重大火災隱患監督整改程序問題研究

王廣宇

南通市消防救援支隊，江蘇 南通 226000

重大火災隱患是違反消防法律法規，不符合消防技術標準，可能導致火災發生或者火災危害增大，由此可能造成重大、特別重大火災事故或嚴重社會影響的各類潛在不安全因素[1]。及時發現、整改重大火災隱患，對于預防和減少火災發生、保障社會經濟發展和人民群眾生命財產安全、維護社會穩定具有重要意義，也是消防安全防范治理的重要內容。關于重大火災隱患的監督整改程序，2006年出臺的《重大火災隱患判定、督辦及立銷案辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)對其判定標準、監督整改方式以及執法程序作出規定(1)2006年公安部消防局下發《重大火災隱患判定、督辦及立銷案辦法(試行)》，于2014年依據公安部《關于保留修改廢止部門規章及規范性文件的通知》予以廢止。，但該文件已于2014年7月廢止。2017年國家標準《重大火災隱患判定方法》(GB 35181—2017)發布實施，對重大火災隱患的術語和定義、判定原則和程序、判定方法等從技術角度作出詳細規定[2]，但該標準并未提及重大火災隱患督促整改過程中的執法程序。近年來，陸續出臺、修訂的法律法規對此鮮有涉及，應急管理部2021年發布實施的《消防救援機構辦理行政案件程序規定》也未提及相關內容，部分地區以下發規范性文件的形式進行一定程度的規定，但法律效力不高、工作程序不夠規范，難以滿足當前工作需要。

一、重大火災隱患監督整改程序

依據《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)、《消防監督檢查規定》等法律規范及相關文件，簡要梳理重大火災隱患監督整改程序，以便下文分析。

(一)判定和立案

1.火災隱患的發現

消防監督人員發現可能構成重大火災隱患的情形，第一時間記錄情況和收集相關資料是整個監督整改程序的關鍵，合法收集固定證據是監督執法的基礎，消防監督人員應當在消防監督檢查記錄中詳細記明，并收集建筑情況、使用情況等能夠證明火災危險性、危害性的資料[3]。

2.判定

首先，可以立即整改的火災隱患不應當被判定為重大火災隱患；其次，隱患要素分為直接判定和綜合判定。顧名思義，直接判定是指只要符合任一要素即應當判定為重大火災隱患，《重大火災隱患判定方法》共規定了10種可以直接判定的情形；除此之外，應當按照綜合判定要素予以判定，涉及復雜疑難的技術問題應當組織專家論證。

3.立案

經集體議案或專家論證，對不構成重大火災隱患的，按照一般性火災隱患處理，或按照消防安全違法行為的處理程序依法處理。對構成重大火災隱患的，經批準后及時立案并制作《重大火災隱患整改通知書》，相關情況抄送當地檢察院、法院、紀委監委及有關行業主管部門和上一級消防救援機構[4]。

根據《消防監督檢查規定》相關要求，對判定為重大火災隱患的，應當自檢查之日起7個工作日內報告本級人民政府(2)原條文規定由所屬公安機關報告本級人民政府，由于機構體制改革，修改為由消防救援機構報告本級人民政府。，對影響公共安全的重大火災隱患，還應當自確定之日起3個工作日內制作并送達《重大火災隱患整改通知書》。但是，對于不屬于影響公共安全的，是否需要制作送達《重大火災隱患整改通知書》暫無規定，且理解上存在歧義。

(二)掛牌督辦

1.提請政府掛牌督辦

提請政府掛牌督辦是當前督促整改重大火災隱患最為普遍和常規的行政治理措施，特別是很多當事人自身確無能力解決，確實無法保障消防安全投入，隱患問題已經嚴重影響公共安全的，在工作實踐中，提請政府牽頭掛牌督促其整改是較為有效的措施。《辦法》廢止后，部分地區以規范性文件的形式固定了這一做法，但在全國暫無統一規定。

2.采取綜合手段監督整改

從工作實踐來看，重大火災隱患的整改常常是復雜、綜合的工作，不僅當事人自身應積極配合，也需要行業部門的支持和配合。因此，要以政府掛牌督辦為基礎，建立多部門共同參與配合的監督整改工作機制。

(三)延期

對確有正當理由不能在限期內整改完畢，當事人在整改期限屆滿前提出書面延期申請的，消防救援機構應當對申請進行審查，并作出是否同意延期的決定[5]。

(四)銷案

在重大火災隱患整改期限屆滿或者收到當事人的復查申請后，逐條核對整改情況，對復查不合格的應當予以行政處罰；復查合格或者經專家論證重大火災隱患已經消除的，報批后予以銷案。

二、重大火災隱患監督整改實踐存在問題

(一)隱患內容是否同時受案查處

當重大火災隱患同屬應當受案查處的消防安全違法行為時，如何處理要區分具體情況。一是直接判定的重大火災隱患，且屬于法律規范規定的應當受案的情形，應該直接受案。二是綜合判定的重大火災隱患，如果各項判定要素屬于應當受案處罰的不同情形，應當按照各自案由進行分別受案，依據裁量基準，分別裁量，合并執行。例如，江蘇省某單位消防控制室人員未持證上崗、室內消火栓系統無水，應當分別按照《江蘇省消防條例》和《消防法》對上述兩個問題受案查處。三是綜合判定的重大火災隱患，如果某一隱患，多部法律規范對其作出處罰規定，若均為罰款處罰，按照行政處罰“一事不二罰”的原則，應當按照罰款數額高的規定處罰。

(二)對隱患內容不服或存在異議

在討論當事人對隱患內容不服或存在異議是否可以提起行政復議或者訴訟之前，需要首先明確制發《重大火災隱患整改通知書》這一行為的法律性質。從判定過程看，消防救援機構對社會單位進行檢查，根據技術標準判定是否存在重大火災隱患，作出行政決定，制發相應法律文書，設定當事人相關權利義務，這一過程符合具體行政行為的構成要素。從法律文書看，重大火災隱患屬于火災隱患的一種特殊情形，對當事人下發的《重大火災隱患整改通知書》是責令改正通知書的形式之一[6]。從不利后果看，如果當事人沒有在規定期限內改正隱患內容，消防救援機構將采取處罰或者其他強制手段督促其履行義務。在消防監督管理的語境下，制發《重大火災隱患整改通知書》與行政命令的內涵基本契合，當事人若違反這種行政命令會導致其他后續的義務或責任[7]。但縱觀整個重大火災隱患監督整改過程，下發《重大火災隱患整改通知書》并不是最終的行政決定，更為確切地說，這是一個“尚未成就”的具體行政行為，為此，認為其不具有可訴性，不能引發行政復議或行政訴訟。

但是需要強調的是，如果重大火災隱患內容屬于依法應當受案查處或者需要采取臨時查封強制措施的違法行為，對處罰決定和強制措施不服，可以提出行政復議或者行政訴訟。復議機關或者訴訟機關應當將判定重大火災隱患作為行政行為的一個環節進行審查。

(三)拒不整改重大火災隱患的執法程序

1.不及時消除火災隱患另案處罰

重大火災隱患未在限期內整改完畢，期限屆滿前提出書面延期申請的，消防救援機構進行審查，如果消防救援機構不同意當事人延期整改的申請或者當事人未申請延期且到期未整改，消防救援機構應當按照不及時消除火災隱患另案處罰[8]。

2.拒不整改重大火災隱患的執法程序

被判定為重大火災隱患的當事人，但不符合《消防監督檢查規定》查封的實施條件，拒不整改的，如何執法？實踐中消防救援機構應如何處理？特別是若一開始沒有采取查封措施，監管部門在后續監督整改過程中可能處于被動地位。例如，消防救援機構在對某單位重大火災隱患監督整改執法過程中，一開始沒有實施查封程序，而是在第一次監督檢查后時隔40天對其采取臨時查封強制措施，該查封行為在復議過程中即被確認違法。縱觀其他安全領域的法律規范，有監督整改重大事故隱患的相關規定值得借鑒參考，有些可以直接運用。比如，《中華人民共和國安全生產法》規定，生產經營單位拒不整改重大事故隱患的，可以責令其暫時停產停業或者停止使用相關設施、設備[9]。《中華人民共和國刑法修正案(十一)》中也將危險作業罪(3)因存在重大事故隱患被依法責令停產停業，停止施工，停止使用有關設備、設施、場所或者立即采取排除危險的整改措施，而拒不執行的，可以判處一年以下有期徒刑、拘役或者管制。的范疇進一步擴大，第一次提出對未發生重大傷亡事故或未造成其他嚴重后果但有現實危險的違法行為追究刑事責任。

(四)綜合判定為重大火災隱患部分整改是否可以銷案

綜合判定為重大火災隱患的社會單位部分整改了隱患，復查時部分隱患沒有整改到位，但已不符合重大火災隱患的判定要素，應當如何處理，是否可以因為不符合重大火災隱患綜合判定要素而銷案？這個問題的關鍵在于：單從一次檢查情況來看，該單位不符合重大火災隱患的綜合判定要素，但是重大火災隱患整改是一個系統、動態的過程，綜合判定要素是從總平面布置、安全疏散及滅火救援條件、消防設施、消防管理等多維度進行考量。如果單位只整改一個隱患就因此銷案，不符合綜合判定方法的立法本意，也有違消防安全管理的初衷。

因此，到期未整改完畢的重大火災隱患不應當銷案，應當繼續按照重大火災隱患監督整改程序督促當事人整改隱患。同時，未整改完畢的部分應當按照《消防法》不及時消除火災隱患進行受案處罰。值得注意的是，由于復查時確實也不再符合重大火災隱患綜合判定的要素，考慮到部分整改至少優于不整改，建議按照一般火災隱患的情節進行處罰裁量，以體現行政處罰幅度與違法情節相當原則。

三、重大火災隱患監督整改程序完善路徑

(一)頂層立法先導，不斷完善重大火災隱患治理法律依據

其他安全領域的法律規范對重大事故隱患的監督整改措施以及拒不改正應當承擔的不利后果進行了規定，而《消防法》作為火災隱患治理的直接法律依據，相關規定過于概括，與之配套的部門規章《消防監督檢查規定》中僅列舉了8種火災隱患情形，未區別一般火災隱患進行細化說明，僅在第二條中說明重大火災隱患按照國家相關標準認定，并未對其法律內涵進行明確界定。這一立法現狀必然導致各地在實際工作中“束手無策”抑或是“自說自話”。從本質上來說，行政機關任何執法行為都是“執行法律”的過程，重大火災隱患監督整改也不例外，為此，明確重大火災隱患的法律內涵是完善監督整改程序的緊迫要求，應將其整改義務區別于其他火災隱患，并予以法治保障，不斷強化重大火災隱患執法的法律依據。

(二)規范性文件緊密銜接，逐步優化重大火災隱患監督整改制度

法律規范具有一定的概括性和抽象性，在法律規范的宏觀規制下，相關規范性文件應當對具體的步驟、程序和方法進行明確。伴隨社會進步發展、消防職能系列改革、法律規范陸續修訂，《重大火災隱患判定方法》已經從技術層面將重大火災隱患的判定要素進行重新定義，將《辦法》中的隱患條件重新梳理為直接判定和綜合判定，并根據消防安全技術的發展作出了更新修改。就全國范圍來看，重大火災隱患監督整改在立案程序、掛牌條件、銷案程序等方面各地區做法存在差異。再比如《中華人民共和國刑法修正案(十一)》施行以來，違法行為入刑標準以及相關行政執法與刑事執法銜接程序也應當進一步明確。為此，應當盡快重新制定出臺重大火災隱患監督整改及立銷案的具體實施辦法，縱向上與法律規范緊密銜接，形成制度保障[10]，橫向上與《重大火災隱患判定方法》互為呼應配合，形成統一、明確、規范的重大火災隱患監督整改制度，以適應當前工作任務要求。

(三)厘清主體職責，科學構建部門聯合督辦機制

區別于一般火災隱患，重大火災隱患的監督整改主體比較復雜，涉及消防、應急管理、住建等部門，往往需要縱向和橫向多部門、單位、組織的密切配合與共同協作，但對于監督整改主體的職責權限規定還不夠全面和明確。消防救援機構發現和報告重大火災隱患之后，如何落實督促整改的職責，以及其他部門及相關單位的職責又如何來界定？這些問題在實際工作中都亟待明確。為此，厘清各主體之間的職責邊界，各司其職共同做好重大火災隱患的監督整改工作，要科學構建部門聯合督辦機制。消防救援機構作為牽頭部門，報告本級人民政府監督整改情況，涉及的其他部門單位也應當切實履行職責。各地消防安全委員會作為本地區消防安全議事協調機構，要將監督整改重大火災隱患區別于整改一般火災隱患，明確寫進成員單位工作職責，落實開展聯合檢查、執法活動，構建部門聯合督辦機制。

(四)論證平衡法益，消防安全與經濟發展齊頭并進

所謂法益，指的是法律所保護的利益，其平衡即指法律制度上對利益的合理分配，以最大程度確保社會公正。個別社會單位僅注重短期的經濟效益，忽視長遠的安全效益，為此，可以出臺系列政策辦法，建立經濟利益調節機制[10]，將企業的經濟效益與安全效益緊密連接起來。例如：當事人整改合格銷案后，其整改支出可以按比例抵扣年度稅費或者獲得一定的貸款利率優惠等激勵政策；將整改不到位的納入失信名單，限制其參與招投標活動，或者采取貸款利率上浮等措施，倒逼當事人積極整改，維護消防安全。監督整改重大火災隱患本質目標是維護消防安全、保障經濟發展，經濟利益與安全效益形成良性互動調節，對消防安全治理的法律效果和社會效果達到平衡與雙贏具有十分重要的作用。

四、結語

隨著法治理念和法律制度的進步與發展，社會治理方式也需要與時俱進，明確、規范重大火災隱患監督整改程序是規范消防行政執法的題中之義。基于此，本文對重大火災隱患監督整改的相關問題進行探討，認為構建完整、系統的重大火災隱患監督整改制度仍需各方面共同努力。總的來說，需要從以下幾個方面著手：一是在法律規范層面區別于一般火災隱患，明確重大火災隱患法律內涵，賦予監督整改措施和程序更加強力的法律支撐；二是優化配套程序規定，與技術規范分別從程序和技術層面共同規范重大火災隱患的判定和監督整改；三是搭建聯動平臺，構建部門聯合督辦機制，落實督促整改的職責；四是加強政策引導，將社會單位的經濟效益與安全效益緊密連接，使監督整改取得良好的社會效果。