把基本民生保障底線兜住兜牢
——民政部社會救助司司長劉喜堂談十年成就與展望

☉ 本刊記者 李雪

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，民政系統(tǒng)持續(xù)深化社會救助改革，著力加強制度機制建設，推進構建分層分類社會救助體系，為數(shù)千萬城鄉(xiāng)困難群眾筑起了一道兜底保障安全網(wǎng)，在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會中發(fā)揮了重要兜底作用。在黨的二十大召開之際，本刊特別對話民政部社會救助司司長劉喜堂，談談社會救助工作十年成就與未來展望。

作為基本民生保障的兜底性、基礎性制度安排，社會救助承擔了怎樣的責任和使命？

社會救助事關困難群眾基本生活和衣食冷暖，是保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩(wěn)定的兜底性、基礎性制度安排，也是我們黨全心全意為人民服務根本宗旨和中國特色社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)。通過社會救助保障困難群眾基本生活是政府最基本的職責之一。我國的社會救助由來已久，早在新中國成立初期，黨和政府就及時開展臨時性、應急性救助，解決貧困人口最緊迫的生存問題，鞏固了新生的人民政權。進入全面建設社會主義時期后，黨和政府逐步確立了與計劃經(jīng)濟體制相適應的社會救濟制度框架，在農(nóng)村建立了五保供養(yǎng)制度，在城市實行定期定量救濟和臨時性救濟。黨的十一屆三中全會以后，社會救助進入新的發(fā)展時期，1978年恢復成立的民政部設置農(nóng)村社會救濟司和城市社會福利司，分管農(nóng)村和城市社會救濟工作。隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，從探索城市居民最低生活保障制度發(fā)軔，我國逐步建立健全以家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查為基礎的社會救助制度。2006年黨的十六屆六中全會提出逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。從此，社會救助成為我國社會保障體系的重要組成部分，成為一項越來越重要的社會政策。

2014年2月，國務院頒布《社會救助暫行辦法》。辦法具有里程碑意義，第一次以行政法規(guī)形式確立我國社會救助制度的基本框架，即包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等8項政府救助制度和社會力量參與。辦法規(guī)定，由國務院民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設。

為了加強社會救助工作，民政部于2004年成立最低生活保障司，主要負責城市低保工作，后職能擴展到農(nóng)村低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等。隨著業(yè)務發(fā)展，2008年更名為社會救助司。2018年機構改革后，社會救助司主要職責是擬訂城鄉(xiāng)居民最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、臨時救助等社會救助政策和標準，健全城鄉(xiāng)社會救助體系，承辦中央財政困難群眾救助補助資金分配和監(jiān)管工作；參與擬訂醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、司法等救助相關辦法。醫(yī)療救助工作則轉隸至國家醫(yī)療保障局。

無論過去、現(xiàn)在還是將來，社會救助都承擔著兜底保障困難群眾基本生活的重要職責使命。從范圍上看，凡是生活中遇到困難的城鄉(xiāng)群眾，只要符合條件，都要納入救助范圍；從標準上看，始終堅持盡力而為、量力而行，救助水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應；從內(nèi)容上看，不僅要保障衣食住行，醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等方面也要給予保障；從實施上看，以政府救助為主，同時鼓勵社會力量參與。總之，社會救助是我國社會政策中的最后一道兜底保障安全網(wǎng)。

黨的十八大以來，社會救助事業(yè)取得了歷史性新成就，主要體現(xiàn)在哪些方面？

黨的十八大以來，社會救助在兜底保障困難群眾基本生活方面取得了許多新成效。

一是基本建成中國特色社會救助體系。以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，以社會力量參與為補充，基本建成覆蓋全面、分層分類、綜合高效的中國特色社會救助體系。低保、特困供養(yǎng)等基本生活救助制度成熟定型，醫(yī)療救助、教育救助等專項救助制度及時幫助困難群眾解決相應問題，臨時救助、流浪乞討人員救助等急難社會救助制度為臨時遇困人員排憂解難。可以說，城鄉(xiāng)困難群眾遇到的各類困難，都有相應制度給予救助幫扶。二是困難群眾基本生活得到制度性保障。大家耳熟能詳?shù)牡捅Ｖ贫仁潜Ｕ侠щy群眾基本生活最主要的制度安排，在對象認定、收入核算、辦理流程、資金發(fā)放、動態(tài)管理等方面越來越規(guī)范，也更加具有包容性，更有溫度。比如，將低保邊緣家庭中的重病重殘人員單獨納入低保，增加就業(yè)成本扣減、低保漸退等規(guī)定。特困人員救助供養(yǎng)制度整合城市“三無”人員救助與傳統(tǒng)的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，成為與低保制度并列的另一項基本生活救助制度。臨時救助制度突出“救急解難”，重在解決城鄉(xiāng)群眾突發(fā)性、緊迫性基本生活困難。2021年底，全國4680多萬困難群眾納入低保或特困供養(yǎng)，全年實施臨時救助1089萬人次。三是社會救助水平實現(xiàn)了跨越式增長。這十年，城市低保全國平均標準從每人每月330元提高到711元，增長了1倍多；農(nóng)村低保全國平均標準從每人每月172元提高到530元，增長了2倍多。各級財政累計支出基本生活救助資金2.04萬億元。特困人員救助供養(yǎng)基本生活標準達到或超過當?shù)氐捅藴实?.3倍，有力保障了困難群眾基本生活。四是在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會中發(fā)揮了重要兜底作用。脫貧攻堅期，社會救助高質(zhì)量完成兜底脫貧任務，將1936萬建檔立卡貧困人口納入低保或特困供養(yǎng)范圍，占全部脫貧人口的19.6%。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，將脫貧不穩(wěn)定人口、邊緣易致貧人口和突發(fā)嚴重困難戶中符合條件的277萬人納入低保或特困供養(yǎng)，牢牢守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。五是實現(xiàn)了對低收入人口的動態(tài)監(jiān)測。民政部已基本建成全國低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺，歸集6200多萬低收入人口基本信息，約占全國總人口的4.4%。會同相關部門健全分層分類救助幫扶機制，根據(jù)低收入人口困難程度和致困原因，劃分出低保對象和特困人員、低保邊緣家庭和支出型困難家庭等救助圈層，分類實施救助幫扶。

黨的十九屆五中全會明確要求“健全分層分類的社會救助體系”，請您談談“分層分類”的探索過程？

這個問題問得好！低保是我國社會救助的核心制度安排，是基礎。低保制度建立前，社會救助對象缺乏明確的認定標準和辦法。低保制度建立后，通過規(guī)范的家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查等審核程序，低保對象的認定精準了，其他社會救助制度也就有了目標群體。根據(jù)《社會救助暫行辦法》，專項社會救助主要瞄準低保對象、特困人員等困難群體。一方面，政策疊加使低保對象、特困人員獲得更多、更全面的社會救助。另一方面，也形成了“低保捆綁”“懸崖效應”。有了“低保”，其他救助政策隨之而來；沒有“低保”，其他救助政策就享受不到。那些低保邊緣家庭、支出型困難家庭等，由于缺乏持續(xù)穩(wěn)定的救助措施，生活狀況可能還不如低保對象。解決這個問題的思路不是把疊加在低保對象、特困人員身上的專項社會救助政策去除，而是要把這些政策拓展到其他低收入困難群眾，從而形成不同的救助圈層，根據(jù)其實際情況實行差異化救助，這就是“分層分類”。經(jīng)過試點、總結、推廣等多年探索努力，2020年中辦、國辦印發(fā)《關于改革完善社會救助制度的意見》，明確要求打造多層次救助體系。《意見》根據(jù)群眾的困難程度和致困原因劃分出三個救助圈層。最核心的是低保對象和特困人員，向外是低保邊緣家庭和支出型困難家庭，對這些人員根據(jù)實際困難程度，給予相應的基本生活救助或專項社會救助；最外圈層是全體居民，在遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致基本生活暫時陷入困境時，給予急難社會救助。《意見》同時要求，完善對重度殘疾人、重病患者以及老年人、未成年人等特殊困難群體的救助政策，依據(jù)困難類型、困難程度實施類別化、差異化救助。分層分類救助使各類困難群眾都能及時得到救助幫扶。

全面增強社會救助治理能力，是近年來的一項全新工作，在這方面，我們開展了哪些探索？

解決這個問題，近幾年主要從以下五個方面進行了探索。一是下放基本生活救助審核確認權限。我們指導有條件的地方按程序將低保、特困等社會救助審核確認權限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），縣級民政部門加強監(jiān)督指導。權限下放地區(qū)極大壓縮了從申請救助到獲得救助的時間，一般縮短到20天以內(nèi)。二是優(yōu)化社會救助程序。比如，對沒有爭議的救助申請家庭，不再進行民主評議；延長在保人員復核期，對特困人員、短期內(nèi)經(jīng)濟狀況變化不大的低保家庭，每年核查一次；對收入來源不固定、家庭成員有勞動能力的低保家庭，每半年核查一次等。三是建立主動發(fā)現(xiàn)機制。通過“鐵腳板+大數(shù)據(jù)”，加大“政策找人”力度。將走訪、發(fā)現(xiàn)需要救助的困難群眾列為村（社區(qū)）組織重要工作內(nèi)容。縣級以上民政部門開通3700多個社會救助服務熱線。四是加強信息化建設。指導地方積極應用“互聯(lián)網(wǎng)+”、手機APP等信息化手段，為困難群眾提供便捷的申請、辦理、查詢等服務。健全社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對機制，取消可以通過國家或地方政務服務平臺查詢的相關證明材料等。五是加強社會救助政策協(xié)同。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立“一門受理、協(xié)同辦理”機制，根據(jù)申請人困難情況、致貧原因，統(tǒng)籌考慮家庭人口結構、健康狀況、勞動能力和勞動條件、剛性支出等因素，綜合評估后提出方案。全面建立并充分發(fā)揮縣級困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機制作用，統(tǒng)籌整合救助資源，對遭遇重大生活困難的實行“一事一議”“一案一策”，提高救助水平。

社會救助兜底保障是脫貧攻堅“五個一批”的重要內(nèi)容，是黨中央賦予民政部門的重大政治任務。圓滿完成兜底脫貧任務，給社會救助工作本身帶來哪些提升和改變？

2021年2月25日，習近平總書記莊嚴宣告我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利時，特別提到“近2000萬貧困群眾享受低保和特困救助供養(yǎng)”，這讓我們倍感自豪。從2015年11月到2020年底，五年砥礪奮進，五年探索創(chuàng)新，廣大民政系統(tǒng)干部職工付出了艱辛努力，在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中書寫了民政篇章，在參與脫貧攻堅戰(zhàn)中社會救助以及社會救助工作者也實現(xiàn)了自身的升華。我司最低生活保障處還榮獲“全國脫貧攻堅先進集體”稱號。概其要者，一是凸顯了社會救助的政治屬性。民生連著民心、民心是最大的政治，社會救助兜底保障困難群眾基本生活，是脫貧攻堅的最后一道防線，是民心工程。做好了，厚植黨的執(zhí)政基礎，做不好就會失去民心。二是社會救助要因時因地創(chuàng)新發(fā)展。為了實現(xiàn)社會救助兜底保障，我們指導各地出臺了許多特殊政策，比如將家庭人均收入超過低保標準的建檔立卡貧困戶中的重病重殘人員單獨納入低保、實施救助漸退等。只有根據(jù)實際需要不斷創(chuàng)新發(fā)展，才能最終實現(xiàn)社會救助兜底脫貧一批的目標。三是要打“組合拳”，不能“單打獨斗”。脫貧攻堅也好，保障困難群眾基本生活也好，都是大命題。破解這些命題需要政策組合。以社會救助來說，低保、特困是保基本生活的，醫(yī)療、住房、教育及一系列其他福利保障和幫扶，要構建綜合救助格局，形成合力。四是要加強信息化建設。脫貧攻堅期間，我們與原國務院扶貧辦建立了數(shù)據(jù)定期比對機制，精準掌握未納入低保、特困范圍的建檔立卡貧困人口名單，組織基層干部逐戶摸排核實。如果不采用信息化手段，就難以“精準”落實救助政策。

脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利后，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接方面，社會救助工作做出了怎樣調(diào)整？

根據(jù)黨中央統(tǒng)一部署，民政部門在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接方面的重點工作是建立健全低收入人口動態(tài)監(jiān)測和常態(tài)化救助幫扶機制，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。一是主動發(fā)現(xiàn)、精準識別低收入人口。指導地方綜合運用入戶走訪、自主申請、基層上報、收入核對、線上整合等方式，識別并歸集低收入人口基本信息，匯聚形成分類分級、全國統(tǒng)一的低收入人口數(shù)據(jù)庫。二是建設并應用全國低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺。整合數(shù)據(jù)資源，基本建成覆蓋全國、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、分層分級、上下聯(lián)動、部門協(xié)同、定期更新的低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺，同時，實現(xiàn)了與相關部門常態(tài)化數(shù)據(jù)共享。三是充分發(fā)揮各層級低收入人口動態(tài)監(jiān)測機制作用。突出監(jiān)測預警功能，通過與失業(yè)人員登記、大病患者、重度殘疾人等數(shù)據(jù)比對、關聯(lián)分析和綜合評估，智能篩查易返貧致貧人員，早發(fā)現(xiàn)、早干預、早幫扶。四是全力做好低收入人口常態(tài)化救助幫扶。根據(jù)動態(tài)監(jiān)測預警情況，結合其困難程度和致困原因，劃定救助圈層，及時救助，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果的目標。

中國特色社會救助體系的“中國特色”，您如何理解？新時代，我們?nèi)绾尾回撌姑底《禍识岛没久裆Ｕ系拙€？

中國特色社會救助體系編織了一張困難群眾兜底保障安全網(wǎng)，充分彰顯了中國共產(chǎn)黨領導和中國特色社會主義制度的顯著政治優(yōu)勢，集中體現(xiàn)了我們黨堅持以人民為中心的發(fā)展思想。主要特點：一是覆蓋全面。社會救助制度的體系化、組合化，使城鄉(xiāng)群眾遇到各類困難，都有相應政策給予救助。二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。低保等社會救助制度不再區(qū)分城鄉(xiāng)，一體設計、一體實施、一體推進。三是分層分類。多層次社會救助體系的建立，使得救助范圍更廣、受益群眾更多、救助政策更有針對性。四是綜合高效。自上而下建立跨部門協(xié)調(diào)機制，加強資源統(tǒng)籌，形成救助合力。五是精準施策。健全社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對機制，持續(xù)開展專項治理，基本實現(xiàn)救助對象精準、措施精準、成效精準。從實踐看，中國特色社會救助體系在保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩(wěn)定等方面正發(fā)揮著越來越重要的作用。

2022年兩會期間，習近平總書記在參加政協(xié)農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界聯(lián)組會時專門就社會救助工作發(fā)表重要講話，為做好新時代社會救助工作提供了根本指引。深入貫徹習近平總書記重要講話精神，兜住兜準兜好基本民生保障底線，要重點做好六方面工作：一是持續(xù)深化社會救助制度改革。推動社會救助法出臺，加強社會救助制度機制建設，細化改革完善各項政策措施，切實解決困難群眾兜底保障工作中的深層次問題。二是加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測和分層分類救助幫扶。拓展全國低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺功能應用，實現(xiàn)與相關部門數(shù)據(jù)共享的機制化、常態(tài)化。全面開展低保邊緣人口、支出型困難人口認定和救助幫扶，鞏固分層分類社會救助體系。三是完善基本生活救助制度。進一步規(guī)范優(yōu)化低保、特困審核確認程序，適度擴大救助范圍，健全低保標準制定和動態(tài)調(diào)整機制。四是強化急難社會救助制度。落實“分級審批”“先行救助”等政策，持續(xù)提高制度可及性和救助時效性。五是強化綜合救助格局。加強部門協(xié)同，有效銜接各項救助、福利和保障政策。加快發(fā)展服務類救助，形成“物質(zhì)＋服務”救助方式。鼓勵引導慈善幫扶，整合救助資源，凝聚救助合力。六是健全社會救助監(jiān)督檢查長效機制。嚴厲打擊欺詐騙保、挪用貪占困難群眾救助資金的違法行為和“優(yōu)親厚友”“關系保”“人情保”等違法違紀行為。

社會救助工作一直是民政的主要業(yè)務之一，十年來，您參與并見證了社會救助工作的改革與發(fā)展，能否談談您的思考與感悟？

2006年初，我調(diào)到最低生活保障司工作，也就是現(xiàn)在的社會救助司。十多年來，我參與并見證了我國社會救助制度的發(fā)展壯大，特別是黨的十八大以來，在黨中央、國務院的高度重視下，社會救助實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，在保障和改善民生中發(fā)揮的兜底作用越來越突出。作為一名長期從事這項工作的民政人，確實有一些工作體會和大家分享。我深深感到，做好社會救助工作，必須突出五個方面：一是要有為民情懷。如果沒有為民情懷，不能站在困難群眾立場看問題，是不可能做好工作的。二是要有創(chuàng)新精神。我們正處于改革開放的新時代，社會救助制度必須從中國國情出發(fā)、從經(jīng)濟社會發(fā)展實際出發(fā)、從人民群眾的現(xiàn)實需求出發(fā)不斷創(chuàng)新發(fā)展。三是要尊重基層。基層是社會救助政策落實的“最后一公里”，基層干部最了解基層，也最有解決問題的辦法。必須撲下身子沉下心，真心實意的尊重基層，才能確保社會救助政策與實際相契合，并真正得到實施。四是要團結協(xié)作。主要是指部門協(xié)作。民生保障涉及部門眾多，各有職責分工。加強協(xié)作，就能形成合力，甚至實現(xiàn)“1+1>2”。社會救助體系建設尤其如此。五是要真抓實干。社會救助與困難群眾切身利益息息相關，要訪貧問苦摸實情、走村入戶問冷暖，踏踏實實把各項救助政策落到實處，讓困難群眾得到實惠，真真切切感受到黨的溫暖和關懷。