吉林省科技體制機制改革關鍵問題研究

黃 蕊 劉佳欣

（長春理工大學經(jīng)濟管理學院,吉林 長春 130022）

科技體制機制改革在我國國家發(fā)展戰(zhàn)略中占有舉足輕重的地位。在“十三五”期間，吉林省強力推進科技體制機制改革，加強頂層設計、完善組織架構，系統(tǒng)部署、縱深推進，增強了改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，取得了一定成效，但尚有不足。截至2021年，吉林省“十四五”規(guī)劃已經(jīng)出臺，回顧、總結“十三五”時期科技體制機制改革取得的成就、積蓄的弊病并找出疏通癥結的手段，有利于促進落實“十四五”規(guī)劃中科技體制機制改革的相關工作。

目前學術領域對于“十三五”時期吉林省科技體制機制改革問題的研究較少。本文通過對“十三五”時期吉林省科技體制機制改革的成效分層次展示并進行橫向與縱向對比，詳細分析吉林省科技體制機制改革取得的成績與不足，探討吉林省科技體制機制改革成效欠佳的原因，最后提出具有針對性的對策和建議，為接下來科技體制機制進一步發(fā)展提供參考。

1 “十三五”時期吉林省科技體制機制改革的成效

通過查閱與科技體制機制改革相關的文獻資料，回顧我國進行科技體制機制改革的進程，本文確定對科技體制機制改革成效的探索大致涉及科技政策法規(guī)、科技運行機制以及科技組織框架三方面的具體內容[1]。吉林省先行先試，竭力開展科技體制機制改革工作，在科技管理體制、科研體系、技術創(chuàng)新市場導向機制、成果轉化、區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展等重要領域和關鍵環(huán)節(jié)，不斷推出重大改革舉措，取得了突破性進展，具體成效如下。

1.1 科技管理體制

“十三五”期間，吉林省進一步強化了科技管理體制機制，全面解放科技創(chuàng)新生命力，加快推進科技計劃管理簡政放權，不斷優(yōu)化科研環(huán)境。一方面，圍繞科技項目管理進行改革，創(chuàng)新立項機制和管理方式，創(chuàng)建了較為完備的項目儲備準則并形成體制。另一方面，在科技計劃的安排上充分體現(xiàn)企業(yè)在技術革新方面的主導地位[2]。在年度科技計劃的安排上，采取積極有效措施，凸顯企業(yè)主導身份，項目支持向科學技術成就轉變和工業(yè)化傾斜，努力營造科學技術革新良好氛圍。

1.2 科研體系

在科研評價體系建設方面，2018年7月27日，吉林省十三屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議裁決同意了新訂正的《吉林省技術市場條例》，于2018年9月1日開始實施。在科研基礎設施建設方面，伴隨著在科研方面的投入力度逐漸加大，吉林省大型科研設備和科研基礎裝置連續(xù)擴充，覆蓋規(guī)模逐步擴大，技術水準顯著提高，總體效用日漸顯露。在科技創(chuàng)新平臺建設方面，堅守統(tǒng)籌部署，整體謀劃，聯(lián)合推進，加強培育的原則，搭建層次分明、結構合理的科學技術創(chuàng)新平臺新系統(tǒng)。在新型研發(fā)機構建設方面，對于新式研發(fā)機構的發(fā)展則遵從民辦公助、創(chuàng)新制度、突出服務產(chǎn)業(yè)和特色的準則。

1.3 技術創(chuàng)新市場導向機制

在技術創(chuàng)新市場導向機制建設方面，吉林省竭力強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位。提升企業(yè)在創(chuàng)新決議中的“話事權”，創(chuàng)設重大科學技術招標專項，滿足行業(yè)中企業(yè)關鍵技術需要。除此之外還鼓勵和引導企業(yè)開展技術創(chuàng)新，激勵產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)創(chuàng)建高層次研究開發(fā)部門，匯集頂尖創(chuàng)新英才，構建完備的研究開發(fā)架構系統(tǒng)。創(chuàng)立合理的科學技術資源投入制度，革新財政科學技術投入手段。圍繞普惠性財稅政策問題，加大扶持力度。針對具有明確市場需求的科技創(chuàng)新活動，以貼息、風險補償、創(chuàng)投引導等間接扶持手段，逐漸把對企業(yè)科技創(chuàng)新的投入形式轉換為普惠性財稅政策扶持。

1.4 科技成果轉化

首先，在“十三五”期間，吉林省科技發(fā)展獲得了巨大提升。為了卓有成效地推動產(chǎn)學研聯(lián)合，更深層地促進科學技術成果就地轉化，吉林省科技廳采用創(chuàng)建“舟橋”制度的方法，強化科學技術轉化與創(chuàng)新平臺構建。2019年3月8日，吉林省舉行全省科學技術工作會議，敲定驅動執(zhí)行“十大科學技術工程”，提議對于強勢革新資源物盡其用，緊抓技術要害。加速下放科技成果運用、處理和獲益權。吉林省給予科研院所科學技術成就轉化決定權，激勵企業(yè)和科研院所共同開展科學技術成果轉移轉化，增加科學研究人員成果轉化獲益比例，加速實行科學研究人員轉化科學技術成果的獎賞機制，科技成果轉化收入按國家規(guī)定除用于相關人員獎勵外，其他部分用在科學研究、科學技術成果轉化及知識產(chǎn)權管理工作，明確擔當領導職位的科學研究人員成果轉化收入[3]。

1.5 區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展

在“十三五”期間，吉林省為加強落實執(zhí)行《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要》，提升科技對經(jīng)濟與社會發(fā)展的帶動作用和影響力，努力推進吉林省政府與科技部聯(lián)合開辦部省會商工作。另外，吉林省還傾力建設自主創(chuàng)新示范區(qū)。加速推動了長春自創(chuàng)區(qū)建設的步伐，出臺制定了一批具有吉林特色的自創(chuàng)區(qū)政策。國家技術轉移東北中心、長吉圖國家科學技術成果轉移轉化示范區(qū)相繼建成。吉林省圍繞長春國家區(qū)域創(chuàng)新中心建設，推動全省各類高新科技產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）高質量發(fā)展，建設區(qū)域創(chuàng)新空間格局的“舟橋”機制，打造全省技術創(chuàng)新示范島鏈。全面統(tǒng)籌長春創(chuàng)新資源，塑造協(xié)同聯(lián)動、輻射全省的大創(chuàng)新體系，全力建設在東北亞地區(qū)具有一定影響力的國家地域創(chuàng)新中心。吉林省竭力促進縣域創(chuàng)新，接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興工作，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

2 “十三五”時期吉林省科技體制機制改革的現(xiàn)存問題

雖然吉林省在科技體制機制改革方面取得了相應的成效，但與經(jīng)濟體制改革相比，無論在理論上，還是在實踐上，都相對滯后。科技與經(jīng)濟結合的空間很大，核心科技力量仍然集中在重點高校和科研機構，企業(yè)尚未成為技術創(chuàng)新和科技投入的主體[4]。另外，吉林省還存在科技制度保障不健全，科技資源市場化配置急需優(yōu)化、科研誠信制度約束力度不足、人才激勵機制尚有偏誤等問題，具體表現(xiàn)如下。

第一，科技政策與實體經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)。主要體現(xiàn)在吉林省科技政策的制定與實施的脫節(jié)。大量公共政策研究結果表明，公共政策主體是造成政策制定與實施脫節(jié)的關鍵因素。在公共政策實施歷程中，政策本體的立場、能力和素質等都會對公共政策的順利施行產(chǎn)生影響。另外則是吉林省科技政策運行的管理機制與實際脫節(jié)。目前，吉林省科技政策突出的問題是科技政策制定與運行缺乏必要的監(jiān)督機制，科技政策的制定與運行表現(xiàn)出較強的主觀隨意性。吉林省沒有將科學技術創(chuàng)新作為經(jīng)濟進步成長的基本途徑，科學技術進步也沒有把為經(jīng)濟增長服務當作最重要的考察指標。

第二，科技制度“軟件”保障不健全。盡管吉林省在科技體制改革方面取得了一定成效，但同發(fā)達省份相比，吉林省的科技制度保障還存在一些問題。首先，吉林省科學技術隊伍監(jiān)管制度不科學，抑制了科學技術工作人員的創(chuàng)造性和積極性，不利于高新技術的研究和開發(fā)。其次，吉林省教育制度不能適應高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。吉林省高等教育與生產(chǎn)、科學研究斷層，既無益于現(xiàn)有科學技術人才在高新科技研發(fā)中施展才能，也無益于培育高新科技英才和高水平的營運管理人才。最后，吉林省科技創(chuàng)新的制度環(huán)境需進一步改善。以往吉林省似乎過多地把科技創(chuàng)新的注意力集中在宏觀層面上，忽視了個人和企業(yè)為什么普遍缺乏創(chuàng)新積極性這一根本問題，這說明吉林省目前企業(yè)和個人還沒有成為技術創(chuàng)新主體，同時也說明吉林省缺少科技發(fā)達省份那些激勵個人和企業(yè)進行創(chuàng)造發(fā)明、技術革新和產(chǎn)品創(chuàng)新的一整套微觀制度[5]。

第三，科技資源市場化配置力度不足。一是吉林省政府對中小企業(yè)成長的幫扶力度不足，未能有效發(fā)掘市場創(chuàng)新生命力[6]。吉林省新增工業(yè)產(chǎn)值的較大部分都歸功于中小企業(yè)，與此同時中小企業(yè)的投資報酬率、專利發(fā)明數(shù)量同樣很高。可是因為中小企業(yè)的資金匱乏、信息不足、缺少人力資源、創(chuàng)新風險高等問題，致使吉林省市場對中小企業(yè)缺乏投資熱忱。二是科學研究人員缺少創(chuàng)新積極性。主要原因在于吉林省缺少一套完備的科學研究人才遴選、委任、和升遷的系統(tǒng)。三是吉林省政府未強力開展第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)的迅速成長對于社會主義市場經(jīng)濟體系的完善極為有利，服務業(yè)的成長可有效優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，從而提高吉林省科學技術資源市場部署的效率[7]。

第四，科研誠信制度約束不強，科研誠信監(jiān)管體系的監(jiān)管鏈過長。由于吉林省的監(jiān)管權集中于頂層，導致監(jiān)督管理職能在由上至下的執(zhí)行過程中，實行步驟和監(jiān)管過程過于繁雜，致使吉林省監(jiān)督管理層在行使監(jiān)督管理職能上主動權不夠，很難依據(jù)現(xiàn)實狀況變通處理和有效應對科學研究失信現(xiàn)象[8]。另外，更為嚴峻的問題在于吉林省的科研誠信監(jiān)管體系不僅無益于科學研究信息集中監(jiān)管和普遍共用，對于全方位驅動吉林省的創(chuàng)新生命力也是非常不利的。目前，吉林省科研誠信監(jiān)管體系及其匹配制度尚不完備，導致科研誠信監(jiān)督管理體系職能無法很好地貫徹實行，因此無法在短期內從本質上約束吉林省科學研究腐朽學風和失信現(xiàn)象的散布和擴張，最終導致了對觸犯學術道德行徑懲處不嚴的表面現(xiàn)象，損害了吉林省科學研究集體的創(chuàng)新主動性。

第五，創(chuàng)新型人才激勵管理制度收效平平。通過對吉林省創(chuàng)新型人才鼓舞戰(zhàn)略的剖析，得出創(chuàng)新型人才鼓舞戰(zhàn)略在各階段依然積蓄較多弊病，主要可總結為兩個方面。一是吉林省戰(zhàn)略擬定缺乏積極性、自發(fā)性和體制性。即使吉林省頒布了很多創(chuàng)新型人才鼓舞戰(zhàn)略，但縱觀全局，吉林省的這些人才激勵政策大多數(shù)都是為了踴躍響應國家的號令，同時戰(zhàn)略宣告也均于國家頒布完對應英才戰(zhàn)略末期，吉林省政府在戰(zhàn)略擬定上角色定位的精準度不足，在英才計劃上常常極其被動。二是吉林省人才戰(zhàn)略推行有偏誤。對頂尖技術人才表彰、留學英才引入、專家海外培訓等有關戰(zhàn)略的實行，顯現(xiàn)出吉林省過度看重頂尖英才，即使吉林省也踴躍開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作，為培植和增強中小微企業(yè)監(jiān)管人員的總體素養(yǎng)，施行了頂尖人才培植等一連串舉措，但吉林省人才鼓勵戰(zhàn)略整體專一性較強，綜合性較弱，在人才定位方面要求過高。

3 吉林省科技體制機制改革的對策建議

為行之有效地解決吉林省科技體制機制改革現(xiàn)存問題，為接續(xù)開展科技體制機制改革有關工作指明方向，吉林省急需在科技評價體系、科技法制環(huán)境、科技管理、學術不端懲戒以及人才激勵等方面做出努力與改進[9]。基于吉林省“十三五”時期科技體制機制改革工作開展的具體情況，提出如下對策建議[10]。

3.1 加快建立以效果為導向的科技評價體系

改革科技人才評價機制對于加快建立以效果為導向的科技評價體系極為關鍵。吉林省急需創(chuàng)建以真實功績和創(chuàng)新水平為指引的科學技術人才評判指標。建立以績效、德行和能力為主要準則的評判機制，創(chuàng)建確切、公平、科學的項目工作規(guī)范和評判流程[11]。創(chuàng)建周期總體評判與年度抽檢評判相聯(lián)合的科學研究機關績效評判長效制度，整改吉林省科學研究機關、高等院校的科學研究工作人員和教師評判、核查的標準系統(tǒng)加權比重，并分別擬定對應的標準考察機制，擴大科學研究成果產(chǎn)業(yè)化、應用推廣及轉化、知識所屬權等在評判核查中的加權比重，逐步優(yōu)化科技評價體系以推進吉林省科技體制機制的改革[12]。與此同時，應不忘整頓和指引行業(yè)協(xié)會（聯(lián)合會）、省級學會及其他機關單位展開規(guī)范化、市場化、專職化科學技術成果評判，評判結果可申報科學技術成果記錄，可當作呈報科學技術獎賞的項目成就憑據(jù)[13]。

3.2 構建有利于科技事業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境

構建對于科技事業(yè)發(fā)展有益的法治環(huán)境，首要的是應完善知識所屬權保護制度。科技專利保護制度以及知識所屬權保護制度應最大限度地保證科技研發(fā)人的收益，保護研發(fā)人的積極性，對于那些搭乘科技成果便車的人，不但要沒收其從中獲得的收益，還應讓他們?yōu)槠湫袨楦冻鼋?jīng)濟上的代價，嚴重者需追究其行政或刑事責任。另外，應完善科學技術成果轉化相關的法律條文。科學技術研究開發(fā)成果的轉化流程中牽涉到政府治理與服務、科技研發(fā)、科技教育、技術推廣與產(chǎn)業(yè)化等方面，相關的法律制度應當圍繞這些內容進行設計，且法律制度之間應具有一定的關聯(lián)性。維護市場競爭秩序的法律法規(guī)至關重要。建立市場競爭法律制度是構建科技事業(yè)法治環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，完善的市場競爭機制可以對科技研發(fā)主體造成一定的外部壓力，促使其不斷進行技術創(chuàng)新。

3.3 繼續(xù)推進科技管理去行政化改革

一是成立專門小組。吉林省政府成立專門小組全面調研國內、省內的科技體制特別是科技經(jīng)費分配問題，研究世界各國科技管理的先進管理體系，經(jīng)過自上而下和自下而上地廣泛征求意見，出臺針對本省科技管理體制的改革方案，創(chuàng)建合理有效的管制體系[14]。二是要加大政治體制改革的力度。吉林省可以根據(jù)科學技術項目的不同種類，施行多層次全方位的治理方略。對吉林省干部制度進行變革，更改統(tǒng)一集體監(jiān)管的當前狀況，創(chuàng)建有效科學的分門別類監(jiān)管制度；更改利用黨政領導干部的單一模式監(jiān)管一切人員的現(xiàn)實情況，創(chuàng)建各有所長的監(jiān)管機制；改善法制民主缺失的狀況，公開監(jiān)察和依法管制職員干事。三是建立公開透明的科技管理信息化平臺。吉林省同密級的科研項目，同行業(yè)之間可以借助于網(wǎng)絡化平臺互相知悉取得贊助的科學研究項目的狀況，發(fā)揮大眾監(jiān)察的民主管制作用。

3.4 加大力度懲戒學術不端行為

在行政治理的過程中，公開懲罰才能成為撒手锏。通過公開處罰，可以有效接納社會督促，能夠讓學術共同體組員全部領會知情，較大程度地加重了失信代價。可以仿效公安部、最高人民檢察院和教育部2020年9月攜手建立的有關創(chuàng)建教師入職詢查機制，創(chuàng)建一套處罰訊息公開體系，使得在學術上觸犯規(guī)則的學者即使換了領域也無處遁形。另外，也可以采用罰款與剝奪職務的手段。針對一些貪財圖利型的學術不端行為（如騙取科研經(jīng)費、挪用科研經(jīng)費等），可以在學術不端行為行政法律責任中，增加罰款制裁措施。處罰機關在罰款措施實施過程中，應當根據(jù)學術不端行為的性質、情節(jié)、危害程度以及學術不端行為人的悔過表現(xiàn)等，決定罰款的數(shù)額。為了更好地貫徹尊重事實的原則，吉林省相關部門應妥善保存舉報資料和相關材料，學術委員會及紀檢監(jiān)察部門及時進行細致調查，實事求是地予以處理。

3.5 提升有利于人才激勵制度的財稅支持

首先，要完善科技人才集聚和激勵機制。吉林省要征引和培育一些頂尖創(chuàng)新英才和高層次創(chuàng)新隊伍，貫徹個人所得稅特惠政策。在科學技術人才培育方面，盡全力發(fā)揮省自然科學基金在人才培育和基礎研發(fā)方面的功用。鼓勵科學研究人員長久駐扎在吉林省，強化人才梯隊建設，用心培育青年科學技術英才、科學技術領軍人才和科學技術創(chuàng)新隊伍。其次，企業(yè)應該創(chuàng)建內部知識所屬權監(jiān)管體制。在吉林省企業(yè)內部設立專門的知識所屬權管理部門，利用該部門的工作界定企業(yè)內部知識所屬權的劃分以及收益分配，并以此作為企業(yè)內部的獎勵制度的部分依據(jù)，通過這樣的方式保護企業(yè)內部人才的勞動成果以及帶動人才的積極性。最后，授予具備條件的專業(yè)技術工作人員政府特殊津貼的獎勵。