從長沙縣城鄉公交一體化看城鄉公共交通發展

何 娟

（長沙縣道路運輸服務中心，湖南省長沙縣 410100）

引言

2012 年12 月，國務院下發了《關于城市優先發展公共交通的指導意見》（國發〔2012〕64 號），提出優先發展公共交通是緩解交通擁堵、轉變城市交通發展方式、提升人民群眾生活品質、提高政府基本公共服務水平的必然要求，是構建資源節約型、環境友好型社會的戰略選擇。隨著社會經濟發展，城鄉差距縮小，公共交通成為城鄉間有效溝通的橋梁，城鄉公交一體化發展需求增加。本文從全國百強縣湖南省長沙縣城鄉公交一體化發展近十年的經驗中探討如何實現公共交通優先發展，怎樣確立公共交通在交通運輸中的主體地位。

1 長沙縣城鄉公交一體化概況

長沙縣地處湖南省長株潭“兩型社會”綜合配套改革試驗區核心地帶，是全國18 個改革開放典型地區之一，也是湖南首家國家級經濟技術開發區。

“十二五”開局，長沙縣把握了構建“兩型社會”契機，圍繞新型工業化、新農村建設、新型城市化目標，搶抓中部崛起機遇，進一步轉變了經濟增長方式，縣域綜合實力得到提升，這其中城市公交對長沙縣城區經濟繁榮發展起到了重要支撐和促進作用。隨著縣內城鄉的不斷融合，城市化水平不斷提高，鄉鎮在新型城鎮化過程中同樣也對公共交通運輸提出要求，因此長沙縣開始探索城鄉公交一體化并逐步取得了較好的發展。

目前長沙縣城鄉公交體系主要由城際公交、城區公交、城鄉公交、旅游公交四部分組成，縣域內共有公交線路105 條（城際公交27 條、城區公交39 條、城鄉公交37 條、旅游專線2 條），保有公交車輛2259 臺，線路總里程約2323.55 公里。長沙縣率先在湖南省內實現了公交通村率100%的目標，公交站場、公交專用道、候車亭、獨立站牌等基礎設施較為完善，城區實現平均500 米站點間距，鄉村實現平均一千米站點間距；新能源車應用成效顯著，縣屬線路節能與新能源公交車占比達90%以上，報廢更新車輛將逐步更換為新能源車。

由于起步較晚、底子偏薄等先天不足，與先進城市相比，長沙縣公共交通仍有一定的差距，但通過近10 年努力，長沙縣城鄉公交一體化工作也形成了自己的特色，主要包括如下幾個方面。

（1）堅持規劃引領城鄉統籌。一是出臺一系列規劃政策。2009 年，以建設城鄉公交一體化試點縣為契機，成立了“長沙縣城鄉公交一體化工作領導小組”。2011 年，開通了4 條城鄉公交試點線路，公交線路由長沙縣星沙城區向周邊鄉鎮延伸。2012年，出臺了《長沙縣城鄉公交一體化規劃》，制定了縣域內公交線路統一發展規劃，明確縣內公交發展“三步走”原則，即第一階段開通城鄉公交試點線路，第二階段開通縣城主干道公交，第三階段全面實現公交縣域村村通。2014 年，發布《長沙縣城鄉公交一體化全面推進方案》，進一步明確縣域內城鄉公交一體化項目推進的時間節點。2019 年，縣政府發布《長沙縣城鄉公交一體化工作實施辦法》，全面實施公共交通優先發展戰略，明確城鄉公共交通在規劃用地、建設投資、路權分配、政策扶持、資金保障等方面享有優先權；促進城鄉公共交通二元均衡發展，全面推廣新能源公交車輛，引導公眾綠色出行；建立健全公共交通補貼機制，構建普惠城鄉的長沙縣公共交通體系。二是堅持“優先發展、城鄉一體、普惠民生”的整體原則。按照城鄉統籌協調發展的要求，貫穿“填空白、優接駁、疏主干、接園區”的思路，構建政策統一、運作高效、可持續發展的城鄉一體化公共交通服務體系，在公共交通線路走向、站點設置過程中充分考慮城鄉線路接駁、居住人口數量等因素，讓線路設置更加高效、合理。

（2）堅持科學創新開啟PPP 模式。一是創新體現在對公共交通服務質量的提高上，通過健全公共交通服務質量考評機制，引入第三方中介機構對公交企業的車輛設施、營運服務、安全生產、經營管理等方面進行綜合服務質量考評。考評結果與補貼金額掛鉤，有效地強化了縣內的公共客運行業管理，提高了公共交通服務質量。二是創新體現在社會資本參與上，2015 年長沙縣創新成立了縣內第一個PPP 項目公司——長沙星通公交發展有限公司，按照一縣一域一公司的目標管理要求，采用公交運營和站場建設相結合的方式，利用站場綜合開發的盈利反哺公交運營，維護市場秩序，緩解公共服務行業資金壓力。

（3）堅持政策扶持加大投入。長沙縣將城市公共交通發展資金納入公共財政體系，依據《長沙市人民政府關于優先發展城市公共交通的實施意見》，按縣公共財政收入一定比例設立公共交通發展資金，重點用于公共交通系統、綜合交通樞紐、場站建設、車輛設備購置和更新，以及公交企業因價格因素、承擔社會福利、完成政府指令性運輸任務等造成支出增加或政策性虧損的補貼。據此先后出臺了《長沙縣城鄉公交一體化工作實施辦法》、《長沙縣城鄉公交補貼資金管理辦法》等政策性文件，明確了城鄉公交發展思路、目標、保障措施和扶持獎勵政策，建立健全公共交通補貼機制，持續加大政府財政投入，豐富了公共交通補貼類別，補貼項包括營運補貼、IC 卡票價補貼、車輛購置補貼等，為城鄉公交運營支出兜底，引導行業良性發展。

（4）堅持質量考評獎優罰劣。長沙縣通過健全公共交通服務質量考評機制，采取行業主管部門、第三方機構和社會層面三種維度對公交企業服務質量進行定期考評，每月按公司、公交線路、扣分類目進行總結，每季度通報考評情況。考評結果與補貼掛鉤，有效提高公共交通服務質量。

2 長沙縣城鄉公交一體化發展的經驗

長沙縣城鄉公交一體化給群眾出行帶來極大便利，形成了縣域內公共交通發展特色，在改革過程中獲得了許多經驗。

2.1 公交優先規劃先行

公交事業與人民群眾的日常出行和生產生活密切相關，是群眾關注的熱點和焦點。長沙縣高度重視公共交通發展，在落實國務院《關于城市優先發展公共交通的指導意見》時并不局限于城市而是普惠至鄉鎮，將公交優先放在區域經濟發展戰略地位，不斷探索城鄉公交一體化發展之路，除增開和優化城鄉公交線路外，同步推進公交候車站亭、公交專用道、公交停保站場等基礎設施建設，推廣應用新能源公交車，力求實現公共交通綠色低碳化。

公共交通要持續高效發展就要制定好公共交通發展規劃。2009 年以來，長沙縣加強與國內前沿規劃設計單位合作，依據城鄉發展總體規劃、土地利用總體規劃、綜合交通規劃，循序漸進編制了多部城鄉公交一體化規劃，確立了城鄉公交建設工作思路，明確“公益性事業，政策性補助，集團化經營，市場化運作，低價位運行，高水平服務”的理念，構建市縣對接公交、縣城城市公交、縣域城鄉公交、鄉鎮循環公交四級公交網絡，清晰的規劃脈絡為長沙縣近十年的城鄉公交一體化指引了方向。

2.2 財政保障有的放矢

作為公益性服務事業，公共交通的運營不是以盈利為目的，而是一項利民的福利，高成本和低票價讓資金投入壓力增大。而公交企業經營模式相對單一，造血功能不足，在沒有其它創收渠道的情況下，公交企業的正常運營需要政府扶持甚至兜底經營。長沙縣在城鄉公交一體化推進中，公交補貼的名目包括燃油補貼、城鄉公交營運補貼、車輛購置補貼、公交IC 卡票價優惠補貼、線路延時延線服務補貼、優質服務獎勵性補貼等，這些補貼的核算結合了線路里程、趟次、車輛排放量、客流量、運營時間、服務質量等多方面因素，較為客觀完備地對公交企業運營進行補貼。

2.3 妥善安置原有客運班線

在城鄉公交一體化過程中，需要對原有農村客運車輛進行公交化改造，而農村客運大多是公司經營個人承包的模式，存在一臺車就是一個家庭全部收入的情況，安置過程中部分車主、駕駛員無法理解非常抗拒，在人車處置方式和安置費用等方面難與政府達成一致意見，繼而出現群體性上訪和非法聚集情況。2015 年，長沙縣成立PPP項目公司長沙星通公交發展有限公司，規劃縣內所有城鄉公交線路由該公司統一運營，同時對縣域范圍內農村客運車輛（中巴車）進行下線安置，對原有客運線路進行公交化改造。長沙縣政府在安置原有客運線路和車輛時，一直堅持與營運公司和車主之間保持溝通協調，明確補償標準，按各客運線路經營許可時間逐步推進，依據到期不續簽許可和不新批許可的原則，循序漸進避免“一刀切”，較好地化解了矛盾，順利完成了私營客運公交化改造。

2.4 嚴格監管落實責任

長沙縣城鄉公交一體化工作領導小組中，相關縣直單位均為小組成員單位，其中交通運輸部門負責日常行業管理，財政部門負責補貼審核，審計部門負責補貼資金審計監督，各部門單位各司其職，共同推進公交優先發展。在公交運輸行業日常管理、安全生產方面，交警、城管、交通、安全應急、行政執法等職能部門結合自身職能職權，常采取聯合執法督查等方式開展監管工作，提高辦事效率，避免了監管漏洞和重復檢查加重企業負擔。

隨著公交線路、車輛和從業人員逐漸增多，公交行業的體量越來越大，而監管部門無法對每個運營環節進行細致把控，如公交排班、發班間隔、值班值守、車輛檢修等涉及公交公司運營的情況，多是由公交公司根據營運實際自行決定、隨時調整，這些恰恰是發生安全生產風險和群眾投訴的焦點。對此制定了行業管理制度和公交服務質量考評細則，從完善制度著手加強對城鄉公交一體化運營的行業監管，同時引入第三方中介機構輔助主管部門的考核考評，確保監管落實。

2.5 合理配置優化線路

目前公交運載率在許多城市越來越低，一是群眾出行需求各異，不同線路客流量分布不一樣，如途經城郊及鄉鎮的線路較“冷門”，而經過城市商區和人流集中的站點客流多，“冷門”線路運載率自然低。二是客流不穩定也造成運載率低，客流量差異不僅體現在區域和站點之間，還體現在時間段上，具有明顯的年和月、晝和夜的律動性特征，一般情況學生寒暑假時段是公交運營淡季，上下班期間是客運高峰，尤以早高峰客流量最大，大約占到全日客運總量的三分之一，而中午時段客流最少。三是隨著公交線網日趨完善，地鐵、城市BRT、城際輕軌等不受外界環境影響的出行方式吸引了不少客流，公交客流量被分流。

城鄉公交是資源投入的事業，合理配置線路、提高公交運載率、將資源最優化尤其重要。長沙縣在公交線路規劃、公交站點設置前，均進行有效性分析和充分征求意見，了解公交線路沿線人口居住分布特點、出行需求、道路通行情況等，以保證線路走向科學、站點設置合理。

3 發展公共交通的建議

長沙縣抓好“城鄉公交一體化”示范創建、大力推進公共交通發展仍然任重道遠。城鄉公交只是公共交通的一個縮影，各地城市的公共交通發展應該因地制宜，下面筆者結合長沙縣城鄉公交一體化發展的經驗提出發展公共交通的建議。

3.1 重視公共交通

公共交通的發展可以緩解交通擁堵壓力、節約能源減少污染、便利群眾促進經濟發展，目前我國公共交通發展還遠遠不能適應經濟社會發展和人民群眾出行需要，將公共交通放在城市交通發展的首要位置非常有必要。從制度建設、規劃設計、財政保障等方面推進公共交通發展勢在必行。各級政府及行政職能部門要按照方便群眾、綜合銜接、綠色發展的原則，重視公共交通發展，加快構建以公共交通為主的城市機動化出行系統。

3.2 完善相關政策

政府要在公共交通行業市場化進程中加強監管和宏觀調控，制定規章制度，保證優先發展城市公共交通的落實，特別是在財政補貼、公交線路優化、公交服務質量考核、基礎設施建設等具體操作上要完善政策細化規則，力求在財政支出和管理過程中有制度可循。同時隨著城市化進程加快、城鄉一體化融合，發展公共交通的政策也應適合在鄉鎮推行。

3.3 科學發展規劃

公共交通發展規劃應包括目標和思路、計劃和投入，具體包括樞紐場站布局規劃、公共交通線網規劃、管理與運營體制規劃、政策保障規劃等，規劃要符合地域實際性，具有現實可操作性。

3.4 財政有效投入

公共交通是一項需要巨大投入的民生項目，政府需制定績效目標，進行績效考核，為確保公共交通持續健康發展提供資金支持。也可以借鑒PPP 做法，給予運輸企業綜合業務開發機會，讓其自身創造一定的經濟效益，以增強企業的自主能力，調動企業的積極性，破解入不敷出的難題。

3.5 政府有力監管

明確企業責任，明晰職能部門職責，特別是對涉及公交企業安全生產、服務質量、財政補助等要加強政府監督，為公共交通利民便民提供保障。

4 結語

隨著經濟發展城市擴展，城鄉一體人口增長，資源浪費、環境污染、生態破壞、交通擁堵問題越來越凸顯，而公共交通發展與這些問題息息相關，全國有很多城市已經提出優先公共交通發展的理念，但如何使公共交通順應城鄉發展并使其效益最大化，如何保證公共交通優先發展的落實，仍是值得研究的課題。本文僅是筆者在長沙縣城鄉公交一體化推進過程中的粗淺體會，還要不斷深化研究，以期對城鄉公共交通發展提出建設性意見。