政府公告，南非共有125個技術領域的職業進入工匠列表。每一種職業都可以通過一種特殊的代碼來識別，稱為“職業組織框架”（Organising Framework for Occupations，OFO）代碼。該項目與學習制相似，但是工匠項目是針對所列職業，并且學員必須通過行業測試（trade test）才能成為工匠。

（3）技能項目是以短期為重點的培訓干預措施，學員完成在國家資格框架登記的部分資格（part qualification），即學習單元（an assessed unit of learning），即可獲得學分，并可用于后續獲得完整資格。

（4）HSRC成立于1968年，是南非的法定研究機構，現已發展成為非洲大陸最大的社會科學和人文科學專門研究機構，在對國家發展至關重要的領域從事前沿研究，其研究活動與南非的國家發展優先事項密切相關。

（5）2009年以后需要在高等教育和培訓部（DHET）注冊。

（6）南非用名義學時界定學分，1個學分相當于10個名義學時的教育培訓，名義學時是指學員達到學習成果要求所用的平均時間。

（7）《國家技能發展戰略II》實施時間為2005年至2010年，《國家技能發展戰略III》原定是2011年至2016年，但是2016年12月份高等教育和培訓部宣布該戰略延續到2020年3月份，2020年4月南非開始實施新的《國家技能發展計劃2030》（NSDP）。

（8）南非國家資格框架包括三個子框架，即普通和繼續教育培訓資格子框架（General and Further Education and Training Qualifications Sub-framework，GFETQSF）、高等教育資格子框架（Higher Education Qualifications Sub-framework，HEQSF）和職業資格子框架（Occupational Qualifications Sub-framework，OQSF），分別由三個質量委員會負責制定和管理，即普通和繼續教育培訓質量委員會（Council for Quality Assurance in General and Further Education and Training，Umalusi）、高等教育質量委員會 （Council on Higher Education，CHE）、行業職業質量委員會 （Quality Council for Trades and Occupations，QCTO）。

（9）部門技能計劃是SETA制定的五年計劃，目的是確定部門的技能需求。

（10）PIVOTAL是專業、職業、技術和學術學習方案（Professional，Vocational，Technical and Academic Learning programmes）的縮寫，學員獲得資格或部分資格?！秶一鸸芾項l例》（National Funding Regulations）允許SETA在PIVOTAL方案方面提供比任何其他類別更多的資金，該方案包含了學習制、學徒制、技能項目等一系列技能發展方案。

（11）該部分不同技能水平的NQF等級是根據南非高等教育和培訓部于2014年7月頒布的《職業資格子框架政策》（Occupational Qualifications Sub-framework Policy）判 斷，該 政 策 見https://www．qcto．org．za/publications%2c-policies%2c-guidelines---forms．html．