吉林省科技體制機制改革關鍵問題研究

黃 蕊 劉佳欣

（長春理工大學經濟管理學院,吉林 長春 130022）

科技體制機制改革在我國國家發展戰略中占有舉足輕重的地位。在“十三五”期間，吉林省強力推進科技體制機制改革，加強頂層設計、完善組織架構，系統部署、縱深推進，增強了改革系統性、整體性、協同性，取得了一定成效，但尚有不足。截至2021年，吉林省“十四五”規劃已經出臺，回顧、總結“十三五”時期科技體制機制改革取得的成就、積蓄的弊病并找出疏通癥結的手段，有利于促進落實“十四五”規劃中科技體制機制改革的相關工作。

目前學術領域對于“十三五”時期吉林省科技體制機制改革問題的研究較少。本文通過對“十三五”時期吉林省科技體制機制改革的成效分層次展示并進行橫向與縱向對比，詳細分析吉林省科技體制機制改革取得的成績與不足，探討吉林省科技體制機制改革成效欠佳的原因，最后提出具有針對性的對策和建議，為接下來科技體制機制進一步發展提供參考。

1 “十三五”時期吉林省科技體制機制改革的成效

通過查閱與科技體制機制改革相關的文獻資料，回顧我國進行科技體制機制改革的進程，本文確定對科技體制機制改革成效的探索大致涉及科技政策法規、科技運行機制以及科技組織框架三方面的具體內容[1]。吉林省先行先試，竭力開展科技體制機制改革工作，在科技管理體制、科研體系、技術創新市場導向機制、成果轉化、區域創新發展等重要領域和關鍵環節，不斷推出重大改革舉措，取得了突破性進展，具體成效如下。

1.1 科技管理體制

“十三五”期間，吉林省進一步強化了科技管理體制機制，全面解放科技創新生命力，加快推進科技計劃管理簡政放權，不斷優化科研環境。一方面，圍繞科技項目管理進行改革，創新立項機制和管理方式，創建了較為完備的項目儲備準則并形成體制。另一方面，在科技計劃的安排上充分體現企業在技術革新方面的主導地位[2]。在年度科技計劃的安排上，采取積極有效措施，凸顯企業主導身份，項目支持向科學技術成就轉變和工業化傾斜，努力營造科學技術革新良好氛圍。

1.2 科研體系

在科研評價體系建設方面，2018年7月27日，吉林省十三屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議裁決同意了新訂正的《吉林省技術市場條例》，于2018年9月1日開始實施。在科研基礎設施建設方面，伴隨著在科研方面的投入力度逐漸加大，吉林省大型科研設備和科研基礎裝置連續擴充，覆蓋規模逐步擴大，技術水準顯著提高，總體效用日漸顯露。在科技創新平臺建設方面，堅守統籌部署，整體謀劃，聯合推進，加強培育的原則，搭建層次分明、結構合理的科學技術創新平臺新系統。在新型研發機構建設方面，對于新式研發機構的發展則遵從民辦公助、創新制度、突出服務產業和特色的準則。

1.3 技術創新市場導向機制

在技術創新市場導向機制建設方面，吉林省竭力強化企業創新主體地位。提升企業在創新決議中的“話事權”，創設重大科學技術招標專項，滿足行業中企業關鍵技術需要。除此之外還鼓勵和引導企業開展技術創新，激勵產業龍頭企業創建高層次研究開發部門，匯集頂尖創新英才，構建完備的研究開發架構系統。創立合理的科學技術資源投入制度，革新財政科學技術投入手段。圍繞普惠性財稅政策問題，加大扶持力度。針對具有明確市場需求的科技創新活動，以貼息、風險補償、創投引導等間接扶持手段，逐漸把對企業科技創新的投入形式轉換為普惠性財稅政策扶持。

1.4 科技成果轉化

首先，在“十三五”期間，吉林省科技發展獲得了巨大提升。為了卓有成效地推動產學研聯合，更深層地促進科學技術成果就地轉化，吉林省科技廳采用創建“舟橋”制度的方法，強化科學技術轉化與創新平臺構建。2019年3月8日，吉林省舉行全省科學技術工作會議，敲定驅動執行“十大科學技術工程”，提議對于強勢革新資源物盡其用，緊抓技術要害。加速下放科技成果運用、處理和獲益權。吉林省給予科研院所科學技術成就轉化決定權，激勵企業和科研院所共同開展科學技術成果轉移轉化，增加科學研究人員成果轉化獲益比例，加速實行科學研究人員轉化科學技術成果的獎賞機制，科技成果轉化收入按國家規定除用于相關人員獎勵外，其他部分用在科學研究、科學技術成果轉化及知識產權管理工作，明確擔當領導職位的科學研究人員成果轉化收入[3]。

1.5 區域創新發展

在“十三五”期間，吉林省為加強落實執行《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》，提升科技對經濟與社會發展的帶動作用和影響力，努力推進吉林省政府與科技部聯合開辦部省會商工作。另外，吉林省還傾力建設自主創新示范區。加速推動了長春自創區建設的步伐，出臺制定了一批具有吉林特色的自創區政策。國家技術轉移東北中心、長吉圖國家科學技術成果轉移轉化示范區相繼建成。吉林省圍繞長春國家區域創新中心建設，推動全省各類高新科技產業開發區（園區）高質量發展，建設區域創新空間格局的“舟橋”機制，打造全省技術創新示范島鏈。全面統籌長春創新資源，塑造協同聯動、輻射全省的大創新體系，全力建設在東北亞地區具有一定影響力的國家地域創新中心。吉林省竭力促進縣域創新，接續推進鄉村振興工作，堅決打贏脫貧攻堅戰。

2 “十三五”時期吉林省科技體制機制改革的現存問題

雖然吉林省在科技體制機制改革方面取得了相應的成效，但與經濟體制改革相比，無論在理論上，還是在實踐上，都相對滯后。科技與經濟結合的空間很大，核心科技力量仍然集中在重點高校和科研機構，企業尚未成為技術創新和科技投入的主體[4]。另外，吉林省還存在科技制度保障不健全，科技資源市場化配置急需優化、科研誠信制度約束力度不足、人才激勵機制尚有偏誤等問題，具體表現如下。

第一，科技政策與實體經濟發展脫節。主要體現在吉林省科技政策的制定與實施的脫節。大量公共政策研究結果表明，公共政策主體是造成政策制定與實施脫節的關鍵因素。在公共政策實施歷程中，政策本體的立場、能力和素質等都會對公共政策的順利施行產生影響。另外則是吉林省科技政策運行的管理機制與實際脫節。目前，吉林省科技政策突出的問題是科技政策制定與運行缺乏必要的監督機制，科技政策的制定與運行表現出較強的主觀隨意性。吉林省沒有將科學技術創新作為經濟進步成長的基本途徑，科學技術進步也沒有把為經濟增長服務當作最重要的考察指標。

第二，科技制度“軟件”保障不健全。盡管吉林省在科技體制改革方面取得了一定成效，但同發達省份相比，吉林省的科技制度保障還存在一些問題。首先，吉林省科學技術隊伍監管制度不科學，抑制了科學技術工作人員的創造性和積極性，不利于高新技術的研究和開發。其次，吉林省教育制度不能適應高新技術產業發展的需要。吉林省高等教育與生產、科學研究斷層，既無益于現有科學技術人才在高新科技研發中施展才能，也無益于培育高新科技英才和高水平的營運管理人才。最后，吉林省科技創新的制度環境需進一步改善。以往吉林省似乎過多地把科技創新的注意力集中在宏觀層面上，忽視了個人和企業為什么普遍缺乏創新積極性這一根本問題，這說明吉林省目前企業和個人還沒有成為技術創新主體，同時也說明吉林省缺少科技發達省份那些激勵個人和企業進行創造發明、技術革新和產品創新的一整套微觀制度[5]。

第三，科技資源市場化配置力度不足。一是吉林省政府對中小企業成長的幫扶力度不足，未能有效發掘市場創新生命力[6]。吉林省新增工業產值的較大部分都歸功于中小企業，與此同時中小企業的投資報酬率、專利發明數量同樣很高。可是因為中小企業的資金匱乏、信息不足、缺少人力資源、創新風險高等問題，致使吉林省市場對中小企業缺乏投資熱忱。二是科學研究人員缺少創新積極性。主要原因在于吉林省缺少一套完備的科學研究人才遴選、委任、和升遷的系統。三是吉林省政府未強力開展第三產業。第三產業的迅速成長對于社會主義市場經濟體系的完善極為有利，服務業的成長可有效優化產業布局，從而提高吉林省科學技術資源市場部署的效率[7]。

第四，科研誠信制度約束不強，科研誠信監管體系的監管鏈過長。由于吉林省的監管權集中于頂層，導致監督管理職能在由上至下的執行過程中，實行步驟和監管過程過于繁雜，致使吉林省監督管理層在行使監督管理職能上主動權不夠，很難依據現實狀況變通處理和有效應對科學研究失信現象[8]。另外，更為嚴峻的問題在于吉林省的科研誠信監管體系不僅無益于科學研究信息集中監管和普遍共用，對于全方位驅動吉林省的創新生命力也是非常不利的。目前，吉林省科研誠信監管體系及其匹配制度尚不完備，導致科研誠信監督管理體系職能無法很好地貫徹實行，因此無法在短期內從本質上約束吉林省科學研究腐朽學風和失信現象的散布和擴張，最終導致了對觸犯學術道德行徑懲處不嚴的表面現象，損害了吉林省科學研究集體的創新主動性。

第五，創新型人才激勵管理制度收效平平。通過對吉林省創新型人才鼓舞戰略的剖析，得出創新型人才鼓舞戰略在各階段依然積蓄較多弊病，主要可總結為兩個方面。一是吉林省戰略擬定缺乏積極性、自發性和體制性。即使吉林省頒布了很多創新型人才鼓舞戰略，但縱觀全局，吉林省的這些人才激勵政策大多數都是為了踴躍響應國家的號令，同時戰略宣告也均于國家頒布完對應英才戰略末期，吉林省政府在戰略擬定上角色定位的精準度不足，在英才計劃上常常極其被動。二是吉林省人才戰略推行有偏誤。對頂尖技術人才表彰、留學英才引入、專家海外培訓等有關戰略的實行，顯現出吉林省過度看重頂尖英才，即使吉林省也踴躍開展創新創業工作，為培植和增強中小微企業監管人員的總體素養，施行了頂尖人才培植等一連串舉措，但吉林省人才鼓勵戰略整體專一性較強，綜合性較弱，在人才定位方面要求過高。

3 吉林省科技體制機制改革的對策建議

為行之有效地解決吉林省科技體制機制改革現存問題，為接續開展科技體制機制改革有關工作指明方向，吉林省急需在科技評價體系、科技法制環境、科技管理、學術不端懲戒以及人才激勵等方面做出努力與改進[9]。基于吉林省“十三五”時期科技體制機制改革工作開展的具體情況，提出如下對策建議[10]。

3.1 加快建立以效果為導向的科技評價體系

改革科技人才評價機制對于加快建立以效果為導向的科技評價體系極為關鍵。吉林省急需創建以真實功績和創新水平為指引的科學技術人才評判指標。建立以績效、德行和能力為主要準則的評判機制，創建確切、公平、科學的項目工作規范和評判流程[11]。創建周期總體評判與年度抽檢評判相聯合的科學研究機關績效評判長效制度，整改吉林省科學研究機關、高等院校的科學研究工作人員和教師評判、核查的標準系統加權比重，并分別擬定對應的標準考察機制，擴大科學研究成果產業化、應用推廣及轉化、知識所屬權等在評判核查中的加權比重，逐步優化科技評價體系以推進吉林省科技體制機制的改革[12]。與此同時，應不忘整頓和指引行業協會（聯合會）、省級學會及其他機關單位展開規范化、市場化、專職化科學技術成果評判，評判結果可申報科學技術成果記錄，可當作呈報科學技術獎賞的項目成就憑據[13]。

3.2 構建有利于科技事業發展的法治環境

構建對于科技事業發展有益的法治環境，首要的是應完善知識所屬權保護制度。科技專利保護制度以及知識所屬權保護制度應最大限度地保證科技研發人的收益，保護研發人的積極性，對于那些搭乘科技成果便車的人，不但要沒收其從中獲得的收益，還應讓他們為其行為付出經濟上的代價，嚴重者需追究其行政或刑事責任。另外，應完善科學技術成果轉化相關的法律條文。科學技術研究開發成果的轉化流程中牽涉到政府治理與服務、科技研發、科技教育、技術推廣與產業化等方面，相關的法律制度應當圍繞這些內容進行設計，且法律制度之間應具有一定的關聯性。維護市場競爭秩序的法律法規至關重要。建立市場競爭法律制度是構建科技事業法治環境的重要環節，完善的市場競爭機制可以對科技研發主體造成一定的外部壓力，促使其不斷進行技術創新。

3.3 繼續推進科技管理去行政化改革

一是成立專門小組。吉林省政府成立專門小組全面調研國內、省內的科技體制特別是科技經費分配問題，研究世界各國科技管理的先進管理體系，經過自上而下和自下而上地廣泛征求意見，出臺針對本省科技管理體制的改革方案，創建合理有效的管制體系[14]。二是要加大政治體制改革的力度。吉林省可以根據科學技術項目的不同種類，施行多層次全方位的治理方略。對吉林省干部制度進行變革，更改統一集體監管的當前狀況，創建有效科學的分門別類監管制度；更改利用黨政領導干部的單一模式監管一切人員的現實情況，創建各有所長的監管機制；改善法制民主缺失的狀況，公開監察和依法管制職員干事。三是建立公開透明的科技管理信息化平臺。吉林省同密級的科研項目，同行業之間可以借助于網絡化平臺互相知悉取得贊助的科學研究項目的狀況，發揮大眾監察的民主管制作用。

3.4 加大力度懲戒學術不端行為

在行政治理的過程中，公開懲罰才能成為撒手锏。通過公開處罰，可以有效接納社會督促，能夠讓學術共同體組員全部領會知情，較大程度地加重了失信代價。可以仿效公安部、最高人民檢察院和教育部2020年9月攜手建立的有關創建教師入職詢查機制，創建一套處罰訊息公開體系，使得在學術上觸犯規則的學者即使換了領域也無處遁形。另外，也可以采用罰款與剝奪職務的手段。針對一些貪財圖利型的學術不端行為（如騙取科研經費、挪用科研經費等），可以在學術不端行為行政法律責任中，增加罰款制裁措施。處罰機關在罰款措施實施過程中，應當根據學術不端行為的性質、情節、危害程度以及學術不端行為人的悔過表現等，決定罰款的數額。為了更好地貫徹尊重事實的原則，吉林省相關部門應妥善保存舉報資料和相關材料，學術委員會及紀檢監察部門及時進行細致調查，實事求是地予以處理。

3.5 提升有利于人才激勵制度的財稅支持

首先，要完善科技人才集聚和激勵機制。吉林省要征引和培育一些頂尖創新英才和高層次創新隊伍，貫徹個人所得稅特惠政策。在科學技術人才培育方面，盡全力發揮省自然科學基金在人才培育和基礎研發方面的功用。鼓勵科學研究人員長久駐扎在吉林省，強化人才梯隊建設，用心培育青年科學技術英才、科學技術領軍人才和科學技術創新隊伍。其次，企業應該創建內部知識所屬權監管體制。在吉林省企業內部設立專門的知識所屬權管理部門，利用該部門的工作界定企業內部知識所屬權的劃分以及收益分配，并以此作為企業內部的獎勵制度的部分依據，通過這樣的方式保護企業內部人才的勞動成果以及帶動人才的積極性。最后，授予具備條件的專業技術工作人員政府特殊津貼的獎勵。