事業(yè)單位工作人員退休是否需要審批

■文／向春華

核心提示：法院認為，省政府頒布的權力清單沒有賦予省人社廳對省級機關事業(yè)單位工人退休與提前退休進行審批的權力。

基本案情

金某，男，1959 年11月2日生，1984 年3月參加工作，2014年12月年滿55 周歲按特殊工種辦理提前退休，退休前工作單位為江蘇省通沙汽車輪渡管理處（以下簡稱通沙汽渡），單位性質為省屬事業(yè)單位。通沙汽渡2005 年之前的主管單位為江蘇省交通廳公路運輸管理局，2005 年之后的主管部門變更為交通控股公司。交通控股公司系2000 年成立的省屬國有獨資企業(yè)。金某的“事業(yè)單位工作人員退休審批表”（以下簡稱退休審批表）中，“專業(yè)技術人員崗位（職務）”一欄顯示：油輪船長（中級）。該退休審批表“單位意見”一欄蓋有其所在單位“通沙汽渡”公章，無其他內容；該退休審批表“主管部門意見”一欄蓋有“江蘇省交通控股有限公司”（以下簡稱“交通控股公司”）公章，無其他內容；該退休審批表“批準機關意見”一欄蓋有“江蘇省人力資源和社會保障廳機關事業(yè)單位離退休待遇審核專用章”，但該退休審批表上未告知金某訴權或者起訴期限。金某認為其不應當按照特殊工種提前退休，故以省人社廳為被告提起行政訴訟，要求撤銷退休審批，賠償其訴訟費用。

審判

一審法院認為：（1）關于涉案退休行政審批的審批機關問題。金某系省屬事業(yè)單位的工作人員，系以特殊工種工人身份辦理的提前退休手續(xù)。《關于普遍實行〈國務院關于工人退休、退職的暫行辦法〉的通知》（蘇革發(fā)〔1979〕12 號）（以下簡稱12 號文）第四條規(guī)定，省級機關、省屬企業(yè)、事業(yè)單位工人退休、退職由省主管局辦理。《關于加強提前退休工種審批工作的通知》（勞部發(fā)〔1993〕120 號）（以下簡稱120 號文）規(guī)定，各地勞動部門在辦理提前退休工作時應嚴格把關。《國務院辦公廳關于進一步做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關問題的通知》（國辦發(fā)〔1999〕10 號）（以下簡稱10 號文）第四條第（二）項規(guī)定，按照國家有關規(guī)定提前退休的，改由省級人民政府勞動保障部門審批。《關于印發(fā)江蘇省人力資源和社會保障廳主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（蘇政辦發(fā)〔2009〕138 號）第一條第（一）項規(guī)定：將原省人事廳、原省勞動和社會保障廳的職責整合，劃入省人力資源和社會保障廳。第三條第（十三）項規(guī)定：工資福利處擬定全省機關、事業(yè)單位工作人員工資收入分配、福利和離退休政策并組織實施；承擔省級機關、事業(yè)單位工資福利和離退休日常管理工作。從上述規(guī)定可以看出，雖然12 號文規(guī)定省屬事業(yè)單位工人退休、退職由省主管局辦理，但明確辦理提前退休的審批部門是各地勞動部門。10 號文進一步明確提前退休的工人改由省級人民政府勞動保障部門審批。2009 年因政府職能調整，原江蘇省勞動和社會保障部門承擔的提前退休審批職權由江蘇省人社廳承繼。本案中，省人社廳亦在金某退休審批表中“批準機關意見”一欄加蓋了公章，故足以認定省人社廳具有為金某辦理提前退休行政審批的法定職責，其系為金某辦理退休的行政審批機關，是本案的適格被告。（2）關于金某是否符合提前退休條件的問題。根據《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，被告對作出的行政行為負有舉證責任。本案中，退休審批表等證據均不涉及省人社廳為金某辦理提前退休是否符合相關規(guī)定，省人社廳所提供的依據亦與辦理提前退休無關。交通控股公司也未提供任何證據，故省人社廳應當承擔舉證不能而產生的不利法律后果。判決撤銷省人社廳對金某作出的退休行政審批，責令省人社廳對金某的退休事項重新作出行政行為，駁回金某其他訴訟請求。

金某與省人社廳均提起上訴。

二審法院調取了《江蘇省政府各部門行政權力事項清單》（蘇政發(fā)〔2014〕134 號文）（以下簡稱《權力事項清單》）。《權力事項清單》要求“各地、各部門要嚴格按照‘法無授權不可為’的要求，正確行使行政權力，沒有列入清單的行政權力一律不得實施或者變相實施”。在“權力清單”的人社廳（含省公務員局）行政權力事項匯總表中，序號為57的項目為省級機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險待遇核準（權力類型為行政確認）；序號為60 的項目為企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇審核（權力類型為行政確認）；序號為65 的項目為省直管企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險職工退休審批（權力類型為行政確認）。

二審法院認為，職權法定是行政機關依法履職的基本法律原則。根據該原則，認定省人社廳對事業(yè)單位工人退休（含提前退休）是否具有審批權限應當以職權規(guī)范為依歸。12 號文規(guī)定，省級機關、省屬企業(yè)、事業(yè)單位工人退休、退職由省主管局辦理。本案中，自12號文頒布實施后，作為省屬事業(yè)單位的通沙汽渡的主管單位進行過調整，但省人社廳從未成為通沙汽渡的主管局或主管單位，無相關職權規(guī)范明確省屬事業(yè)單位工人退休與提前退休的辦理職能已由省人社廳承接。而根據“權力清單”，省人社廳（含經授權的下設機構）雖具有省級機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險待遇核準權力，但并無對省級機關事業(yè)單位工人退休與提前退休進行審批的權力。退休審批表中省人社廳的蓋章行為并不代表其對金某的退休具有審批權限。判決撤銷一審判決，駁回金某的全部訴訟請求。[（2017）蘇01 行初609 號，(2018)蘇行終1783 號]

評析

一、社會保險行政部門是否具有退休審批職權

本案中，對于社會保險行政部門是否具有退休審批職權，一、二審法院存在分歧。二審法院否定的依據是省政府制定的“權力清單”，這一觀點有待商榷。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（中辦發(fā)〔2015〕21 號）要求地方各級政府工作部門要對行使的直接面對公民、法人和其他組織的行政職權，分門別類進行全面徹底梳理，逐項列明設定依據，匯總形成部門行政職權目錄。“權力清單”是對于已有權力的清理，與行政職權的設定或取消并不完全相同；“權力清單”是由政府部門自身進行的清理，其無權取消上級或本級人大、上級行政部門設定的行政職權。

10 號文明確要求提前退休“改由省級人民政府勞動保障部門審批”，勞動保障部《關于制止和糾正違反國家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關問題的通知》（勞社部發(fā)〔1999〕8 號）（以下簡稱8 號文）亦要求“勞動保障部門要加強對特殊工種的管理和審批工作”。社會保險行政部門作為勞動保障廳的承接部門，僅依據“權力清單”否定其對特殊工種退休的審批職權，理由并不充分。

二、主管企業(yè)能否作為行政審批的實施主體

本案中，需要探討的是，主管企業(yè)能否作為特殊工種退休的行政審批主體？勞動者所在單位的主管部門是省屬國有企業(yè)，但國有企業(yè)仍然屬于企業(yè)，在我國特定歷史時期，存在由國企（國營企業(yè)）代行部分行政審批職權的情形。但是在社會主義市場經濟法律體系下，任何企業(yè)都不應當再行使行政職權，否則有違法治政府、法治國家、法治社會的基本要求，不符合《行政復議法》《行政訴訟法》規(guī)定。本案中，勞動者所在單位的主管企業(yè)僅在其退休審批表中“主管部門意見”欄蓋章，并未在“批準機關意見”欄蓋章，亦表明，企業(yè)不能作為特殊工種提前退休的審批行政主體。

三、事業(yè)單位特殊工種提前退休是否需要行政審批

《公務員法》第九十三條規(guī)定，公務員符合下列條件之一的，本人自愿提出申請，經任免機關批準，可以提前退休。第一百一十二條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照本法進行管理。”由此，至少對于公務員以及參公管理人員的提前退休，應當進行行政審批。

《機關事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險經辦規(guī)程》（人社部發(fā)〔2015〕32 號）第三十七條規(guī)定，參保人員符合退休條件的，申報辦理退休人員待遇核定，應提交“按現(xiàn)行人事管理權限審批的退休相關材料”。在機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險實施以后，社保機構如果沒有“按現(xiàn)行人事管理權限審批的退休相關材料”而核發(fā)養(yǎng)老金，存在嚴重瑕疵。特殊工種退休屬于退休的一種，應當適用這一條款。上述104 號文、10 號文、8號文均對特殊工種提前退休的審批作了明確要求。因此，無論是企業(yè)還是事業(yè)單位，辦理特殊工種提前退休并申領養(yǎng)老金，應當進行行政審批，否則將會損害養(yǎng)老保險基金安全。