關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

■屈小平

（臨猗縣市場監(jiān)督管理局）

行政事業(yè)單位的具有一定的特殊性，其工作成果和價(jià)值不能以直接的形式表現(xiàn)出來，也難以使用物質(zhì)或者金錢的形式進(jìn)行簡單評價(jià)。行政機(jī)構(gòu)提供各種與社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的服務(wù)，并推動(dòng)全社會(huì)群眾公眾福利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化以及秩序的發(fā)展過程中發(fā)揮著獨(dú)一無二的作用。因此，政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算管理機(jī)制必須建立在資源的有效協(xié)調(diào)和配置基礎(chǔ)之上。行政事業(yè)單位預(yù)算管理不僅要重視不同科室之間預(yù)算業(yè)務(wù)的差異所導(dǎo)致的問題，還要保證全面預(yù)算管理的實(shí)際成效。因此，在預(yù)算管理的改進(jìn)過程中需要完成一系列人力資源調(diào)動(dòng)以及物質(zhì)資源協(xié)調(diào)的任務(wù)，這對于實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理目標(biāo)提供了重要?jiǎng)恿蛧?yán)格要求。

1 行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

1.1 行政事業(yè)單位預(yù)算管理的主要內(nèi)容與基本特征

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理就是行政事業(yè)單位資金的運(yùn)行從收入、支出、和對社會(huì)提供各種服務(wù)的數(shù)量等方面，以行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的目標(biāo)為基礎(chǔ)，對行政事業(yè)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)在一個(gè)會(huì)計(jì)年度，所制定的全面合理的財(cái)務(wù)計(jì)劃，是實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。

行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)容主要包含應(yīng)用環(huán)境、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核四個(gè)方面。行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的應(yīng)用環(huán)境包括工作規(guī)劃、計(jì)劃、組織框架、內(nèi)部控制制度、信息系統(tǒng)和相關(guān)的外部環(huán)境等多個(gè)方面。

行政事業(yè)單位預(yù)算管理的基本特征包括：一是預(yù)算理念全員參與性。全面預(yù)算管理就是在制定預(yù)算管理目標(biāo)的過程中，要求單位全部干部職工的共同參與，對目標(biāo)進(jìn)行分解，層層落實(shí)相關(guān)責(zé)任，確保所有干部職工都能夠參與預(yù)算管理工作，達(dá)到對全部資源的最大優(yōu)化配置；二是業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋性。全面預(yù)算管理的內(nèi)容覆蓋了單位所有的收入和支出活動(dòng)，體現(xiàn)了全面預(yù)算管理的“全方位”的特征；三是管理流程全程跟蹤性。全面預(yù)算管理涵蓋預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、監(jiān)督、考評一系列活動(dòng)，就是在做好財(cái)務(wù)預(yù)算編制和各種財(cái)務(wù)相關(guān)信息收集的同時(shí)，還要確保預(yù)算管理能夠在單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)過程中得到高效實(shí)施，對照預(yù)算目標(biāo)和實(shí)際目標(biāo)的差別，對預(yù)算管理方法進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，以此來保證全面預(yù)算管理的實(shí)際實(shí)施效果。

1.2 行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)意義

1.2.1 有助于提高政府資金配置

行政事業(yè)單位的資金主要來源于中央、省級和本級財(cái)政撥付，而單位各種項(xiàng)目支出復(fù)雜，合理分配資金資源就顯得非常重要。而全面預(yù)算管理，就是通過對預(yù)算指標(biāo)的下放，動(dòng)員干部職工全員參與到預(yù)算目標(biāo)的制定，匯總整理形成符合本單位的性質(zhì)的預(yù)算計(jì)劃，能夠全面地反映行政事業(yè)單位未來財(cái)政資金支出的估計(jì)方向和金額大小，提前在各部門之間分配好資金。同時(shí)也有利于行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)更好地掌握單位資金整體運(yùn)行情況，也能對各部門的財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤和分析。

1.2.2 有助于優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

行政事業(yè)單位通過進(jìn)行預(yù)算管理，通過對預(yù)算編制的內(nèi)容細(xì)化和分析，能夠規(guī)范了財(cái)政資金的使用，提高了單位預(yù)算的可實(shí)施性，有利于保障單位資金安全，控制收支出現(xiàn)不平衡的情況，有效的規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，想要保證行政事業(yè)單位資金使用的安全性、合理性和合規(guī)性，就要求全面預(yù)算管理工作避免出現(xiàn)不必要的差錯(cuò)。從而大大提高財(cái)政資金的使用效率，幫助財(cái)政支出結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步優(yōu)化。

1.2.3 有助于提升單位社會(huì)服務(wù)能力

隨著社會(huì)環(huán)境的改變，行政事業(yè)單位想要更好地發(fā)揮自身的作用，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展提供更高效快捷的服務(wù)，就必須做好全面預(yù)算管理工作，全面參與到預(yù)算管理工作中來，全面體現(xiàn)全覆蓋的特點(diǎn)，遇到具體問題具體分析，保證預(yù)算管理有效運(yùn)行。

2 行政事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的主要問題

2.1 行政事業(yè)單位對預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不足

行政事業(yè)單位的工資福利和商品服務(wù)支出經(jīng)費(fèi)大部分來源于本級財(cái)政撥款，少量資金來自中央和省級的財(cái)政撥款，這就導(dǎo)致了許多財(cái)務(wù)人員對全面預(yù)算管理的重要性就認(rèn)識(shí)不到位，以及與預(yù)算管理相關(guān)的意識(shí)不強(qiáng)。因此，很多預(yù)算工作缺乏主動(dòng)性，預(yù)算活動(dòng)開展不力，對全面預(yù)算管理的執(zhí)行效果產(chǎn)生了不利影響。另一方面，許多行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門僅僅只承擔(dān)報(bào)銷業(yè)務(wù)，而很少開展與預(yù)算相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，大大阻礙了全面預(yù)算管理的實(shí)施，導(dǎo)致全面預(yù)算管理未能做到既涉及全面又實(shí)施有效。行政事業(yè)單位的預(yù)算的全部構(gòu)成部分是財(cái)政的收支預(yù)算，不僅涉及的部門范圍廣，而且間隔時(shí)間跨度長，由于缺乏各個(gè)部門的積極參與和支持，很容易造成預(yù)算管理的不科學(xué)、不合理、不全面。

2.2 預(yù)算編制與執(zhí)行方面不科學(xué)

對于行政事業(yè)單位來說，全面預(yù)算管理對預(yù)算工作的編制提出了極高的要求，許多單位的預(yù)算編制還只停留在簡單的收支編制層面，沒有將預(yù)算管理切實(shí)融入到日常的業(yè)務(wù)活動(dòng)中。過于簡單的預(yù)算管理方法也會(huì)對預(yù)算編制的實(shí)際效果和作用有很大的影響，也不能保證預(yù)算的有效實(shí)施。在日常工作中，一些單位在面臨基本支出的預(yù)算經(jīng)費(fèi)緊張時(shí)，會(huì)采取挪用項(xiàng)目資金等不合規(guī)的舉措，這違背了預(yù)算編制的初衷，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的目標(biāo)。

2.3 預(yù)算管理與績效管理銜接不到位

全面預(yù)算管理包括開始的預(yù)算編制、中間的預(yù)算執(zhí)行和最后的預(yù)算評價(jià)。但目前不少行政事業(yè)單位在開展全面預(yù)算管理工作的過程中，并不重視對全面預(yù)算管理的最后評價(jià)，缺乏預(yù)算管理制度的科學(xué)合理性，導(dǎo)致預(yù)算管理過程中不規(guī)范的行為經(jīng)常發(fā)生，預(yù)算事后評價(jià)在實(shí)踐中就沒有可以參考依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，績效評價(jià)在開展工作中也存在評判的標(biāo)準(zhǔn)和審核的指標(biāo)不確定的問題，再加上預(yù)算資金的申請和預(yù)算績效評價(jià)考核之間缺少直接的聯(lián)系，導(dǎo)致全面預(yù)算管理中存留的許多問題不能得到更好的解決。此外，很多地方財(cái)政部門缺乏通過組織第三方機(jī)構(gòu)來開展預(yù)算考核的意識(shí)，這也造成預(yù)算評價(jià)的獨(dú)立性和公正性不能有效發(fā)揮。另外，還有很多行政事業(yè)單位是按照要求做了預(yù)算評價(jià)，但是在評價(jià)之后并沒有對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行深入分析和研究，也沒有對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)整和改進(jìn)，從而降低了預(yù)算管理評價(jià)的實(shí)際作用。

2.4 預(yù)算管理信息化建設(shè)滯后

在現(xiàn)在這個(gè)計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)迅速發(fā)展的社會(huì)，信息化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化已經(jīng)成為各個(gè)行業(yè)提高工作效率，簡化繁瑣程序的必要選擇。現(xiàn)有的預(yù)算管理系統(tǒng)還是簡單的財(cái)務(wù)軟件，并且很多財(cái)務(wù)人員操作起來有一定的困難性，不能完全滿足日常業(yè)務(wù)的使用需求，難以適應(yīng)現(xiàn)代預(yù)算管理的客觀需要。

2.5 預(yù)算管理的監(jiān)督檢查機(jī)制缺位

目前，行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度執(zhí)行力較低主要是單位預(yù)算監(jiān)督不完善。有的行政事業(yè)單位在實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的過程中，缺少對資金使用過程全面監(jiān)督，沒有制定完善的問責(zé)機(jī)制和制衡體系。監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要由單位管理層人員和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人組成。財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人既是預(yù)算的執(zhí)行者，又是預(yù)算的監(jiān)督者，不能保證預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量。如果監(jiān)督人為單位管理層人員時(shí)，單位管理層人員會(huì)依據(jù)自身的需求對單位預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行改動(dòng)，影響預(yù)算管理的監(jiān)督質(zhì)量。

2.6 預(yù)算管理人員隊(duì)伍素質(zhì)不高

目前，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作主要由財(cái)務(wù)人員來執(zhí)行，而行政事業(yè)單位預(yù)算管理的成效實(shí)施的好壞取決于財(cái)務(wù)人員對預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)問題，隊(duì)伍的人員認(rèn)識(shí)水平和素質(zhì)不高會(huì)使得預(yù)算管理工作難以實(shí)施。造成以上不利情況的根本原因是行政事業(yè)單位對預(yù)算管理工作支持的程度不高，對提高預(yù)算管理人員專業(yè)素養(yǎng)的相關(guān)學(xué)習(xí)培訓(xùn)安排不到位，這使得在預(yù)算管理工作開始實(shí)施后，管理人員沒有相應(yīng)的知識(shí)水平和專業(yè)素養(yǎng)配合預(yù)算工作的開展落實(shí)，嚴(yán)重影響了預(yù)算管理編制和流程的更新。在崗位分工的具體實(shí)施中，也存在權(quán)責(zé)不明確、分工不具體等問題，同樣會(huì)對預(yù)算管理工作的順利開展造成阻礙，并可能會(huì)滋生貪腐行為。

3 加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的具體對策

3.1 強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)

預(yù)算管理意識(shí)的強(qiáng)化對預(yù)算工作的有序展開起到積極的作用，對于政府部門來說，應(yīng)當(dāng)重視預(yù)算管理知識(shí)的宣傳，加大預(yù)算管理的宣傳力度。在實(shí)際工作中，可以邀請專家對全面預(yù)算管理知識(shí)的重點(diǎn)、要點(diǎn)進(jìn)行宣傳講解，應(yīng)該先從單位的財(cái)務(wù)部門開始，再逐步向各級部門延伸，保證行政事業(yè)單位做到足夠了解和掌握預(yù)算管理的相關(guān)知識(shí)，提高參與預(yù)算人員的自覺性。由于全面預(yù)算管理知識(shí)在不斷地更新，這就要求行政事業(yè)單位應(yīng)對相關(guān)的預(yù)算人員進(jìn)行定期培訓(xùn)及考核，做到完全掌握全面預(yù)算管理知識(shí)。

3.2 嚴(yán)格制定與實(shí)行預(yù)算管理規(guī)范

事業(yè)單位管理者需要具備較高的預(yù)算管理意識(shí)，積極引導(dǎo)單位相關(guān)人員發(fā)揮預(yù)算管理作用。按照預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，預(yù)算管理人員應(yīng)注重預(yù)算管理的實(shí)質(zhì)，不能僅僅只關(guān)注表面形式。目前，強(qiáng)化預(yù)算管理的預(yù)算執(zhí)行力主要包括兩方面，一方面是在預(yù)算管理法律法規(guī)和規(guī)章制度的要求下，制定行政事業(yè)單位性質(zhì)相符合的具體細(xì)則；另一方面是要求行政事業(yè)單位工作人員嚴(yán)格按照規(guī)定的預(yù)算程序落實(shí)，編制財(cái)務(wù)報(bào)表也應(yīng)該符合要求，并對發(fā)生的所有款項(xiàng)進(jìn)行分類匯總。這樣一來，能優(yōu)化行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)的使用效率，降低違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生可能性。

3.3 積極做好預(yù)算管理與績效管理銜接

預(yù)算管理與績效管理的有效銜接既可以提高預(yù)算評價(jià)的質(zhì)量，又可以增強(qiáng)績效管理的效果。可以通過三個(gè)方面做好兩者的銜接，一方面要求行政事業(yè)單位對預(yù)算額度進(jìn)行明確規(guī)定，將定性與定量結(jié)合，為后續(xù)的績效追蹤和績效評價(jià)做到良好的鋪墊；另一方面要求行政事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算評價(jià)體系，對于全面預(yù)算的事后事項(xiàng)，應(yīng)優(yōu)先確保獲取的數(shù)據(jù)信息真實(shí)準(zhǔn)確，再應(yīng)運(yùn)用相關(guān)指標(biāo)針對具體問題進(jìn)行具體分析；最后行政事業(yè)單位還必須明確如何進(jìn)行預(yù)算考核以及如何將考核結(jié)果準(zhǔn)確量化，并考慮如何避免隨意改動(dòng)的現(xiàn)象出現(xiàn)，同時(shí)把考評對象全部落實(shí)到相關(guān)的科室和個(gè)人，推動(dòng)全面預(yù)算管理工作和績效考核評價(jià)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，保證行政事業(yè)單位工作的順利開展。

3.4 構(gòu)建完善的預(yù)算管理信息化建設(shè)平臺(tái)

預(yù)算管理信息化的建設(shè)，應(yīng)該制定科學(xué)的信息化建設(shè)方案，同時(shí)還要考慮信息化建設(shè)的全面性，應(yīng)將信息化建設(shè)放到預(yù)算管理的全過程中，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊端，要考慮到未來預(yù)算管理的剛性需求，提高信息化建設(shè)的前瞻性，保證信息化平臺(tái)運(yùn)用的合理性和可掌握性。

3.5 建立健全行政事業(yè)單位預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制

預(yù)算管理制度的要求要以行政事業(yè)單位預(yù)算管理實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，所有相關(guān)的部門和人員也應(yīng)以此標(biāo)準(zhǔn)為榜樣，行政事業(yè)單位要隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷發(fā)展，逐步完善預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的全面化、合理化、規(guī)范化。與此同時(shí)，行政事業(yè)單位作為預(yù)算管理的主要實(shí)施者，要著重加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查的力度，把握社會(huì)發(fā)展趨勢，營造良好的市場管理氛圍，對促進(jìn)和可持續(xù)健康發(fā)展公共事業(yè)起到了積極的作用，并通過完善預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)制，不但在人員管理上有一定的管理約束，還提高預(yù)算管理的質(zhì)量和效率。因此，還對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制和預(yù)算管理能力的不斷增強(qiáng)起到了極大的影響，使預(yù)算管理實(shí)際過程中的有關(guān)程序和具體行為得到合理有效的規(guī)范，避免了單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)存在不合理的分配和統(tǒng)計(jì)，特別是行政事業(yè)單位根據(jù)各自的工作職能和業(yè)務(wù)性質(zhì)建立的資金分配評價(jià)體系，對于加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行能夠起到了很好的保障作用，促進(jìn)了預(yù)算管理的高質(zhì)量完成。

3.6 全面提升預(yù)算管理人員認(rèn)知和整體素質(zhì)

行政事業(yè)單位行政人員必須具有扎實(shí)的財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)和過硬的職業(yè)道德素質(zhì)，能夠嫻熟掌握預(yù)算管理系統(tǒng)的編制和操作流程，能夠自覺提高預(yù)算管理的思想，能夠合理地控制對單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)的分配。同時(shí)，還必須能夠嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)的規(guī)定，積極參加各種線上和線下的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。對于行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員的素質(zhì)素養(yǎng)問題，單位的領(lǐng)導(dǎo)者必須要高度重視，找到造成人員的認(rèn)識(shí)和素質(zhì)素養(yǎng)差別的根本緣由，并對行政事業(yè)單位的干部職工進(jìn)行年度績效考核評價(jià)，從實(shí)際工作中不斷增強(qiáng)預(yù)算管理人員的預(yù)算績效管理意識(shí)。

綜上所述，在新時(shí)代通過積極推行全面預(yù)算管理的有效實(shí)施方法，行政事業(yè)單位就可以更好地掌握單位的財(cái)務(wù)收支情況，提高單位財(cái)務(wù)管理的整個(gè)效果。全面預(yù)算管理作為促進(jìn)行政事業(yè)單位井然有序發(fā)展的一項(xiàng)有力措施，可以在保證財(cái)政資金合理、合規(guī)使用的同時(shí)，也有效避免了財(cái)政資金在使用過程中的發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮了行政事業(yè)單位的行政管理效能和效率作用。