面向精細化管理的城市設計導則管控內容研究

范紹磊，張飛

（濟南市規劃設計研究院，濟南 250101）

1 引言

城市設計是落實城市規劃、指導建筑設計、塑造城市特色風貌的有效手段，可以從整體平面和立體空間上統籌協調建筑布局與景觀風貌。城市設計導則是落實城市設計核心內容的重要手段。本文結合濟南西客站核心區城市設計導則編制和實施過程，思考城市設計導則如何與當前的規劃管理體系銜接，提出面向管理的城市設計導則有效落地實施的策略建議。

2 城市設計導則

2.1 城市設計導則的相關研究

19 世紀50 年代，奧斯曼主持大巴黎改造，提出了針對大道兩側房屋、植物栽植和街道設施等的建造規定，可以看作城市設計導則的雛形。1971 年，由埃德蒙·培根主持的舊金山城市設計提出了宏觀層面的城市風貌管控要求，中觀層面的建筑設計導則等管控要求，以城市設計導則的形式進行管理取得了良好的實施效果。20 世紀80 年代，金廣君[1]定義了城市設計導則，并論述其組成、編制和作用，還對美國波特蘭、西雅圖等城市實例講解。王建國[2]認為城市設計導則是設計成果表達的一部分，列舉并評述了國外城市設計導則的應用狀況。國內相關學者[2]認為導則應建立城市空間結構與其承載活動之間的合理關系，從不同層面提出管控因素，通過導則以文字加圖表相結合的方式表達。我國的城市設計導則工作有了一定的理論和實踐探索，也越來越受到各方面的重視，對導則的有效性已經達成初步的共識。

2.2 城市設計導則的經驗

選取國內外地區城市設計導則的實踐案例，分析對比表達形式和管控內容，總結出城市設計導則的管控規律及特點如下：（1）圖則表達主要以圖紙、文字、表格相結合的方式實現，同時可結合輔助模型，更直觀地表達控制意圖；（2）主要控制要素包括地塊控制引導、道路系統控制、建筑形態控制、開放空間與街道控制和其他控制引導等幾個方面；（3）各個地方的控制要素基本相同，采用不同的組合方式得到不同的導則成果；（4）導則采用強制性控制要求與引導性控制要求相結合的控制方式；（5）結合不同片區的特點，設置該片區特殊控制要求指引，達到塑造片區獨特城市空間的要求。總體來看，城市設計導則的控制要素由六大方面組成，即總體空間、主要開放空間、建筑設計、交通組織與設施、生態環保設計、環境設計。

3 面向精細化管理的城市設計導則編制思路

隨著城市的發展，以控規為核心的規劃編制管理體系只能滿足城市發展的一般剛性管理需求，為加強城市精細化管理，進一步提升城市空間品質，彌補城市設計對于現階段城市建設的引導不足，借鑒先進地區的經驗，探索城市設計導則的編制工作。針對面向精細化管理與實施的城市設計導則，探索依托現行規劃體系，運用靈活的圖文表達形式，形成管用、好用、實用的城市設計導則。

3.1 明確城市設計導則在規劃體系中的管控地位

城市設計導則是控規的細化、補充和完善，在城鄉規劃法中沒有明確規定，住房和城鄉建設部制定的《城市設計管理辦法》（中華人民共和國住房和城鄉建設部令第35 號）、濟南市制定的《濟南市城市設計管理辦法》以部門規章、地方政策文件的形式探索了城市設計在現行規劃體系中的管控地位。城市設計導則是城市設計理念的具體化和設計思想的規范化，在規劃體系中明確其管控地位，有助于加強城市的精細化管控。結合規劃體系，打造面向管理與實施的城市設計管控平臺，形成定性和定量結合、剛性控制和彈性引導的城市設計導則管控模式，將導則打造成融合中觀、微觀層面城市設計成果的“設計指南”或“設計指引”；同時銜接控規的編制與管理，將導則以附錄的形式融入控規將其法定化。

3.2 條文和圖則相結合的表達方式

城市設計導則以立體直觀的城市設計、圖文并茂的展現方式，將管控內容簡潔而高效的展示，能對城市進行精細化管理。城市設計導則注重管理的方便性，將相關規劃成果進行整合，并且以形象直觀的表達予以展示。

城市設計導則靈活有效的一點就是運用多種方式對多元要素的管控，由針對平面管控的文字性說明和針對空間管控的圖示表達兩部分內容組成。文字性內容明確了用地性質、容積率、綠地率、建筑高度、建筑密度、配套公共服務設施和市政基礎設施等控規相關指標，增加空間布局、建筑形態等空間形態的文字性要求。圖示性內容直觀地表達空間形體、建筑退界、開敞空間等空間內容。

城市設計導則靈活的管控方式與規劃管理緊密聯系，增強了可操作性。針對項目建設管理運作環節參與者多元的特點，形象直觀地表述出對于設計的原則要求，成果內容通俗易懂，具有明確的參考借鑒對象，更易于項目參與者理解城市設計所引導的內容，提高溝通的效率，保證設計導則的實施效果。

3.3 剛性與彈性相結合的管控方式

增強城市設計導則管控內容的靈活性，在對用地性質、容積率、建筑密度等剛性內容管控的基礎上，重點突出對公共空間、建筑形態風貌的管控。城市公共空間、建筑形態風貌等城市設計重點關注的要素，除了三維空間形態的直觀形象展示，對于不同知識背景的參與者來說，很難準確領悟和把握城市設計的意圖。城市設計導則利用簡潔易懂、生動直觀的表述方式，將對空間的引導意圖進行闡述，從而很好地構筑參與者共有的未來空間環境意象和美學解讀。

4 濟南市西客站核心區的實踐

4.1 西客站片區介紹

西客站片區是濟南市規劃確定的5 個地區次中心之一，其所在的西部城區是濟南市重要的西部門戶，是濟南市實現空間“西興”戰略的重要保障。西客站核心區是西部城區的功能核心，規劃形成商業金融、商務辦公、文化創意、商貿會展四大主導功能，建設成為現代服務業的核心產業聚集區。

4.2 西客站核心區城市設計導則成果構成

將西客站核心區既有的涉及功能定位、交通系統、綜合配套、城市設計、地下空間、綜合景觀等各專業專項共計138 項成果進行梳理、整合和提煉，探索將規劃技術成果向管理使用手冊轉變。我們根據文字及圖文管控的類型及管理方便的需要，將導則分為兩個分冊：總體城市設計導則和分地塊規劃建設圖則。導則注重策略性、系統性、地區性和特色性，表達內容圖文并茂，文字語言體現文本化、綱要化和結論性。圖則注重技術性和實施性，表達方式圖表并茂、以表為主。

4.3 成果內容框架

4.3.1 導則的內容框架

導則避免純文字性的描述，強調文本化、條目性的特點，探索向規劃管理手冊轉變。初步明確和形成了由導控對象、目標原則、規劃策略、設計準則到控制引導細則的技術內容體系。明確體現剛性控制與彈性引導相結合，更傾向于彈性引導的導控規劃。

導則從總體層面梳理了城市發展愿景、設計準則以及空間框架等相關內容，明確了核心區整體架構性的控制內容和設計通則，分別就公共空間、建筑、交通、市政、景觀等系統性內容的控制要求與設計指引提出要求，同時內容體現策略性、系統性、地區性和特色性。

4.3.2 圖則的內容框架

圖則融合圖示和補充性文字說明，明確管控內容、管控程度及管控方法。圖則針對具體地塊，提出用地、建筑、景觀、交通、配套設施、地下空間利用等方面的強制性要求和引導性要求，體現技術性和實施性。

4.4 控制要素選擇

4.4.1 導則的控制要素

結合規劃管理的需要，將百余項專項規劃的內容梳理總結，形成“一總體、五專項、一保障”的控制內容。“一總體”為總體控制，內容注重定性、定位、定量等說明性內容；“五專項”為公共空間、建筑環境、交通組織、支撐保障、地下空間等五方面的專項指引，內容注重理念策略、設計準則、強制要求、引導要求等控制性內容；“一保障”提出開發時序等實施建議。

1）總體控制指引要素。結合地方規劃管理要求，導則從整體層面進行規劃管控，將發展目標、定位、規模、空間結構、用地布局等城市規劃要素納入控制指引，并對開發容量、容積率、建筑高度、建筑密度、綠地系統等提出具體剛性控制指引。

2）公共空間特色控制指引要素。通過特定區域、公共廊道、開敞節點等要素構建核心區城市景觀風貌體系，制定目標原則、規劃策略、設計準則和控制要素指引與規定，以剛性和彈性相結合的管控方式，達到凸顯城市特色、塑造良好城市空間形態的目的。公共空間特色指引要素應該結合具體項目特點，選取適宜表現地區特色的元素進行指引表達。其中開敞空間界及界面、濱水空間及界面、河道藍線和綠線、街道斷面與退界、廣場位置、公園位置等進行剛性管控，對天際線、建筑風格、綠植鋪裝等進行彈性管控。

3）建筑環境控制指引要素。導則通過對建筑形態、建筑色彩與材質、景觀環境等要素，來實現對建筑環境的控制指引，以彈性控制為主。分析研究規劃地段的總體風貌特征，對區域內的建筑群體組合、屋頂、體量、高度、色彩、立面、材質等提出控制與引導要求，同時制定環境設計準則、景觀環境要素控制規定，以此控制片區的總體品質。

4）交通組織控制指引要素。交通組織控制指引是在各交通專項規劃研究的基礎上，對道路交通系統建設所涉及的道路、軌道、公交、步行、停車等方面內容，制定剛性與彈性相結合的設計準則與控制要求。對于主次干道紅線及斷面、交通樞紐設施布局、慢行系統路網及斷面、靜態設施采取剛性控制，對于支路紅線及斷面、天橋、地道等采用彈性控制。

5）支撐保障系統控制指引要素。支撐保障系統指引是在各市政專項規劃研究的基礎之上，對城市支撐保障建設所涉及的能源供應設施配置與管網布局、水資源的處理與利用、管線綜合、防災減災、節能保育、低碳環保等方面的內容，制定設計準則與控制要求。主要對基礎市政工程、生態環保、防災減災等內容提出剛性控制指引。

6）地下空間利用控制指引要素。地下空間指引充分考慮有效緩解地面交通壓力、提高土地利用率，提出主要功能、商業服務業規模、機動車位、交通與公用設施、分層標高等剛性控制要素，同時從開發規模、地下交通系統控制以及豎向協調等提出彈性控制指引。

4.4.2 圖則的控制要素

圖則以圖表結合、以表為主的方式，從用地控制、交通設施控制、地下空間、建筑景觀控制等內容進行管控。在圖紙上表達建筑退線、公共開放空間范圍、公共綠地、機動車禁止開放路段、主要地下人行路線、地下車庫出入口、車行出入口、步行出入口、公交站點等空間性內容。

5 結語

城市設計導則對城市的精細化管理有積極的作用，本文詳細介紹了西客站核心區城市設計導則的內容，結合規劃部門的具體管理對管控的要素內容進行了相應的動態更新，使其更具實用性，以期為其他城市的精細化管理提供借鑒。