兜牢基本民生保障底線 推動社會救助高質量發展
——黨的十八大以來我國社會救助發展進程

☉ 南京大學社會保障系教授 林閩鋼

社會救助制度是一項托底線、促公平的基礎性制度安排。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想，高度重視社會救助的兜底保障作用，作出一系列重大決策部署。2014 年，《社會救助暫行辦法》的出臺，標志著我國社會救助開始邁向體系化。2020 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革完善社會救助制度的意見》，對改革完善社會救助制度進行了頂層設計，社會救助進入高質量發展階段。

十年來，中國特色社會救助制度建設取得了重要進展，主要表現在以下幾個方面：

建立健全分層分類、城鄉統籌的社會救助體系

建立健全分層分類的社會救助體系是新時代社會救助制度建設的一個鮮明特征。2014 年2 月，國務院頒布了《社會救助暫行辦法》，搭建起了由最低生活保障、特困人員供養、受災救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助項目和社會力量參與的“8+1”社會救助體系。根據救助對象的困難程度、致貧原因分別給予相應的基本生活救助、專項救助、急難社會救助，其中最低生活保障、特困人員供養解決基本生活問題；醫療救助、住房救助、教育救助、就業救助等解決相關專門問題；受災人員救助、臨時救助解決急難問題；以社會力量參與為補充，解決個性化突出問題，構建了一個廣覆蓋、多層次、全縱深的新型社會救助體系，形成了民政統籌、分工負責、相互銜接，政府救助和社會力量參與相結合的具有中國特色的社會救助制度。2020 年8 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公布《關于改革完善社會救助制度的意見》，圍繞兜牢基本民生保障底線，強化分類救助管理，針對不同類型的困難家庭和人員提供有針對性的、差異化的救助幫扶。圍繞絕對貧困、相對貧困、急難情形建立分類的梯度救助體系，適應了我國困難家庭需求的新變化，有助于積極回應困難家庭幫扶需要的多樣性，實現社會救助重點從低保對象向低收入對象的擴展，擴大了救助范圍，織就更加密實的民生保障網。

長期以來，農村社會救助是我國社會救助體系的短板。從城鄉二元的社會救助體系向統籌城鄉的社會救助體系發展，是補齊民生短板、實現城鄉基本公共服務均等化的必然要求，也是近十年來我國社會救助體系發展的重點。近年來，采取合理制定城鄉社會救助標準，逐步提高農村社會救助標準，統一制度設計、統一工作程序、統一資金管理的改革措施，社會救助城鄉統籌發展速度全面加快，尤其在部分經濟發達地區率先實現了社會救助城鄉一體化，城鄉社會救助政策和社會救助標準得到統一。打破城鄉分割的社會救助制度，建立城鄉統籌的社會救助體系成為新時代社會救助制度的又一個鮮明特征。

探索多樣化的“物質+服務”的復合式救助方式

單一的現金或實物救助，無法滿足救助對象多樣化的救助需求，無法對困難家庭采取有針對性的救助幫扶措施。因而，積極發展服務類社會救助，探索“物質+服務”的救助方式，促進傳統的單一現金或實物救助向物質保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導、能力提升和社會融入相結合的復合式救助轉變，成為發展趨勢。通過非物質救助形式實現社會救助方式的多樣化、組合化、專業化和個性化，最大程度發揮社會救助的綜合效應，是近年來我國社會救助領域的新變化。

近年來，在社會救助實踐中，各地積極探索以多元需求為導向，通過政府購買服務，實施多樣化的“物質+服務”的社會救助，成為社會救助領域改革的發展方向。對生活不能自理的困難家庭老年人、未成年人、殘疾人、重病患者，提供必要的訪視和照料；對學齡階段的困難家庭未成年人，提供學業輔導、親情陪伴等；對有就業和參與產業項目需求的困難人員，提供資源鏈接、技能培訓、就業崗位或產業項目幫扶；對有特殊需求的困難家庭，提供生活指導、心理撫慰、社會融入等精神層面的救助。在部分城市還積極建立困難家庭陪伴式救助服務制度，實現陪伴式、長效式、全程式救助幫扶。積極引導慈善組織、專業社工、志愿服務隊伍等多元化主體參與扶弱濟貧，探索開展心理撫慰、社會融入等精神層面的救助幫扶，發揮非制度性救助的補充作用，把黨和政府對困難群眾的溫暖送到千家萬戶。

強基層、建機制，全面提高社會救助治理效能

圍繞實現國家治理體系和治理能力現代化的目標，社會救助適應深化改革的要求，率先在體制和機制上實現轉型，重點強基層、建機制，全面提高社會救助治理效能。

在基層建立“一門受理、協同辦理”平臺。在全國范圍內，依托街道辦事處（鄉鎮人民政府）辦事大廳、居（村）民委員會公共服務工作站等綜合性便民服務場所，建立了統一的“社會救助”服務窗口，制定了社會救助申請分辦、轉辦流程，同時還明確了辦理時限。全國大部分縣（市、區）實現了醫療救助“一站式”即時結算。改進政府提供公共服務的方式，采取政府購買服務方式，促進社會力量參與，從而提升基層社會救助經辦服務能力，打通社會救助服務的“最后一公里”。

建立跨部門協調機制。為了整合社會救助部門資源，強化部門協作配合，解決社會救助行政管理中所面臨的重大問題，在頂層設計上推進全國社會救助體系建設，2013年8 月，經國務院同意建立社會救助部際聯席會議這一協調機制。從近十年運行效果來看，社會救助部際聯席會議發揮出了強化部門協作配合的作用，促進了社會救助部門資源的整合。此外，從2017 年2 月開始，還在全國范圍內建立起縣級困難群眾基本生活保障工作協調機制，促進了部門資源的統籌協調，形成工作合力，切實解決好困難群眾基本生活保障中的突出問題，進一步織密織牢民生兜底保障安全網。

建立政府購買救助服務機制。2017 年9 月，民政部、中央編辦、財政部、人力資源社會保障部聯合印發《關于積極推行政府購買服務 加強基層社會救助經辦服務能力的意見》。實施五年來，打開了社會救助服務的新格局，增加了社會救助服務的有效供給。一方面充分發揮出社會力量的專業優勢，提高服務質量和效率，進一步激發社會力量活力，推動政府轉變職能和政務服務效能提升；另一方面提高了社會救助經辦服務能力，為社會救助對象提供及時、高效、專業的救助服務。

探索社會救助主動發現機制。變被動救助為主動救助，做到早發現、早介入、早救助，將“人找政策”變成“政策找人”。積極構建以市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）四級民政工作人員和網格員為基礎，通過強化基層責任，把主動發現困難群眾作為村（居）黨組織和其他相關組織的重要工作職責及村（居）干部、包村（居）干部的一項工作任務，定期開展轄區內困難群眾排查走訪。委托從事困難群眾排查工作的企事業單位、基層群眾性自治組織、社會組織等，在工作中發現困難群眾，動員社會力量廣泛參與社會救助主動發現隊伍。通過加大政策宣傳，提高政策知曉度，暢通社會救助服務熱線，及時開展各類訴求信息收集和上報工作；關注網絡輿情以及救助網站信息；發揮慈善、愛心團隊等組織的作用，共享救助信息，提升社會救助精準救助效果。

構建低收入人口動態監測和常態化救助幫扶機制。2021 年，民政部推進全國低收入人口動態監測信息平臺建設，會同國家鄉村振興局，依托低收入人口平臺開展數據比對，及時將符合條件的易返貧致貧人口等納入兜底保障范圍，構建低收入人口數據庫，定期上傳匯總低收入人口相關信息數據。將城鄉低保對象、城鄉特困人員、低保邊緣人口、支出型貧困人口等，全部納入到低收入人口范圍。擴大部門間信息共享與數據比對，實現對低收入人口的常態化監測，及時預警發現可能需要救助的低收入人口。健全分層分類的低收入人口救助幫扶機制，持續鞏固拓展脫貧攻堅兜底保障成果，推進社會救助向梯度化、多層次延伸，確保精準救助，高效救助。

新時代社會救助高質量發展是一個不斷推動和持續發展的過程，要進一步圍繞加快構建政府主導、社會參與、制度健全、政策銜接、兜底有力的綜合救助格局，持續推進以下幾方面工作：一是加快社會救助法治化進程，構建完善的社會救助法律體系，把社會救助工作納入法治化軌道。二是以數字賦能為支撐，推動社會救助服務向移動端延伸，促進救助信息聚合、救助資源統籌、救助效率提升。三是以“黨建+社會救助”為手段，用心、用情來擦亮社會救助的群體底色，讓社會救助更有溫度，讓困難群眾生活得更有尊嚴。