全球抗疫，社會保障面面觀

■文／丁純 孫巖

新冠疫情期間，全球的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會民生均受到極大的沖擊。英國經(jīng)濟(jì)政策研究中心的統(tǒng)計顯示：受新冠疫情沖擊，2020 年全球國內(nèi)生產(chǎn)總值下降6.7%；在新興市場，整體國內(nèi)生產(chǎn)總值損失多達(dá)7.0%。同時，國際勞工組織的數(shù)據(jù)顯示：僅2019 年至2020 年期間，全球失業(yè)人數(shù)從1.87 億增加到2.20 億，為2009 年來最大增幅，直接影響到民生。

疫情沖擊 社會保障凸顯關(guān)鍵作用

環(huán)視全球，疫情期間，社會保障制度作為社會穩(wěn)定器，正不斷凸顯其關(guān)鍵作用。可以說，社會保障制度構(gòu)筑了抵御新冠疫情沖擊、連接經(jīng)濟(jì)與民生的強(qiáng)力防線。各國政府也紛紛發(fā)力，為這一防線添磚加瓦。世界銀行發(fā)布的《社會保障和就業(yè)對新冠病毒的反應(yīng)：對國家措施的實時回顧》報告中指出，從2020年3月20 日至2021 年5月14 日，222個國家或地區(qū)計劃或?qū)嵤┝?333 項社會保障措施，其中社會援助和保險措施的數(shù)量分別飆升約120%和110%，積極的勞動力市場干預(yù)措施的數(shù)量則飆升了近330%。

社會救濟(jì)發(fā)力，現(xiàn)金補(bǔ)助成“主打”。根據(jù)世界銀行報告的統(tǒng)計，各國采取的多樣化社會保障措施中，約55%屬于社會救濟(jì)措施，其中“主打工具”為現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。截至2021 年5月，在186個國家中有782 個現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項目，2020年至2021 年，世界上近17%的人口已接受了至少一次與新冠疫情相關(guān)的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。在以商業(yè)保險為主、強(qiáng)調(diào)自助的美國，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項目貢獻(xiàn)極為突出。例如，美國《冠狀病毒援助、救濟(jì)和經(jīng)濟(jì)安全法》等計劃，共向納稅人及子女進(jìn)行了3 輪經(jīng)濟(jì)刺激付款，共預(yù)計發(fā)放8660 億美元，覆蓋面超過1 億人。

除現(xiàn)金轉(zhuǎn)移之外，29 個國家設(shè)立了38 個公共工程項目，并且有181 個國家采取了多達(dá)701 項措施來免除或推遲人們繳納水電費(fèi)等各類民生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。其中，新加坡作為強(qiáng)制儲蓄型社會保障模式的代表，也在社會救濟(jì)一側(cè)頻頻發(fā)力，實施了一系列舉措，包括提高工作福利特別津貼、水電費(fèi)退稅翻倍、公共住房抵押貸款延遲3 個月繳納等。

增強(qiáng)社會保險，相關(guān)政策更靈活。各國紛紛出臺加強(qiáng)社會保險制度新措施，其數(shù)量約占全球各項保障措施的21%。首先，各國最廣泛采用的是推遲、補(bǔ)貼或免除社會保險繳款，減輕企業(yè)受到的沖擊。例如，英國養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布指導(dǎo)意見，允許雇主和計劃受托人在必要時擱置養(yǎng)老金資金支付。其次，多個國家提供失業(yè)救濟(jì)以及帶薪病假。以德國為例，政府規(guī)定如果失業(yè)救濟(jì)金在2020 年5月1 日 至2020 年12月31日期間到期，則再延長3 個月，并且為患病孩童的父母提供帶薪休假，其收入由健康保險補(bǔ)償。日本也同樣為新冠患者提供帶薪休假。再次，澳大利亞、厄瓜多爾等國家允許國民提前支取養(yǎng)老金。如澳大利亞政府允許受新冠疫情影響的個人在2019 至2020 年提前獲得1萬美元，近245 萬澳大利亞人已經(jīng)申請?zhí)崆鞍l(fā)放養(yǎng)老金并獲得批準(zhǔn)。

干預(yù)勞動力市場，保障就業(yè)不松懈。勞動力市場也是各國關(guān)注的重點(diǎn)，各種積極的就業(yè)保障及其預(yù)防措施不斷“加碼”。截至2021 年5月，178 個國家出臺806 項措施，其中最為普遍的是勞動法規(guī)調(diào)整。在法國，根據(jù)“一個年輕人，一個解決方案”計劃，政府為企業(yè)在2020 年8月1 日至2021 年3月31 日期間招聘的任何年輕人統(tǒng)一提供4000歐元。此外，有三分之一的國家至少實施了一項與縮短工作時間安排有關(guān)的措施。在德國，所有繳納社會保險費(fèi)的工人都有權(quán)獲得短時工作津貼，包括臨時短工和簽訂定期合同的人。同樣，哥倫比亞引入了每天不超過8 小時的連續(xù)工作班次，每周最多36 小時。然而“授人以魚，不如授人以漁”，在世界銀行的報告數(shù)據(jù)中，有33%的國家至少實施了一項就業(yè)激活政策，并將援助對象鎖定在受疫情影響最嚴(yán)重的部門或群體。例如，英國在實施現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項目“普遍信貸”的同時，向該項目受益者和面臨長期失業(yè)風(fēng)險的年輕人提供培訓(xùn)。

陰霾未去 社會保障短板顯現(xiàn)

2022 年，新冠疫情的陰霾仍未消散。雖然多國已更新社會保障制度及政策來促增長、保民生、增就業(yè)，但受國家財政、人口結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施等因素影響，社會保障制度仍有短板，并暴露于疫情沖擊之下。

社會保障的財政可持續(xù)性問題再次受到挑戰(zhàn)。社會保障的籌資之源為雇主、雇員的繳費(fèi)以及國家的財政支持，然而，新冠疫情使該源頭縮水。一方面，新冠疫情導(dǎo)致失業(yè)人數(shù)增多，雇主和雇員繳費(fèi)減少。另一方面，新冠疫情沖擊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于國家稅收的增加。許多國家還實施了減少或免除社會保險繳款、減免稅收等政策，社會保障籌資端承壓。而新冠疫情本身已導(dǎo)致感染者、失業(yè)者增加，擴(kuò)大了社會保障支出。同時，許多國家實施大量的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付等手段，也對支出端施壓。更為特殊的情況是，一些國家的個人可從強(qiáng)制性個人儲蓄賬戶中提取部分資金，這或?qū)p害社會保障的長期支出。因此，既不能節(jié)流又難以開源，社會保障的財政可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。從德國統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)來看，其社會保障基金核心預(yù)算情況從2019 年末開始由正轉(zhuǎn)負(fù)，在2020 年全年及2021 年前11 個月均為支出大于收入，2020 年10月收支差額竟多達(dá)-375億歐元，其財務(wù)可持續(xù)性讓人擔(dān)憂。國際勞工組織的《2020－2022 年世界社會保障報告》指出，僅在2020 年，低收入國家就需要追加相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值16%的投資，以滿足填補(bǔ)社會保障缺口所需的年度融資水平。

社會保障的覆蓋面仍未能滿足社會需求。其一，兒童、婦女等弱勢群體極易陷入新冠疫情下社會保障的盲區(qū)。聯(lián)合國開發(fā)計劃署和聯(lián)合國婦女署在2021年表示，在納入觀察的1340 項社會保障措施中，只有23%可被視為加強(qiáng)婦女的經(jīng)濟(jì)安全或支持無薪護(hù)理工作。此外，新冠疫情期間約有三分之一的高收入國家沒有幫助兒童的社會保障措施。并且據(jù)聯(lián)合國人口與發(fā)展委員會和國際勞工組織2021 年報告，181 個實施社會援助措施的國家，只有60 個國家關(guān)注到了殘疾人。其二，非正規(guī)就業(yè)人群也缺乏社會保障制度覆蓋。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，外賣員、網(wǎng)絡(luò)主播等靈活就業(yè)人員的數(shù)量快速攀升。非正規(guī)經(jīng)濟(jì)勞動力因其特殊的雇傭關(guān)系，很難享受到和正規(guī)勞動力一樣充分的社會保障，更容易陷入疫情下的困境。盡管部分國家針對非正規(guī)就業(yè)人員采取了社會保障措施，但這些措施一般為短期的現(xiàn)金救濟(jì)或就業(yè)幫助，并非長期保障。據(jù)國際勞工組織《世界就業(yè)與社會展望——數(shù)字勞動力平臺在改變工作世界中的作用》報告，每10 名平臺勞動者中就有7 名在新冠病毒檢測呈陽性時，無法獲得社會補(bǔ)償或帶薪病假。

社會保障的政策期限難以滿足疫情跨度。全球應(yīng)對新冠疫情的社會保障措施規(guī)模空前，但是許多措施的短期性明顯，其時限通常為3 個月，并且福利水平往往不足。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，142個現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項目持續(xù)時間在1 到12 個月，平均為4 個月；有677 個現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項目沒有是否延期的消息。抗擊新冠疫情是一場持久戰(zhàn)，各國實施的社會保障政策應(yīng)當(dāng)注重其持久性，短期措施僅能緩解一時之急，長期的社會保障才是根本之策。新冠疫情下，社會保障需要更多長期的有效政策，并且要注重與時俱進(jìn)，不應(yīng)落后于疫情發(fā)展。

社會保障的數(shù)字化建設(shè)有待加強(qiáng)。

社保體制需覆蓋大量人口以及多個地區(qū)，其繳費(fèi)和支付都離不開大量的人口信息。許多國家都已為社會保障建立了信息庫、數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)字技術(shù)管理社會保障信息。目前仍有大量國家社會保障的數(shù)字化建設(shè)落后，削弱了疫情下社會保障措施的實施力度。例如，菲律賓沒有更新其社會登記冊，也沒有允許潛在受益人申請加入或更新其身份的機(jī)制，因此被迫通過地方政府官員來收集數(shù)百萬家庭的數(shù)據(jù)。與菲律賓類似，孟加拉、馬達(dá)加斯加以及緬甸也均沒有社會登記處，行政數(shù)據(jù)也很匱乏。社會保障系統(tǒng)建設(shè)的落后不利于其政策的實施，甚至?xí)?dǎo)致欺詐行為的頻發(fā)。在菲律賓，政府的早期估計表明，至少有6%的受益人是重復(fù)的。緬甸的調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移工作被推遲，而且目標(biāo)對象并不明確。至于已經(jīng)搭建好社會保障數(shù)字系統(tǒng)的國家，在對系統(tǒng)更新和使用方面也存在一定的漏洞。在印度，社會保障付款在幾周內(nèi)就到達(dá)了數(shù)百萬婦女的賬戶，但相當(dāng)多的人并不知道有這筆款項；在阿根廷，由于系統(tǒng)缺陷，無法將個人與家庭信息聯(lián)系起來，導(dǎo)致了向不符合條件的個人支付了數(shù)百萬美元，社會保障因數(shù)字化建設(shè)漏洞而“吃虧”。此外，社會保障系統(tǒng)涵蓋大量企業(yè)和個人的隱私信息，對于其數(shù)字化建設(shè)來說，配套的數(shù)據(jù)保護(hù)措施以及相關(guān)立法也需要隨著技術(shù)的發(fā)展而更新、完善。

促進(jìn)發(fā)展 社會保障未來可期

社會保障籌資方式多元化。此次疫情中，單一的繳費(fèi)制度已經(jīng)不能滿足危機(jī)突發(fā)時的需要，社會保障的籌資機(jī)制逐漸向多元化發(fā)展。英國的社會保障籌資由企業(yè)和國家共同負(fù)責(zé)，國家將給予大力支持。盡管英國統(tǒng)計局公布的社會福利基金呈下降趨勢，但仍為正值。因此，多個國家更加重視探索社會保障籌資的多樣化道路，不只依靠雇主雇員繳費(fèi)、國家稅收，也可通過建立國家社保備用資金等方法，為社會保障籌資做好準(zhǔn)備。同時，各國也更嚴(yán)格地管理個人及企業(yè)，做到社會保障繳費(fèi)及稅費(fèi)應(yīng)繳盡繳。2020 年，中國的企業(yè)職工社會保險費(fèi)由人社部門征收改為由稅務(wù)部門征收，防止企業(yè)逃避繳納社會保險費(fèi)的行為。丹麥則禁止在“避稅天堂”國家運(yùn)營的公司獲得就業(yè)保留的福利，變相擴(kuò)大稅收。而國際貨幣基金組織提議征收臨時性的“團(tuán)結(jié)稅”，對富裕人群的收益進(jìn)行再分配。

社會保障的包容性擴(kuò)大化。新冠疫情暴露了弱勢群體以及非正規(guī)經(jīng)濟(jì)勞動力缺乏社會保障的尷尬境地，許多國家已經(jīng)逐步擴(kuò)大對婦女、兒童、殘疾人的社會保障，并將非正規(guī)勞動力納入社會保障體系，社會保障包容性不斷增強(qiáng)。疫情期間，芬蘭將失業(yè)津貼擴(kuò)大到未享受失業(yè)保險的工人，包括平臺經(jīng)濟(jì)中的自營職業(yè)者。印度于2020年9月出臺《社會保障法》，將保護(hù)范圍擴(kuò)大到所有工人。此外，具有極強(qiáng)包容性的全民基本收入制度（UBI）也再次引起各國關(guān)注。UBI 制度即所有公民都能夠依法平等獲得政府的補(bǔ)助。與傳統(tǒng)福利計劃相比，UBI 照顧對象更廣、行政成本較低，并且領(lǐng)取人在生活條件好轉(zhuǎn)后仍然可以繼續(xù)領(lǐng)取基本收入，因此在疫情暴發(fā)之后受到更多國家的青睞。

社會保障配套設(shè)施專業(yè)化。工欲善其事，必先利其器。疫情之下，社會保障系統(tǒng)需要進(jìn)行大量的信息交換，其配套設(shè)施也逐漸向?qū)I(yè)化發(fā)展。多個國家已經(jīng)意識到社會保障制度的平穩(wěn)運(yùn)行離不開配套設(shè)施建設(shè)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)系統(tǒng)的網(wǎng)站平臺、配套軟件建設(shè)并及時更新改進(jìn)，使之更為專業(yè)化。在巴西，政府設(shè)立了一個數(shù)字儲蓄賬戶，可使近7000萬受益人利用數(shù)字訪問渠道來使用“緊急援助”計劃（Auxílio Emergencial）中的救濟(jì)資金，其中40%的受益人在疫情前并沒有這樣的賬戶。哥倫比亞政府推出的“收入支持”計劃（Ingreso Solidario），將救濟(jì)資金存入電子貨幣供應(yīng)商的賬戶，向近300 萬直接受益人提供援助，其中近100 萬受益人在疫情前也沒有相應(yīng)賬戶。可以說，新冠疫情反映了社會保障配套設(shè)施建設(shè)的重要性，也促使著各國大力發(fā)展配套設(shè)施。

毫無疑問，新冠疫情對各國的社會保障制度來說是一次外生沖擊型壓力測試，各國均實施了相應(yīng)措施加以應(yīng)對，為維護(hù)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)出巨大的力量。盡管相關(guān)措施仍有不完善之處，但隨著各國改革和技術(shù)的發(fā)展，社會保障也將在疫情沖擊下，不斷地在“干中學(xué)”，緩步扎實地走向更加完美可期的未來。