基于多元利益主體訴求的國家公園游憩管理研究

吳星星，楊阿莉

（西北師范大學旅游學院，甘肅 蘭州 730070）

建立國家公園對于建設社會主義先進文化，落實科學可持續性發展戰略，推進美麗中國建設，構建和諧社會具有重大意義。國家公園是自然保護地的重要組成部分，反映不同時期、不同地域、不同經濟社會發展階段自然地理形成和演變的歷史過程，具有極高的觀賞價值。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》，其中指出保護自然生態系統的原真性、完整性是國家公園的首要功能，同時國家公園兼具科研、教育和游憩等綜合功能[1]。國際國家公園建設經驗也體現出游憩是國家公園建設中的必要部分，公眾游憩需求日益增長。據美國國家公園統計數據顯示，美國2017 年的國家公園訪客超過3億，全年消費180億美元[2]?？梢?，游憩利用是國家公園重要功能體現，游憩功能不僅能滿足訪客精神上、心理上和運動上的需求，還能產生強大的經濟影響力，促進區域經濟發展。但國家公園建設過程中涉及的利益主體復雜，各利益主體之間因管理體制[3]、土地產權[4]、生態移民[5]等問題屢次發沖突。因此，如何協調、處理國家公園各利益主體之間的矛盾與沖突，制定有效的游憩管理策略，更好地實現國家公園的游憩功能，是現階段國家公園建設亟待解決的問題。

1 國內外國家公園游憩與利益相關者研究回顧

1.1 國家公園與游憩

自世界自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature，簡稱IUCN）指出對公眾的游憩機會供給是國家公園的基本目標以來，學術界涌現出大量研究文獻。McAvoy認為由于原住民和訪客對歷史的理解、公園的意義以及各自價值觀的不同，往往導致在管理游憩資源方面發生沖突，國家公園的管理者有必要對原住民進行更深入的了解，以解決游憩沖突[6]。Buckley和Foushee探討了氣候變化對國家公園內訪客游憩活動的相關影響，研究發現氣候變化會影響國家公園的入園高峰時間[7]。D'Antonio和Monz發現國家公園內的某些游憩區域能夠支持高水平的訪客使用，而不會增加非游步道地區生態變化的程度或水平[8]。Richard等基于隨機效用理論，構建游憩需求模型來衡量美國國家公園入場費對訪客的影響[9]。國內關于國家公園的相關研究始于20世紀80年代，學者們一方面是向國內重點介紹國外國家公園建設的相關經驗，另一方面是對以自然保護區和風景名勝區為主的國家公園的保護及旅游開發進行研究。如宋立中和盧雨等重點梳理了歐美國家公園游憩利用與生態保育協同發展的趨勢、重點、實踐經驗，在此基礎上提出我國國家公園的建設啟示[10]。張玉鈞和薛冰潔對國家公園開展生態旅游和游憩活動的適宜性進行了探討[11]。肖練練，鐘林生等以錢江源國家公園為例，將錢江源國家公園劃分為6大游憩利用類型，并提出不同游憩區域的服務功能與管理策略[12]。林秀治對武夷山國家公園游憩機會譜的構建進行了研究，指出特別保護區不能開展游憩活動，嚴格控制區、生態旅游區、傳統利用區的游憩活動和游憩體驗均應有所側重[13]。

1.2 利益相關者與國家公園

國外關于國家公園利益相關者的研究始于20世紀90年代末，其中大部分學者專注于從個案中分析利益相關者視角下國家公園游憩資源的開發與利用。如Ritchie研究了加拿大國家公園遠景規劃過程，并設計了多個利益相關者參與的“基于利益的談判”和“共同決策”的圓桌會議程序和方法[14]。Cihar 和Stankova指出國家公園要得到合理保護和開發必須先使眾多利益相關者形成共識建立互信與協作關系，否則游憩資源利用和生態保育矛盾就解決不了[15]。Amina Boumaour 等探討了古拉亞國家公園各利益主體在決策中的權重以及它們之間的相互作用，對古拉亞國家公園的管理現狀作出分析，在此基礎上確定了各利益主體在重大的人類壓力和使用沖突下參與管理自然遺產的問題[16]。國內關于利益相關者及其對國家公園管理的認識，近年來愈加深刻。李玉臻和徐寧蔚運用CVM法測算了三峽國家公園利益相關者對公園開發后的保護和門票支付意愿[17]。張玉鈞和徐亞丹等以仙居國家公園為例，將利益訴求按馬斯洛需求層次進行劃分, 并提出了生態旅游發展最優路徑[18]。劉偉瑋和李爽等從利益相關者的利益合法性、利益重要性和利益緊迫性三個維度對國家公園的核心利益相關者進行界定，以此為基礎提出了多方利益協調機制構建的具體路徑[19]。

綜上，國內外關于國家公園游憩利用的研究，肯定了游憩利用涉及多個利益主體，而對如何實現國家公園游憩利用的有效管理缺乏探討。因此，如何協調國家公園建設中所涉及的各利益主體關系，建立有效的游憩利用管理機制成為關鍵問題。本文基于多元利益主體視角對各利益主體及其利益訴求進行分析，最后提出國家公園游憩利用管理策略。

2 國家公園各利益主體的職能、利益訴求與相互關系

利益相關者理論源于管理學，斯坦福研究院的學者弗里曼（Freeman）于1963年正式對利益相關者的概念做出解釋，即利益相關者是指那些影響組織目標實現或者被組織目標實現過程影響的個人或群體[20]。國家公園的管理是一個多元體系，進行國家公園游憩利用的有效管理涉及多個利益相關者。本文的國家公園主要利益主體主要分為地方政府、國家公園管理局、特許經營者、社區居民、訪客和志愿者，其主要職能和利益訴求如下。

2.1 各利益主體的職能與利益訴求

2.1.1 地方政府

政府作為國家公園建設的宏觀調控者和協助者，對國家公園的建設與管理具有一定的引導作用。其主要職能是制定相關政策及規則，以引導并規范各利益相關者的積極參與并相互配合，以保障國家公園建設工作的順利實施；同時國家公園建設作為國家的重要戰略部署離不開政府的指導實施和監督檢查，政府擁有行政權力，對國家公園建設與管理進行約束與規范，為國家公園建設提供必要的資金及技術支持。

隨著“兩山”理論的提出，生態環境保護已成為地方政府關注的重要方面。在國家公園的建設進程中，地方政府的主要利益訴求，首先是深刻貫徹生態文明理念，保護生態環境，確保國家公園的建設符合人與自然可持續發展的要求；其次，地方政府作為社會利益的代表者，有責任依托國家公園輻射效應，促進相關產業發展，提高地方經濟發展水平，實現社會利益最大化，進一步造福于民；最后，地方政府作為國家公園建設的支持者和協助者，在提升文化、教育、福利等各項公共服務水平的同時擁有獲得相應經濟利益的權利，包括增加地方政府財政收入等。

2.1.2 國家公園管理局

國家公園管理局是國家公園建設和管理的直接方，對國家公園建設與管理工作進行具體安排與實施，需要針對國家公園管理制定詳細具體的規劃、制度、標準等，涉及國家公園建設的重要方面還需要進一步上報政府部門獲得批準，包括向政府提出因地制宜的管理制度、管理辦法等。國家公園管理局是國家公園游憩利用管理的重要利益主體，在國家公園建設與管理中發揮核心作用，協調各利益主體之間的關系，為國家公園提供良好的服務和管理。

國家公園管理局的利益訴求在一定層面上反映了地方政府對國家公園的建設態度，主要包括：（1）對國家公園生態環境的保護，同時適當發揮國家公園的科研、教育、游憩功能；（2）希望社區居民積極配合參與國家公園的經營管理，同時為居民提供一定的就業機會或經濟補償；（3）保護當地的傳統文化，避免相關沖突的發生；（4）為訪客提供良好的游憩服務，提升國家公園知名度。

2.1.3 特許經營者

由于國家公園的特殊性，旅游企業一般以特許經營者的形式存在，特許經營者遵循國家公園的管理規定和要求，合理開展國家公園相關產業的經營活動。特許經營者是國家公園游憩利用管理的重要利益主體，其主要職能是為國家公園的建設管理提供投資金額，并為訪客提供高品質的旅游產品和服務。同時，特許經營者要在經營過程中考慮環境承載力，避免過度開發帶來的生態破壞。

特許經營者作為極具商業性質的利益主體，其根本利益訴求是追求企業價值最大化，希望政府為其提供更多的政策支持，包括稅收優惠、政策優惠等，以獲得最大的經濟利益。同時，特許經營者希望最大程度地為國家公園提供具有競爭優勢的旅游產品和服務等，以進一步提升自身的企業知名度和品牌影響力。

2.1.4 社區居民

社區居民長期居住于國家公園內，對國家公園的民族文化、生態環境、自然狀況有著深刻理解，其生活面貌、飲食語言、文化風俗等都是國家公園重要的旅游資源，是國家公園發展中不可或缺的關鍵元素，更是國家公園發展原真性的重要體現。因此，社區居民是與國家公園聯系最為緊密的利益主體，國家公園的游憩管理必然離不開社區居民的參與和監督，社區居民可以通過簽訂協議等形式獲得相關資格，向外來訪客提供向導、餐飲、住宿等服務，同時對特許經營者、訪客等各利益相關方在園內的行為進行監督。

社區居民希望社區基礎設施得到改善，并獲得良好的生活環境和生活質量，這是社區居民的基本訴求。隨著國家公園建設工作的不斷推進，社區居民希望獲得更大程度的參與權，要求獲得培訓機會和就業機會，提高自身的收入水平。另外，社區居民希望傳統文化得到保護和傳承，以防傳統的生產生活方式和民族文化受到約束和沖擊。

2.1.5 訪客

國家公園擁有天然和原始的自然環境，珍稀和獨特的景觀資源，具有高度的游憩價值。國家公園的基本目標之一是為公眾提供游憩機會，訪客正是國家公園游憩的主要需求者和體驗者，國家公園的游憩產品和服務需要針對訪客的需求來提供。同時，訪客也可以對國家公園的經營管理進行信息反饋和投訴。

訪客也是國家公園游憩的重要主體，但是訪客與其他利益主體的利益訴求有所不同，對于訪客來說，其主要利益訴求是獲得回歸自然、高品質的游憩體驗，包括良好的游憩設施、舒適的游憩環境、高質量的游憩產品等，更多關注精神層面的利益訴求，注重游憩體驗。

2.1.6 志愿者

志愿者群體是在以往的研究中較為忽視的一方。我國試點國家公園建設剛剛起步，其建設和管理過程需要大量志愿者的支持和參與。其主要職能是向社會公眾宣傳國家公園，讓公眾更好地了解國家公園，參與到國家公園游憩利用管理工作中，保護國家公園資源和價值。志愿者可以承擔國家公園解說員、科研工作者等角色，是國家公園建設與管理的重要參與方。

首先，志愿者的利益訴求是國家公園擁有完善的志愿者服務體系，包括招募、選拔、培訓等各方面；其次，志愿者希望通過國家公園志愿者組織充分發揮自身的專業知識和特長，實現自身的價值和追求；最后，志愿者希望自身的權益得到保障。

2.2 各利益主體關系

在對國家公園各利益主體利益訴求分析的基礎上，有必要對各利益主體的相互關系作出進一步分析，將有助于國家公園的游憩管理。

2.2.1 國家公園管理者之間的關系

國家公園管理局和地方政府作為國家公園的管理者角色，存在相互協調、相互監督的關系。國家公園管理局是國家公園具體工作的直接實施者和管理者，地方政府擔當協助者的角色并為國家公園管理局提供相關資金、政策支持，共同負責國家公園的游憩管理，協調、規范其他利益主體的相互關系。

2.2.2 國家公園管理者與其他利益主體的關系

國家公園管理者為特許經營者提供相關政策、技術方面的保障，并對其經營活動進行監督和調控，避免特許經營者的不當行為帶來生態環境負面影響；國家公園管理者希望社區居民配合國家公園的游憩管理工作，而社區居民有權獲得相關經濟補償和就業機會；國家公園管理者需要在考慮生態承載力的前提下進行合理規劃，為訪客提供良好的游憩產品和服務；國家公園管理者應為志愿者提供完善的志愿服務體系，確保志愿者權益不受損害，而志愿者要積極參與國家公園的游憩管理工作，包括資源保護、技術服務、資料整理等，以促進國家公園的建設和發展。

2.2.3 除國家公園管理者之外其他利益主體之間的關系

特許經營者通過資金投入為訪客提供游憩產品和服務，并為社區居民提供就業機會；而訪客的消費行為則為特許經營者帶來一定的經濟回報，社區居民則對特許經營者有監督作用；同時，社區居民通過獲得相關資質為訪客提供向導、餐飲等有限的服務和產品，訪客則為社區居民帶來外來文化、信息交流，可能會對當地社會、文化和經濟產生一定影響。此外，志愿者主要和訪客聯系較為緊密，志愿者為訪客提供文化解說、知識科普、環境教育等服務，訪客的到來則在一定程度上為志愿者實現自身利益和理想提供了可靠途徑。

3 國家公園游憩管理策略分析

由于國家公園核心利益相關者的特征和利益訴求各不相同，導致其利益關系錯綜復雜，因而國家公園游憩管理策略應有所針對。

3.1 以國家公園管理者為核心利益主體的游憩資源保護管理

資源保護作為國家公園建設的根本，如何有效保護國家公園的游憩資源是重中之重。

3.1.1 在管理層面，明確國家公園管理局與地方政府之間的職能配置，構建國家公園管理局與政府協同管理機制

國家公園管理局可以根據實際情況設立管委會、管理區，這種層層下放、垂直式責任清晰的管理模式切合中國管理體制，有利于解決國家公園治理范圍廣、區域跨度大、涉及要素多所帶來的復雜問題。同時，在各部門內部要加強協作溝通，積極參與游憩資源的保護與管理。

3.1.2 在資金層面，由于政府需要投入的資金領域繁多，對國家公園的投入資金有限

國家公園管理局應積極拓寬融資渠道，形成多元化的資金籌措機制。如采用政府與市場合作的資金供給模式，積極調動社會公眾參與到國家公園的建設中來以為國家公園的建設管理提供人才、資金支持，積極鼓勵開發公路、村鎮和汽車旅游以增加旅游交通收入，訪客到訪量產生的經濟回報為國家公園建設管理提供資金支持。

3.1.3 在法制層面，要積極制定一套完善的國家公園法律法規體系

在借鑒國外國家公園法律法規建設經驗的基礎上，要立足實際，聯系國情，制定本土化的專法專規、專例專章、專則專條。同時，要積極吸引社會高級法律人才、相關行業組織共同為國家公園法律法規制定建言獻策，不斷完善我國的國家公園法律體系。

3.2 以特許經營者為核心利益主體的游憩服務管理

游憩服務管理通常包括環境解說與教育服務、經營管理服務、服務設施等[21]。環境解說服務是有效協調保護生態環境和滿足公眾游憩需求問題的重要手段。國家公園特許經營者需要建立完善的解說系統，進一步豐富解說內容、拓展解說方式、提高解說技巧。如國家公園解說內容要因地制宜，凸顯地方生物多樣性、歷史淵源、地理特征等。既要激發訪客接受教育的心理需求，又能讓訪客更容易理解和吸收解說內容。高水平的經營管理服務（包括特許經營）是國家公園建設的重要方面，需要構建完善的國家公園游憩服務體系，游憩服務主要由設施服務、產品服務和人員服務兩個方面組成。雖然政府等相關部門在基礎設施建設方面會提供一定的支持，但游憩設施的主要建設者和提供者仍然是特許經營者，其有追求經濟利益的權利，國家公園管理者也應對特許經營者的行為進行規范與制約。公園設施是發揮國家公園游憩功能的重要載體，特許經營者要綜合配置園內的游憩設施，建設與景觀特征相協調、凸顯地方文化的游憩設施，在提高訪客游憩體驗的同時保護生態環境。如在生態脆弱區要使用低碳、環保的游憩設置，在生態承載力較高的區域可以設置必要的教育設施、管理設施、商業服務設施等。特許經營者要在減少環境沖擊的前提下，適度增加并改善國家公園游憩區的住宿、餐飲服務，根據游憩區域的資源特征，合理開發游憩項目，允許開放一些果園、茶園供訪客采摘，設計一些民族工藝、民族服飾等產品供訪客購買，更好地發揮國家公園的游憩價值。此外，人員服務也是國家公園建設的重要組成部分，要強化人員管理，定期實行員工培訓，不斷提高從業人員的整體素質，為訪客提供更優質的服務。

3.3 以社區居民為核心利益主體的鼓勵參與管理

環顧全球，有50%的國家公園都位于原住民的土地之上，居民問題已成為國家公園建設與管理方面的重要議題。而國家公園內包含著多區域、多民族、多文化、多居民的復雜要素，顯然造成了居民參與的管理難度。因此，國家公園的建設管理要充分考慮原住民的利益訴求，立足本地，深入社區，積極鼓勵、引導社區居民參與國家公園游憩利用與保護行動，形成原住民和國家公園管理者之間的共同管理機制，承認雙方的利益訴求，考慮文化保護、權利共享、協商決策和公平分配利益等方面的問題，共擔國家公園管理責任與義務。其一，針對國家公園和重要自然特征，要允許社區居民使用當地語言名稱，承認國家公園區域是原住民的文化景觀，增強原住民的文化認同感。其二，國家公園管理者要尊重包括土地所有權和資源使用權在內的各種居民正當權利。其三，充分考慮原住民的意見和需求，讓原住民親身參與到游憩開發、利用、規劃、管理、監督等旅游發展的全過程中，而非自上而下的決策模式。其四，國家公園管理者和原住民要建立公平的利益分配機制，對于距離景區和交通道路較近的居民，應當承認居民在餐飲、住宿、交通等方面參與國家公園發展中的重要作用，對居民實行利潤分紅，允許居民以投資入股方式參與特許經營；對于距離景區和交通道路較遠或能力不足的居民，可以成為文化解說員、護林員以及為園區提供蔬菜水果等形式參與國家公園建設，讓居民成為國家公園的直接管理者而非間接管理者。

3.4 以訪客為核心利益主體的教育引導管理

國家公園和其他保護區是受歡迎的旅游目的地，這些地區的管理者需要在訪客需求和保護目標之間取得平衡。但不少訪客生態意識不強、環境認識不夠、生態知識匱乏，游憩中的不當行為容易造成生態破壞與環境污染，因此訪客的管理與控制成為國家公園建設管理的重要考慮。自20世紀以來，西歐學者制定了許多規劃和管理框架，以協助管理人員預防、消除或盡量減少對生態環境的不利影響，如游憩機會譜（ROS）、可接受改變極限（LAC）、訪客影響管理（VIM）等。由此看來，訪客管理作為一種管理理念，已為發達國家開展旅游活動所廣泛應用，是自然資源保護、減少環境沖擊、發展可持續生態旅游的重要方面，其包括訪客行為管理、訪客數量管理和訪客安全管理。

3.4.1 在訪客行為管理方面

國家公園管理者和特許經營者要充分考慮訪客的利益訴求，了解訪客的態度和行為偏好，建立配套的信息反饋機制，并對訪客的反饋信息做出及時、合適的回應，做出滿意的處理方案。同時，要采取廣播、視頻等形式對訪客進行教育和講解，提高訪客的生態認識和環境認知。而對一些不聽勸導、“為所欲為”的訪客應采取強硬的罰款、禁止入內等措施加以規范。

3.4.2 在訪客數量管理方面

國家公園管理者和特許經營者要采取分流、管控措施，建立客流信息系統、預定系統，設計不同的游覽線路，設置彈性的門票價格以調節控制客流，在熱門景點需要鋪設更多的游步道以分散客流。一旦客流達到環境容量警戒點，應立即采取廣播通報等形式向訪客做出預警信息，引導客流的合理改向。

3.4.3 在訪客安全管理方面

要提高訪客的安全認識，制定完善的安全問題預防機制，包括設立醒目的警示牌、建立醫務室等。

3.5 以志愿者為核心利益主體的服務體系管理

目前我國國家公園志愿服務體系尚不健全，參與志愿服務的群體尚不廣泛，相關的制度保障還不充分，因此必須建立完善的國家公園的志愿者服務體系。國家公園管理局可以成立專門的志愿者協會，協會的主要成員由生物學家、地理學家、生態學家、環境科學家以及旅游學方面專家組成，負責志愿者的招募、選拔、培訓以及管理工作。國家公園管理局要采取多種途徑和方式進行廣泛宣傳以讓公眾知曉需要志愿者參與的資源和環境保護、日常管理以及游憩服務等工作項目和招募細則，并采用多樣化的獎勵和激勵措施吸引公眾參與，中國公民和愿意加入志愿者隊伍的國際訪客均可以申請成為志愿者。對于審核合格的申請者，國家公園志愿者協會依據其專業、技能、擅長領域以及利益訴求合理分配職位，制定彈性的工作機制，以充分發揮志愿者的專業知識和特長，共同為國家公園的建設和管理奉獻力量，引導公眾熱愛并保護國家公園，更好地實現全民共建的宗旨。為順利招募更多具有專業知識和技能的人從事國家公園志愿服務，促進國家公園建設和發展，提升訪客的游憩體驗質量。國家公園管理局需要積極與中小學、高校、研究所等展開項目合作，這些群體未來可能會成為國家公園的志愿者，關注國家公園的發展，參與國家公園的建設與管理。同時，政府及相關部門需要為志愿者積極參與國家公園的建設清除障礙，建立相應的表彰機制，提高志愿者的社會地位和認知度，并將公眾參與志愿服務的政策和措施法律化，明確志愿者的義務和責任，為國家公園志愿者的權益提供保障。