湖北省恩施市集體林權改革的實踐與思考

●陳袁丁

我國于2008年開始全面推進集體林權制度改革，這被認為是繼土地承包責任制后農村的“第二次革命”。林權改革是通過對林業用地的使用權和所屬林木的所有權、經營權、處置權等方面的改革，使林業生產關系更加適應林業生產力的發展，同時進一步保障農民對林地林木的權益。

恩施市位于湖北省西南部，全市總面積3972平方千米，轄17個鄉(鎮,辦)、208個村委會，人口81.6萬。是“國家森林城市”“全國林改百強縣市”“全國休閑農業和鄉村旅游示范縣市”“全國集體林權改革先進集體”。全市林業用地面積413.828萬畝，占國土總面積的69.5%，森林覆蓋率65.53%，森林蓄積量1348.8萬立方米。2018年，恩施市被確定為湖北省級集體林權改革試點，通過結合實際健全集體林地“三權分置”運行機制、林權流轉體制，創新林權抵押貸款、林權儲存擔保融資方式，激活了林地資源，發揮了林業的經濟、社會、生態效益，實現了政府、企業、林農三方受益，并于2020年順利通過省級驗收。

一、恩施市集體林權改革的措施成效

（一）建立產權體系

全面完成9.6萬畝新的退耕還林地確權登記權籍調查，對承包到戶的353萬畝集體林地全部發放林權證，完善林權爭端調處機制，成立了由自然資源局、林業局、經管局、司法局組成的林權糾紛調處專班，為維護林權權利人的合法權益建立了保障機制。

（二）完善集體林地流轉機制

一是出臺《恩施市森林資源流轉管理實施細則》，完善了林地林木流資源轉制度，促進了集體林權的有序轉移。二是嚴格規范林地轉移程序，林地承包和流轉一律嚴格實行規范范本簽訂制度，林地轉移必須經第三方機構的鑒證。三是完善農村產權交易中心的職能，實現與不動產中心信息共享，逐步實現了林權管理的網絡化、標準化，確保了信息的安全和同步，方便了林權的合法高效運轉。四是以舞陽壩耿家坪村為試點開展專項改革，恩施市將耿家坪35個集體林地的經營權流轉30年，簽訂了流轉合同，變證本管理為合同管理，林農直接獲利1254.6461萬元。五是建立了林權檔案信息系統。全市17.8379萬份林權文件和2268份綜合文件，全部進行了掃描和錄入，實現了對檔案的電子查詢。六是實施了集體林地的退出機制。出臺《恩施市集體林地承包經營權退出與再發包管理辦法(試行)》，探索建立集體林地承包權退出機制，在“保護優先”的情況下，通過有償退出集體林地并再發包，盤活森林資源的利用價值，更大力度激發市場主體的活力。

（三）擴大森林保險覆蓋

出臺相關森林保險政策性制度，將林業生產的風險納入保障制度。截至2020年底，全市共有219.8萬畝森林已納入保險范圍，含全部生態公益林203.9萬畝，商品林15.9萬畝，涉及157個行政村、8個國有林場、1個國家級自然保護區，共發放保險憑證85103份。從中央到湖北省再到恩施市，三級財政補貼保費320.2萬元，經營者自籌保費9.54萬元。

（四）創新擔保融資方式

一是抵押貸款方式的優化。出臺了《小額信貸扶貧實施辦法》，政府以1比10的比例出資5000萬元為風險補償金，吸納6家銀行以1比10的比例向農民和企業放貸。提供的貸款類型有貧困家庭特惠貸款、貧民投資分紅貸款、市場主體協助貸款。截至2020年，林地抵押面積為9.8萬畝，林權貸款余額為7267.17萬元。二是林權收儲方式的優化。城市規劃中使用的林地全部列入收儲范圍，由政府統一標準、獨資收儲，共收儲2721.2畝，收儲金額為8163.6萬元，解決了項目建設使用林地征收、辦證手續繁雜的問題。三是探索擔保融資的新模式。通過推進政府性融資擔保體系，構建新型政銀擔合作關系,破解小微企業融資難融資貴的問題。

（五）培育林業經營主體

克服林業的生產周期較長、經營規模小等制約，加快培育新型林業經營主體，把分散的農戶組織起來發展規模化生產，持續增加農民收入。截至2020年底，恩施市共有林業企業105家，其中4個家庭林場、18個林業大戶、涉林專業合作社1928個，涵蓋了林下種植、養殖、林產品加工和森林康養。恩施市以高山藥材的種植為主，打造有實效的林下經濟示范村。2018年開發3125畝林地中藥材，2019年開始啟動森林1200畝旅游工程，2020年將2755畝林地用于建立林地種植、養殖和森林旅游示范基地。

二、恩施市集體林權改革實踐中存在的問題

（一）林業經營活力不足

恩施市現存林地較為分散，難以產生規模效益，林農對林業生產的積極性不高。截至2020年恩施市林地流轉面積僅為12%。同時，林業經營投資周期長，且經營者的處置權和受益權存在種種限制，社會資本投資動力不足,林業經營尚未形成規模化。

（二）林地抵押貸款推進面較窄，進度較緩慢

目前主要有小額林業、林權抵押、林權反擔保等貸款方式，但是恩施市主要貸款方式還是集中在林農小額貸款。目前正在嘗試性的林權直接抵押貸款，其還款期限一般在1年左右，與林業生產周期長和資金回報期長的特性不匹配。同時，缺乏森林資產專業評估人員和機構，在抵押貸款配套工作上還需進一步完善。

（三）林權收儲機構建立難度大

林權收儲機構通過對林木所有權及使用權的非競爭性收購，合法有序的流轉等可以進一步提高林木的經濟效益同時，還可以為農戶和林業企業的林權抵押貸款提供擔保。這對防范林業金融風險，促進林權貸款“增戶擴面”具有重要作用，有效地解決了融資困難問題。恩施市因為受到林地政策性的限制，林木的處置方面涉及面較廣泛且較為復雜，致使政府難以插手。林農、企業雖都有意向，但林地所有權性質決定了收儲難以突破的紅線，有待從政策層面頂層設計。

（四）森林險中商品林投保比例低

大多數農民對森林保險的認識不夠，參保意識低，同時商品林投保涉及千家萬戶，工作量大面廣，加之大部分農戶在外打工，收取保費成本高。截至2020年底，商品林投保面積僅占全部商品林面積的7.21%，無法利用林業保險體系增強規避風險能力。

（五）林權流轉存在隱患

目前林地流程序是：凡是符合流轉條件的，只要當事人提出申請都可辦理流轉，當地林業部門僅在當事人要求下才可作為流轉合同的鑒證方，對合同內容監管存在隱患。同時，辦理證書的職責屬不動產登記機構，導致流轉合同的林地界限與不動產機構要求的專業測繪公司定位落座界限不一致，存在林權糾紛的隱患。

三、進一步推進恩施市集體林權改革的建議

（一）深入推進三權分置,盤活林業經營權

探索建立集體林地承包權退出補償機制、服務機制以及退出農戶社會保障機制，著力解決農民有條件退而無法退的問題。在明確林地所有權與承包權的基礎上，完善農村產權交易平臺的建設，引導林地經營權向新型農業經營主體有序流動，使經營權進入市場，發展規模林業產業。

（二）完善森林保險體系

一是持續擴大森林保險范圍，將發揮生態效益的所有森林資源都納入保險范圍。二是積極爭取各級財政部門加大森林保險的補貼，提高其保險額度，使受損的農戶享有充分保險保障。三是探索適合地方特色的森林保險類型，如林火保險、核桃種植保險、杏種植保險等，使林木保險在產業融資中發揮了更大的作用。四是優化保險業務，簡化保費、理賠程序和材料，縮短保費時限，擴大保險業務范圍。

（三）構建多元化林業融資體系

林業維系著生態環境的安全同時也為社會生產生活提供木材和林產品，其重要性不言而喻。資金是促進林業發展最基本的生產資料，林業投資回收周期長、投資風險大、生態效益存在難以量化的外部性，以及林區的經濟發展水平較低和農民收入較少的現狀決定了必須要建立一個政府財政支持、銀行貸款、林業基金和社會經濟組織投資的多元化的林業融資體系，探索符合林業經濟特征的融資方式，如林業小額貸款、林權抵押貸款、林農擔保貸款、林業聯保貸款等。林業貸款不僅要實現量的增長同時還需兼顧與林業生產周期相匹配的貸款期限，靈活的貸款償還方式以減輕涉林經營者的還貸壓力。創新融資方式也可以充分利用碳市場，通過參與碳匯交易實現林業開發資金自籌的功能。

（四）加大地方財政補助

通過爭取中央及湖北省以生態補償的形式加大對國家生態功能區的恩施州的轉移支付力度，提供保護綠水青山的公共財政能力；通過林業產業發展資金，扶持發展林業合作社、林業大戶、家庭林場等新型經營主體；培育壯大林業龍頭企業，發揮龍頭企業帶動作用，鼓勵林業龍頭企業通過“公司+農戶+基地”“公司+合作社+農戶+基地”等經營模式與農戶構建緊密利益聯結機制。

（五）發展特色林業經濟

經濟林是一種以生產果類、食用油料、飲料、調劑品、工業材料和藥物為主的林木，是森林資源重要組成部分。要堅持政府支持、因地制宜、立體發展和社會參與原則，制定產業政策發展特色林業經濟，積極培養種植大戶、家庭林場和專業合作社等新的經營主體，推行適度規模的經濟林，大力推進中藥材種植、木本油料和珍貴林木儲備建設，開發生態旅游、森林康養、農業采摘等項目，促進農民增收致富。