“放管服”背景下高職院校預(yù)算管理改革研究

●吳禮瑾

一、前言

2017年，教育部發(fā)布了《高等教育領(lǐng)域“放管服”改革實(shí)踐操作指南》，高職院校啟動(dòng)了改革。近年來，高職院校在準(zhǔn)入和就業(yè)環(huán)境、職稱評價(jià)機(jī)制、專業(yè)設(shè)置機(jī)制、撥款管理、薪酬分配制度、內(nèi)部治理等方面進(jìn)行了改革。取得了一定的成效。此外，部分高職院校已從原來的“全額撥款”方式變更為了“生均撥款”制度，財(cái)政供款方式發(fā)生變革，解綁了經(jīng)費(fèi)來源，辦學(xué)自主權(quán)不斷加大。與此同時(shí)，市場競爭加劇，運(yùn)行成本增加，預(yù)算管理面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。而傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式未與高職院校的戰(zhàn)略目標(biāo)相匹配，預(yù)算執(zhí)行約束力不夠，預(yù)算績效管理流于形式，缺乏智能化管理系統(tǒng)，難以實(shí)現(xiàn)所有資源（財(cái)務(wù)資源與非財(cái)務(wù)資源）的最優(yōu)化配置。在傳統(tǒng)預(yù)算管理方式無法滿足高職院校現(xiàn)代化發(fā)展需求的背景下,推動(dòng)高職院校預(yù)算管變革勢在必行。

二、傳統(tǒng)預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制與戰(zhàn)略決策不匹配

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案的通知》于2019年發(fā)布，職業(yè)教育至此進(jìn)入了高速發(fā)展階段。根據(jù)通知，我國各高等職業(yè)技術(shù)學(xué)校都制定了“服務(wù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)需要”的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，緊跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，按照市場需求來完善職業(yè)培訓(xùn)體系，著力培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)人才，提升技術(shù)技能。高職院校的專項(xiàng)資金呈井噴式增加，預(yù)算管理內(nèi)容愈發(fā)豐富。

然而，高職院校在預(yù)算管理方面大多存在一些共性問題：一是預(yù)算編制水平不高，編制方法單一，對預(yù)算變量考慮不足，無法有效消除項(xiàng)目預(yù)算部門收入和支出不匹配的情況，編制數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)。二是編制預(yù)算時(shí)重視短期利益而忽視長遠(yuǎn)發(fā)展，致使預(yù)算分配時(shí)無法平衡短期目標(biāo)與長期目標(biāo)的資源配置比例，不能實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化利用。三是預(yù)算編制時(shí)占位較低，眼光淺顯，僅局限于對可控的財(cái)務(wù)資源進(jìn)行預(yù)算分配，未將非財(cái)務(wù)資源納入預(yù)算分配、考核、控制的體系范圍內(nèi)，極大限制了預(yù)算思維空間，容易出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

（二）預(yù)算執(zhí)行剛性約束力不夠

很多高職院校在預(yù)算管理中缺乏運(yùn)行績效反饋機(jī)制，“全

（三）預(yù)算績效管理流于形式

目前，高職院校預(yù)算執(zhí)行受人為因素影響嚴(yán)重，具有較大的商量余地，往往到后期經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)追加預(yù)算資金、隨意挪動(dòng)資金、監(jiān)督執(zhí)行不到位等問題，致使預(yù)算執(zhí)行偏差大。雖然在某些高職院校建設(shè)了預(yù)算管理信息平臺(tái)，但建設(shè)時(shí)間較短，信息化程度不高，只能顯示各部門的運(yùn)用情況，并未有報(bào)警、禁止等控制程序，出現(xiàn)預(yù)算監(jiān)控不力，預(yù)算約束力不強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行隨意性大的問題。方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算管理體系尚未完全建立起來。一是員工對預(yù)算績效管理內(nèi)容知之甚少，參與度低，預(yù)算績效指標(biāo)選擇質(zhì)量低，預(yù)算績效內(nèi)容不完整，預(yù)算績效目標(biāo)值未進(jìn)行量化處理，考核標(biāo)準(zhǔn)不明確，考核評價(jià)難度大，人為因素多，不能發(fā)揮績效目標(biāo)對提升績效管理效果的基礎(chǔ)和源頭作用。二是預(yù)算績效管理鏈條未進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，績效監(jiān)控未與加強(qiáng)本年度預(yù)算執(zhí)行、優(yōu)化項(xiàng)目管理相結(jié)合，缺乏預(yù)算績效跟蹤流程的系統(tǒng)程序，監(jiān)控力度有限，效率較低。三是預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用不足，對績效跟蹤發(fā)現(xiàn)的問題，未能及時(shí)實(shí)施“糾偏”，致使預(yù)算管理容易忽視教育成本控制和教學(xué)資源使用效益。

（四）缺乏先進(jìn)統(tǒng)一的預(yù)算管理智能化系統(tǒng)

為促進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)和全面預(yù)算管理的融合，我國很多省份相繼出臺(tái)了很多規(guī)范性文件，但在目前的數(shù)據(jù)建設(shè)中，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的涵蓋范圍不夠廣，僅涉及經(jīng)營現(xiàn)金管理、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)收付等業(yè)務(wù)，并未深入研究全面預(yù)算管理體系。很多高職院校缺乏系統(tǒng)化思維，針對預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的功能需求，會(huì)購買不同的預(yù)算管理系統(tǒng)，缺乏全流程整合，造成系統(tǒng)的整體性、統(tǒng)一性、兼容性問題，致使預(yù)算管理的各個(gè)系統(tǒng)無法進(jìn)行良好銜接，無法有效分配各資源優(yōu)勢。

三、高職院校預(yù)算管理改革思路

（一）推動(dòng)預(yù)算管理理念變革

我國各所高職院校的單位性質(zhì)、資金來源、用工形式、社會(huì)功能均與企業(yè)存在不同，但不能因此而否決企業(yè)先進(jìn)的財(cái)務(wù)管理理念，而應(yīng)該取其精華，將其預(yù)算管理方面的先進(jìn)理念運(yùn)用到高職院校中來，尤其是在“放管服”背景下，市場競爭異常激烈的今天，更需要穩(wěn)步增強(qiáng)高職院校預(yù)算管理的前瞻性、有效性，提高預(yù)算管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，支撐其現(xiàn)化代發(fā)展。

1．預(yù)算管理向支撐戰(zhàn)略變革。在戰(zhàn)略決策方面，各高職院校都有明確的戰(zhàn)略部署和規(guī)劃，但目前的預(yù)算管理方式往往只關(guān)注短期效益，不注重長遠(yuǎn)發(fā)展，脫離了戰(zhàn)略目標(biāo)，容易造成短視行為，不能進(jìn)行長期價(jià)值創(chuàng)造。因此，預(yù)算管理應(yīng)向支持戰(zhàn)略變革，增強(qiáng)預(yù)算管理與戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)相關(guān)性，根據(jù)不同的生命發(fā)展周期，將戰(zhàn)略總體目標(biāo)有效分解成年度目標(biāo)和具體的行動(dòng)方案，打造從戰(zhàn)略目標(biāo)到戰(zhàn)略規(guī)劃，由規(guī)劃分解到年度預(yù)算，由預(yù)算執(zhí)行到年度考核的緊密銜接流程，增加預(yù)算編制的戰(zhàn)略足跡，科學(xué)配置預(yù)算資源，平衡資本結(jié)構(gòu)，推進(jìn)自上而下的整合協(xié)調(diào)，指導(dǎo)部門和員工的實(shí)際操作，支撐戰(zhàn)略實(shí)行。

2．預(yù)算管理向支持決策變革。高職院校的重大部署和重要決策制定，都離不開數(shù)據(jù)支持。而預(yù)算管理正是建立在財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析、預(yù)測的基礎(chǔ)上，對于提供準(zhǔn)確、高效、多維數(shù)據(jù)信息有專業(yè)優(yōu)勢。尤其是在“放管服”背景下，高職院校的預(yù)算管理更應(yīng)該服務(wù)于業(yè)務(wù)，收集分析事前、事中、事后全流程數(shù)據(jù)，及時(shí)提供專業(yè)性、建設(shè)性意見，支持理性決策、科學(xué)決策。

3．預(yù)算管理向全員參與變革。全面預(yù)算是現(xiàn)代企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的有效工具，值得高職院校學(xué)習(xí)、借鑒、應(yīng)用。目前，高職院校在經(jīng)費(fèi)用預(yù)算過程中，通常會(huì)采用單項(xiàng)控制、單項(xiàng)分析等方式，來確保費(fèi)用預(yù)算的分權(quán)管理有效性，這人為的割裂了預(yù)算管理的縱橫聯(lián)系。因此，在預(yù)算管理中，強(qiáng)調(diào)全員、全過程參與是實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理系統(tǒng)化的基礎(chǔ)。高職院校在加強(qiáng)預(yù)算精細(xì)化的同時(shí)，更應(yīng)該體現(xiàn)人本管理思想，強(qiáng)調(diào)人在管理活動(dòng)中的主導(dǎo)地位，調(diào)動(dòng)人的主觀能動(dòng)性，全員對戰(zhàn)略計(jì)劃進(jìn)行分解，做到人人頭上有指標(biāo)，激發(fā)員工在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等過程中的積極性和創(chuàng)造性，以部門、院系為單位來完善和落實(shí)各種業(yè)務(wù)目標(biāo)，有效提升預(yù)算控制的合理性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算戰(zhàn)略導(dǎo)向與預(yù)算績效考核功能并重。

4．預(yù)算管理向創(chuàng)造價(jià)值變革。一方面，高職院校的預(yù)算管理應(yīng)主動(dòng)融入業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)“業(yè)財(cái)結(jié)合”，即預(yù)算的制定與部門業(yè)務(wù)相結(jié)合，預(yù)算的實(shí)施與考核獎(jiǎng)懲相結(jié)合。預(yù)算管理要有效識(shí)別業(yè)務(wù)發(fā)展的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，找到改進(jìn)的契機(jī)，為業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng)造價(jià)值。另一方面，預(yù)算管理應(yīng)全面涵蓋學(xué)院發(fā)展經(jīng)營的各個(gè)方面，在運(yùn)用財(cái)務(wù)分析、成本控制、全面預(yù)算、稅務(wù)籌劃等有效的管理工具實(shí)現(xiàn)對人、財(cái)、物的運(yùn)營管理，在通過資源配置、資金運(yùn)作、債務(wù)管理、資本運(yùn)營等方式，主動(dòng)為高職院校的現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造財(cái)務(wù)價(jià)值。

（二）推動(dòng)預(yù)算管理體系優(yōu)化

1.強(qiáng)化預(yù)算編制管理，實(shí)現(xiàn)精益科學(xué)。改進(jìn)預(yù)算模型，優(yōu)化預(yù)算編制流程和程序。我國高職院校都是按照財(cái)政部門的要求，以“兩上兩下”的程序進(jìn)行預(yù)算編制和預(yù)算審核。優(yōu)化此項(xiàng)流程，可借鑒企業(yè)集團(tuán)公司的做法：一是在編制流程的審核上，增設(shè)預(yù)算委員會(huì)，對預(yù)算編制進(jìn)行規(guī)范管理，對各個(gè)環(huán)節(jié)做出明確要求和嚴(yán)格把控，通過兼顧當(dāng)期收益和中長期資本積累來測算其財(cái)務(wù)承受能力，厘清預(yù)算投資的底線，科學(xué)測算資本性支出預(yù)算，持續(xù)優(yōu)化經(jīng)營性支出預(yù)算。二是在預(yù)算編制的方法上，有固定和彈性預(yù)算法、增量和零基預(yù)算法、概率預(yù)算法、滾動(dòng)預(yù)算法等，不同的編制方法各的優(yōu)劣，高職院校應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，從管理的需求出發(fā)，根據(jù)不同的組織或項(xiàng)目的特點(diǎn)來匹配預(yù)算編制方法，保證預(yù)算的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、實(shí)用性。

2.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，增強(qiáng)剛性約束。預(yù)算執(zhí)行可通過計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)監(jiān)控和跟蹤，高效傳遞過程信息和反饋執(zhí)行結(jié)果。領(lǐng)導(dǎo)層和管理層要加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的審批力度，重點(diǎn)關(guān)注是否存在預(yù)算超支、預(yù)算不合理等現(xiàn)象，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算項(xiàng)目的目標(biāo)管理，嚴(yán)格管理項(xiàng)目的資金使用用途及進(jìn)度。

3.強(qiáng)化預(yù)算績效管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)范高效。目前，高職院校預(yù)算績效評價(jià)包括學(xué)院整體支出績效評價(jià)、基本支出績效評價(jià)和項(xiàng)目支出績效評價(jià)。強(qiáng)化預(yù)算績效管理，就要增強(qiáng)績效評價(jià)的可操作性及科學(xué)性，一方面要注意預(yù)算管理績效評價(jià)指標(biāo)的選擇，應(yīng)包括財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，從財(cái)務(wù)端、客戶端、運(yùn)營端等多方面、多維度進(jìn)行全面評價(jià)，科學(xué)設(shè)置權(quán)重比例，將評價(jià)結(jié)果合理轉(zhuǎn)化為可量化、可衡量的數(shù)據(jù)。另一方面，要重視預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，建立預(yù)算管理獎(jiǎng)懲制度，激發(fā)全體教職工的工作積極性和對學(xué)院的認(rèn)可度，全面提升預(yù)算管理能力，達(dá)到高效配置資源的目的。

（三）推動(dòng)預(yù)算管理手段變革

1.搭建縱橫貫通的預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)。結(jié)合高職院校自身特點(diǎn)、愿景文化、戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展階段、組織架構(gòu)，構(gòu)建自上而下的縱向預(yù)算管控網(wǎng)絡(luò)，貫通“業(yè)財(cái)”相連的橫向數(shù)據(jù)鏈路，建立縱橫貫通的預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。一是要重視頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)行縱向整合。高職院校要根據(jù)自身的實(shí)際發(fā)展情況，規(guī)劃和實(shí)施全面的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型計(jì)劃，統(tǒng)籌制定縱向制度體系，包括組織體系和管控體系。運(yùn)用大數(shù)據(jù)跨系統(tǒng)、跨平臺(tái)的技術(shù)特點(diǎn)，打破高職院校內(nèi)部各層級部門之間、高職院校與上級主管部門之間相互獨(dú)立、封閉的現(xiàn)狀，覆蓋各管理鏈條，構(gòu)造跨部門、跨板塊、多層次、全方位聯(lián)動(dòng)協(xié)同的全面預(yù)算管理體系。建立數(shù)字化、敏捷化、系統(tǒng)化、深度化、前瞻性的智能預(yù)算管理系統(tǒng)。二是要橫向整合各財(cái)務(wù)系統(tǒng)、連接各業(yè)務(wù)系統(tǒng)，推動(dòng)“業(yè)財(cái)”信息融合。整合底層架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程系統(tǒng)，規(guī)范構(gòu)建因果關(guān)系的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算與業(yè)務(wù)、投資、薪酬等預(yù)算的有機(jī)融合，推進(jìn)系統(tǒng)高度集成，避免數(shù)據(jù)孤島，推進(jìn)高職院校的預(yù)算管理決策由經(jīng)驗(yàn)主導(dǎo)向數(shù)據(jù)和模型驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。

2.創(chuàng)建全面預(yù)算智慧管理系統(tǒng)。根據(jù)“放管服”簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革要求，引進(jìn)先進(jìn)的多維精益管理理念，貼合管理會(huì)計(jì)的發(fā)展趨勢，將預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評價(jià)、預(yù)算執(zhí)行分析等多步驟系統(tǒng)化融合起來，建立智能前瞻的預(yù)算智慧管理體系。一是要維護(hù)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)，激活財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值。加強(qiáng)數(shù)據(jù)源頭管控，建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)生、采集、整合、分析和應(yīng)用的全生命周期管理體系，完善數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、組織、技術(shù)、模型，提升財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量。二是要充分利用現(xiàn)代化技術(shù)手段建設(shè)預(yù)算智慧管理體系，對預(yù)算管理、信息技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析、空間分析和多維分析，挖掘?qū)?yīng)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)算法，智能識(shí)別預(yù)算數(shù)據(jù)異常，對預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行緩慢、關(guān)鍵業(yè)務(wù)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管控、預(yù)算績效評價(jià)差等事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)警，并匹配相應(yīng)的解決方案，便于決策層能快速準(zhǔn)確地抓住信息要點(diǎn)，提供決策依據(jù)。

四、結(jié)束語

綜上所述，伴隨著“放管服”改革的實(shí)施,高職院校辦學(xué)自主權(quán)和經(jīng)費(fèi)自主權(quán)在不斷擴(kuò)大的同時(shí)，預(yù)算管理滯后帶來的問題日益凸顯。應(yīng)對市場化沖擊，適應(yīng)信息化技術(shù)發(fā)展，高職院校必須變革預(yù)算管理理念，從預(yù)算編制管理、預(yù)算執(zhí)行管理、預(yù)算績效管理這三個(gè)方面優(yōu)化預(yù)算管理體系，融合現(xiàn)代化信息技術(shù)，推動(dòng)預(yù)算管理手段變革，促進(jìn)高職院校優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。