整體性治理視域下少數民族流動人口的城市融入機制

馬雅琦 馬素珍 彭 謙

2019年9月，在第九次全國民族團結進步表彰大會上，習近平總書記指出“70年來特別是改革開放以來，各民族在社會生活中緊密聯系的廣度和深度前所未有，我國大散居、小聚居、交錯雜居的民族人口分布格局不斷深化，呈現出大流動、大融居的新特點。我們要順應這種形勢，出臺有利于構建互嵌式社會結構的政策舉措和體制機制，完善少數民族流動人口服務管理體系，促進各民族共建美好家園、共創美好未來”，[1]少數民族流動人口城市融入治理再次成為全社會高度關注的重要議題。據不完全統計，我國少數民族流動人口已突破2600萬，且主要流入少數民族世居人口相對較少的東部、中部城鎮，因生活場域改變引發生產、生活方式的不適應以及心理、觀念調適困難，加上城市相關部門大多缺乏經驗，內地居民缺乏相應心理準備等，造成當前城市民族工作遇到了許多新的難題，這是新時期居民結構日趨多元的中部、東部城市社會在實現善治目標追求中面臨的亟待破解的治理課題。

學界圍繞少數民族流動人口城市融入展開了一系列研究。從總體看，少數民族流動人口已初步融入城市，但城市融入水平不高。[2]在政治方面，政治參與意識薄弱，參與渠道少、參與度很低，以致難以真正參與到社區政治活動中；[3]在經濟方面，總體就業質量不高，收入較低，簽訂勞動合同意識薄弱，游離于城市勞動力市場制度的保護之外；[4]在文化方面，因文化差異和文化沖擊，對新的生活環境難以適應；[5]在社會方面，其交往具有內聚性，融入城市社會初級關系網絡難，其中部分群體和個體甚至還存在難以在短期內克服的語言障礙，[6]隨遷子女受教育存在入學難、成績差、失學率高等問題；[7]在心理方面，少數民族流動人口缺乏對城市認同和歸屬感。[8]可見，少數民族流動人口城市融入問題主要可以歸結為兩個方面，一是城市社會環境問題，如社會制度不健全、公共治理機制不完善、教育公共資源配置不均；二是少數民族流動人口自身問題，如綜合素質不高、民族文化差異、缺乏城市生活經驗、法治意識薄弱等。這些從不同維度呈現的少數民族流動人口城市融入問題，導致其產生既有社會制度設置排斥、社會資本欠缺、文化差異等深層原因，也有媒體片面導向和少數民族流動人口自身適應能力薄弱等表層原因。[9][10][11]145一些學者認為，戶籍制度制約著少數民族流動人口轉換社會角色、扮演市民身份、享受城市同等待遇。[3]另一些學者認為，現代文明素養與少數民族流動人口身份轉換和從業能力成正相關，[12]對異文化適應能力較弱和缺乏專業技能是少數民族流動人口社會競爭能力不足的內在原因。[13]

少數民族流動人口進入城市謀生，既增加了家庭經濟收入，改善了生活質量，也拓寬了生活空間和視野，增強了融入現代城市社會發展進程的能力。針對少數民族流動人口城市融入存在的上述問題，學界從不同層面提出了對策和建議。在宏觀視角上，有學者提出構建政府、社會、個體三維一體的社會支持網，[14]構建跨地域聯動機制、跨功能對接機制、跨部門合作機制，[15]建立互嵌的社區環境和社會結構，[16]培植接納與包容文化。[17]在微觀視角上，認為需要借助法律和政策解決社會融入的制度性問題，[18]或通過教育提高少數民族流動人口勞動技能和收入水平，[20]或提高少數民族流動人口城市平等融入能力，[19]進而實現少數民族認同與國家認同整合。[21]

總體而言，少數民族流動人口城市融入研究成果較多，有宏觀與微觀視角分析，也有理論與實證研究。但是，城市融入問題和原因分析多側重于少數民族流動人口自身和社會制度方面，而對發揮政府引導與管理作用關注不多；路徑設計有多種思路，如朱維群在《城市少數民族流動人口工作重在交融》中強調應建立社區與社會互嵌，馬偉華在《社會支持網構建:少數民族流動人口城市融入的實現路徑分析》中提出構建社會支持網，而嚴慶在《接納與包容：城市民族工作需要的社會心態與風尚》中則主張文化培植，其中都涉及到政府維度，但對少數民族流動人口服務管理中存在的政府部門條塊分割、分散治理、公共資源配置不均等碎片化問題尚未深入探討。筆者認為，少數民族流動人口城市融入治理的碎片化問題不僅是研究上的薄弱環節，同時也正是治理實踐的問題關鍵，因此，本文擬就如何整合政府內部、政府與社會、政府與個體做進一步探討，并從整體性治理視角構建解決少數民族流動人口城市融入問題的治理模型。

一、整體性治理理論

整體性治理(holistic governance)的提出是基于新公共管理的式微與信息技術之興起。[22]20 世紀70 年代，西方政府為解決傳統公共行政危機，將“市場機制”引入公共管理，構建了分散、競爭、激勵的新公共管理模式。[23]467-494到90年代，新公共管理模式遭遇危機，治理碎片化問題凸顯，西方以整體性治理范式推動公共管理領域進行了無聲革命。

(一)整體性治理要義

面對政府部門中心主義與公共治理碎片化問題，如責任轉嫁給其他機構、項目互相沖突、重復建設、缺乏溝通、對社會回應部門各自為政、無法滿足公眾需求、因干預而導致服務不理想。[24]37-3920世紀90年代中后期，以英國學者希克斯(Perri 6)和鄧利維(Patrick Dunleavy)為代表，經過對傳統行政與新公共管理問題反思，提出了整體性治理理念，主張從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[22]。整體性治理以整體性思維為基礎，以整合為內核，以全方位和多層次的跨界合作(cross boundary governance)為路徑，以協同為主要方法，以向公眾提供無縫隙的公共服務為目標，構建政府、社會、個體跨界協同、多元共治和網絡化運行的公共治理模式。[25]17-29

整體性治理主張的“整合”具有多維意涵：(1)縱向整合，即不同層級主體間整合，如中央政府與地方政府、地方政府不同層級間整合；(2)橫向整合，即同級治理功能整合，將不同政府部門間具有相同職能的內設機構整合于同一部門；(3)協同與跨界，多層次整合，政府部門間協同合作、政府與社會、個體間跨界協同合作。[24]29其實，整體性治理的實質是通過整合政府、社會、個體各類資源，實現跨界合作。正如kirk Emerson、Tina Nabatchi、Stephen Balogh認為整體性治理是一種跨界合作，這種治理超越政府各層級、各部門之間的界限以及公私領域間的界限，各行動者為實現共同目標而共同努力[26]。此外，整體性治理在治理過程中，還注重主體間的信任與責任感。

簡而言之，我們可以認為整體性治理是以整體性思維為基礎，通過整合政府、社會、個體資源，實現多元主體跨界合作協商共治，以達到向公眾提供無縫隙公共產品和服務之目的。在當代中國，整體性治理是對民族事務治理理論的一種補充和修正，是分析和構建現代城市民族事務治理體系的必備理論工具。在治理結構上，跨界構建政府、社會、個體三者平等協商對話機制，有助于充分尊重社會多樣性與發揮多元主體在公共治理中的功效；在治理方式上，法治、數字、網絡等治理工具有機結合，有助益構建法治化、專業化、社會化、智能化的現代城市民族事務治理體系；在治理目標上，全面統籌與整合治理力量和社會資源，合理高效配置公共資源，有助益鑄牢中華民族國家認同意識與增進各民族有機團結。

(二)整體性治理域外實踐

為應對新公共管理中出現的政府空心化和治理分散化問題，英國、澳大利亞、加拿大等國政府開展了一場以“整體性治理理念”為核心的公共管理改革，形成了英國“協同政府”、澳大利亞“整體政府”、加拿大“橫向治理”、美國“協作治理”等治理模式。[27]英國政府于1997年首次將“協同政府”引入公共管理，加強縱向與橫向協調，消解部門間張力，合理配置資源，為公眾提供無縫隙的而非互相分離的公共服務，[28]突出強化中央政府權威，建立戰略小組、實施審查回顧、達成公共服務協議。[29]澳大利亞推行“整體政府”，在中央部門內建立協調機構，加強內閣的統一領導地位；推動政府部門協同與跨界合作，提供一站式公共服務，如建立類似中國政務服務中心的“聯合中心”。[30]加拿大強調治理實效，側重于橫向治理，將其作為重要議題，在技術創新領域、反貧困領域和氣候變化領域進行了橫向管理的革新。[31]美國推動“協作治理”，在大城市治理方面，華盛頓特區委托授權協作治理，在縱向上，以國會為最高權威機構，授權市政府實施市政治理；在橫向上，加強區域間政府合作，建立大都市政府委員會(MWCOG)。[32]西方國家的整體性治理模式，對中國創新社會治理有一定借鑒意義，但也要從我國的實際出發。

(三)整體性治理與少數民族流動人口關聯

整體性治理經過20多年的理論探討與實驗，已成為一種相對成熟的公共管理范式和解決跨界治理難題的理論工具。其中，在行政體制改革、城市公共危機治理、跨區域協同治理等城市治理領域已積累許多寶貴經驗，也為解決治理碎片化問題提供了參考。

城市化過程中，由于工業化加速對勞動力的需求和民族地區耕地面積減少而產生了剩余勞動力，在城市與農村推拉效應的共同作用下，農牧區大量少數民族精壯勞動力流入城市創業就業。他們進入城市后，為了更好地適應城市，需要在城市公共生活空間跳出身份和文化的原生藩籬，習得城市文化，認同城市規范，建立適應性行為模式，逐步嵌入社會并實現城市融入。[33]面對少數民族流動人口城市融入中因政府部門條塊分割、分散治理、資源配置不到位等碎片化管理方式造成的服務管理效能低下等問題，需要從整體性視角入手，借助整體性治理理論工具分析和構建少數民族流動人口城市融入治理模式以提高公共治理效能。在此模式中，政府部門、社會組織、社會成員將實現跨界協同治理公共事務，既能克服傳統公共管理模式存在的部門中心主義、社會組織弱化、個體參與公共事務治理不足等缺陷，也能有效整合與合理配置公共資源，提供高效優質的公共服務，滿足少數民族流動人口城市融入各方面需求，不斷提高城市融入能力，促進其順利融入城市。

二、少數民族流動人口城市融入問題及成因

流動人口是越過一定地界而不改變定居地和戶口性質的群體。[33]

改革開放以來，越來越多的少數民族流向城市，這既有利于城市和民族地區發展，也有利于打破城鄉異質文化隔閡，促進民族間交往交流交融，但也帶來牽涉民族因素的城市治理難題。

(一)少數民族流動人口城市融入的主要問題

移民的社會融入是社會學研究的重要課題，發端于西方社會對族裔移民的社會融合研究。John Goldlust and Anthony H.Richmond提出7個分析移民適應社會的因素，客觀方面有經濟、文化、社會、政治要素，主觀方面是社會心理認同層面，涉及主觀認同、內化、滿意度。[34]中國流動人口城市融入是一種整體性融入，學界提出不同主張。如朱力的“融合遞進”說涵蓋經濟、社會、心理；[35]楊菊華的“互動融入”說包涵經濟、社會、文化、心理；[36 ]周皓的“四維度”說涉及經濟、社會、政治、文化。[34]在比較借鑒中西方研究的基礎上，本文欲從經濟、社會、文化、心理、政治五個變量分析少數民族流動人口城市融入問題。

其一，經濟融入難。經濟融入，指少數民族流動人口就業能力和消費水平與當地市民大體相當，享受同等的社會福利和社會保障。[34]研究表明，少數民族流動人口受教育程度普遍較低，職業技能缺乏或與市場需求不對稱，市場求職競爭能力弱，就業質量總體不高，平均收入比較低，大多數從事中低端、重體力、低收入、保障差的工作，權益意識淡漠，未簽訂勞動合同與參加社會保險比例高。[4][37]隨著家庭型流動人口數量攀升，少數民族流動人口隨遷子女受教育也成為城市融入的重要問題，流入地基本能保證隨遷子女之義務教育，但他們很難享受到優質教育資源，使得二代、甚至三代流動人口的就業競爭力也不能得到有效提升，經濟融入難的問題在代際持續傳遞。

其二，文化融入難。文化融入，指少數民族流動人口習得和認同城市文化，遵守城市社會規范、參與城市文化活動，但并不完全丟棄原有的文化認同。[33][38]他們進入城市攜帶的鄉土文化與城市文化發生碰撞，原有文化形塑的社會行為模式與城市社會規范發生沖突。因對原有文化與價值的深層認同，以致他們對城市的社會規范、法律法規、道德規約、城市公共文化等學習與內化之主動性不夠、認同度不高，進而出現了一些少數民族流動人員違法違規經營、聚眾鬧事、不依法解決問題等現象，也使城市居民對這一外來群體持有刻板印象。此外，有些少數民族對城市社區的公共文化娛樂活動參與意愿不足，仍難跳出自身攜帶原生文化的影響。

其三，社會融入難。社會融入，指少數民族流動人口與異質性個體密切互動交往、建立朋伴關系、認同族際通婚、融入城市社會初級群體。[39][40]419-427少數民族流動人口在社會互動中傾向于同質性的社會成員(同族、同鄉、親戚)交往，這種內聚性社會交往形成的具有地緣、族緣、親緣關系的“內卷化”社會關系網絡，不僅會減少與異質社會成員建立朋伴關系和融入城市社會初級群體的機會，也會弱化少數民族流動人口對社會的認同，制約和延遲其對城市社會的融入。研究表明，少數民族流動人員對族際通婚認同度較低，在語言、宗教信仰、風俗習慣差異較大的民族中尤為明顯。[8]

其四，心理融入難。心理融入，指少數民族流動人口在城市互動中獲得具有政治、經濟、文化、社會意義的心理體驗，形成的自我認同與心理歸屬感。[2]馬斯洛認為歸屬感是人基于生理與安全之上更高層次的心理需要，少數民族流動人口對城市的融入還體現在認同與歸屬感上。受制度設置、文化差異、競爭能力、社會交往等因素影響，他們在物質與精神方面與城市居民形成明顯反差，經濟收入平均水平低于市民，政治權利行使、社會福利待遇、社會保障享受等與市民未能同等，這些不利因素造成其心理失衡，具體表現在價值觀層面、人格層面和社會心理適應能力層面，如學習城市文化主動性積極性缺乏、城市文化內化為行為模式效率低、長期居住城市意愿不足、自我城市身份認同程度不高、缺少對城市的依賴與歸屬感等。

其五，政治融入難。政治融入，指少數民族流動人口取得城市居民身份，享有參與城市政治活動的機會，并積極主動參與[33]。少數民族流動人口因不具備城市戶籍身份，其政治參與受到一定限制。民政部關于促進農民工融入城市社區的意見規定，流動人口居住滿1年有權申請參加本社區選舉。少數民族流動人口流動性強，居住期限短，居住不滿1年者占有較大比例，根據現行規定這部分人無法參與城市社區選舉。加之，他們政治參與意識淡薄，即使居住滿1年具備參與選舉資格，也很難參與到城市社區選舉、民主政治協商、公共治理等方面。戶籍制度對行政轄屬范圍之外的部分社會成員政治權利行使的排斥不僅影響著少數民族流動人口參與城市政治活動的主動性與積極性，也成為其與市民享受同等政治權益的制度壁壘，并導致他們成為城市的邊緣人與城墻內的城外人。

(二)少數民族流動人口城市融入問題成因分析

從影響城市融入的五個變量研究發現，少數民族流動人口城市融入總體現狀為“融入難”。結合現有研究，將從生成問題的外因與內因兩個維度探究城市融入難的深層次原因。

首先，制度性排斥是城市融入難的外因。社會排斥理論認為，任何社會都會借助制度或政策將有限的社會資源限制在某些社會群體內部以排斥其他群體共享。[41]11-13中國的戶籍制度被認為是一種“社會屏蔽”(social closure)制度，將部分人屏蔽在分享城市的社會資源之外，[42]是限制流動人口享受城市公民待遇的根本原因，同時戶籍是市民身份的象征與合法化標志，影響著公民的政治參與、就業、社會保障、接受教育等一系列權益。少數民族流動人口是未取得城市戶籍者，無法與市民享受同等的社會福利、社會保障等相關待遇，在行使選舉權、享受公共資源、城市社會保障方面與城市居民存在不同程度差異，這種制度排斥與先賦因素(ascribed factors) 共同造成少數民族流動人口與市民社會地位差距進而產生的心理距離，進一步加劇了他們對城市的疏離感、焦慮感、失意感(self dissatisfaction on status)，導致其缺少對城市的依賴與歸屬感。

此外，立法工作滯后，城市民族工作條例1993年頒布至今，仍未完成修訂工作，其條款對少數民族流動人口權利與義務設置缺位，對法律主體轉換社會角色的行為模式規范保障有限。政府部門整合度有待提升，民族工作全域化意識欠缺，部門中心主義突出，溝通協作不緊密，致使治理分散，難以向公眾提供高效無縫隙的公共服務。如對流動人口免費職業教育提供不足、隨遷子女難以享受均衡教育資源等。這種社會制度保障缺位與公共資源配置不均所產生的腐蝕性劣勢，進一步加劇和固化了少數民族流動人口在城市中的弱勢地位，成為延滯城市融入的重要原因。

其次，文化差異是城市融入難的又一外因。文化沖擊理論認為個體進入陌生的文化場域，因失去對熟悉社會交流符號與手段而產生迷失、疑惑、排斥甚至恐懼的感覺。在跨文化適應中，文化沖擊強弱程度與原生文化和陌生文化的差異成正相關。[43]177-182由于他們攜帶的原生文化、鄉土文化、農牧文化、民族文化(如宗教信仰、風俗習慣、民族語言)與城市現代文化存在較大差異，當其進入新的生活場域，這些文化與現代城市各類文化碰撞產生較強的文化沖擊，他們會對城市文化產生排斥或不安，使其對城市的社會規范、價值觀、文化短期內難以適應。這種不適應是雙向的，由于政府和社會對民族知識和民族文化宣傳不夠，市民缺乏對少數民族文化了解，從而易產生誤解和刻板的族際印象，并進一步影響到城市對這一群體的接納。

可見，這種城鄉文化距離、異質文化距離、現代傳統文化距離的三重疊加拉大了少數民族流動人口與市民的心理距離，也進一步增加了他們融入城市的難度。

再次，個體平等融入能力不足是城市融入難的內因。可行能力平等理論認為人們有按自由的意愿過有價值生活的實質自由，但對有些人而言，他們不具備參與社會發展進程的基本能力(basic capabilities)，也就不可能有條件與機會創造有尊嚴的生活。[44]3-30[45]126-129少數民族流動人口大多來自偏遠或落后的農牧區，由于受價值觀和社會條件影響，普遍受教育程度較低，有些不能熟練使用國家通用語言，社會互動能力弱，這些因素共同作用造就了他們綜合素質偏低的現狀，使其難以具備與城市居民共同參與社會競爭的平等能力，也很難獲得參與城市發展的機會和為自己創造良好生活的社會條件。顯然，他們缺乏平等競爭能力導致其在城市社會處于弱勢，進而使其很難創造和獲取與市民相當的經濟地位和社會地位。社會交換理論認為人際交往是社會資源的互換，而這種互換更強調“對等”。他們所處的弱勢社會地位限制著對社會資源的分配和占有，也影響著與市民階層的互動交往和向社會上層流動，這也成為制約族際交往與社會融入的無形“堅鐵”。顯而易見，缺乏平等競爭能力是阻礙他們城市融入的重要原因。

總之，制度排斥、文化沖擊、平等競爭能力薄弱三者相互疊加形成了城市接納與少數民族流動人口融入的障礙，阻礙與延緩了他們的城市融入。

三、少數民族流動人口城市融入的整體性治理

少數民族人口流動既是市場經濟發展的必然結果，又是社會進步和民族發展的重要標志。[38]從當前形勢看，我國東西部、城鄉的經濟發展和居民收入差距在短期內還難以消除，隨著“一帶一路”等國家戰略的深入實施，地區間交流也勢必得到加強，因此，可以預期少數民族流動仍是未來發展趨勢，其服務管理依然是城市民族工作的重要內容。

根據少數民族流動人口城市融入現狀，借鑒整體性治理理念，以解決融入治理碎片化問題為導向，嘗試設計城市融入整體性治理機制。本文提出的城市融入治理機制，涵蓋四個方面(如圖1所示)：一是縱向貫通。凸顯中央政府權威和領導地位，構建縱向貫穿到底、責任落實到位的垂直工作機制。二是橫向整合。整合同級政府部門內設機構相同公共管理職能于同一部門或構建新的機構；政府部門間、不同區域間加強協同，建立跨部門協作機制與跨區域協作機制。三是多主體合作。政府與社會組織、社會成員個體建立跨界合作關系。四是法制保障。健全法律法規，依法明確治理主體權力邊界與責任歸屬。

(圖1)

通過三維一體的城市融入整體性治理機制，政府部門、社會組織、社會成員將共同致力于少數民族流動人口城市融入治理，促進其在經濟、文化、社會、心理、政治方面實現融入。

(一)政府維度：貫通整合與法制約束

1.構建縱向政府貫通機制。有研究者對上海地區少數民族流動人口城市適應程度進行了定量研究，認為制度因素比民族因素對其城市融入的影響更為顯著，[46]因此，促進其實現城市融入需要從制度保障入手，建立中央政府與地方政府縱向貫通機制，加強中央政府過程，凸顯中央政府權威，確保中央政府指令有效傳遞與有力執行。具體而言，在中央政府與地方政府間，理順事權關系，建立國家民委與地方民族事務部門工作協調機制，監督與指導地方民族事務部門貫徹執行中央政策和決策部署；在地方不同層級政府部門間，建立縱向到底的垂直工作機制，由省級相關業務主管部門牽頭，構建省、市、縣(區)、街道(鄉、鎮)、社區五級監督和指導的服務管理工作機制。

2.構建橫向部門整合機制。希克斯認為，整合的程度越高，凝聚力就越強，各自為政就越少，連接就越緊密。[22]整合政府部門內設機構相同公共管理職能或同級政府部門間相互重疊交叉的管理職能，優化行政資源配置，進一步提高政府公共管理效能。同一業務主管部門，可將不同內設機構間涉及少數民族流動人口服務管理的職能合并于同一內設機構或組建新的內設機構。如甘肅、陜西、寧夏等省區設立的少數民族流動人口服務管理辦公室。同級政府部門間相互交叉或同類行政職能整合，將其并入于同一部門或組建新的政府機構。如在行政體制改革中，天津市為解決行政審批分散問題，率先在全國組建行政審批局，將各部門行政審批事項歸并于同一部門，實現集中辦理與一站式服務。協同是破除部門“各自為政”與分散治理問題的有效工具，強化黨政部門協同，構建跨部門協作機制，形成由黨委部門牽頭，政府部門負責，相關部門實施，職責明確的工作機制。在實踐中，建立由黨委統戰部門牽頭，民族事務部門負責，公安、教育、衛計、民政、司法、市場監管等相關部門協同的少數民族流動人口服務工作機制。

3.構建跨區域聯動協作機制。流動人口是跨越一定時間長度與空間距離且未改變原有戶籍身份的社會群體，其空間位移的特點決定了流動人口涉及流入地和流出地兩個端點。[47]9克服其無序與盲目之流動，需兩地共享信息、共同發力、協同治理。支持跨區域跨行業有序流動，構建少數民族流動人口跨區域聯動協作機制，[15]建立跨省區、跨省的設區市、跨省的縣區、跨省的街道間、跨省的社區間協作共管機制，加強流入流出地在教育培訓、權益維護、信息共享、干部交流、矛盾糾紛調解等方面的協作配合。當前，中國各省間、跨省的設區市間大部分簽訂了合作協議，建立了跨區域協作共管機制，有效發揮了區域協作治理功能。如新疆在流動人口輸出中，針對維吾爾族開展職業技能與語言培訓教育，降低就業與語言能力薄弱造成的腐蝕性劣勢，鼓勵和支持他們跨產業跨行業就業，主動從第一產業向第二、第三產業流動。同時以干部交流的形式，派維吾爾族干部到東南沿海地區協助流入地做好維吾爾族流動人口服務管理工作。但是，縣、街道(鄉鎮)、社區間建立跨區域(省)協作機制缺乏。因此，需要從少數民族流動人口服務管理工作重心在基層的實際出發，加強跨省與省內的縣、街道、社區間合作，建立協作共管機制，實現流出地與流入地信息互通、共同導流、協同共治。

4.健全法律法規體系。完備的法律法規體系是依法治理的規范基礎和邏輯起點，是治理主體以法治思維和法治方式處理問題的基本依據。[48]鑒于當前我國保護和促進少數民族流動人口城市融入之法律法規不完善，多數地區均以規范性文件規范少數民族流動人口工作，這與依法治理民族事務之要求相符甚遠，亟需從法律制度上解決。國家立法機關重啟城市民族工作條例和民族鄉行政工作條例修訂。在修訂草案中，充分結合當前及未來民族工作發展趨勢，堅持一般性與特殊性相結合，完善和增加關于城市民族團結進步教育、公共服務均等化、少數民族風俗習慣保障等條款，體現“各民族平等對待、一視同仁”原則。以戶籍管理制度為標志的城鄉分割制度是農民流動的最大制度成本和城市融入的最大障礙。[49]151-167地方立法機關結合實際，從破解制約流動人口城市融入的戶籍制度著手，在地方立法中對流動人口的戶籍準入適度放寬，從制度上確保少數民族流動人口與城市居民享有同等權利和義務。

(二)社會維度：跨界合作與輔助管理

社區是具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動場域，[50]232也是組成現代城市的基本單元，更是居民和流動人口的安身立命之所。社區作為城市基層自治組織與微型社會，流動人口的生活、工作與其密不可分，因此，社區既是城市融入的重要平臺，也是少數民族流動人口服務管理工作的著力點和落腳點。

1.政府部門與社會組織合作。社會組織是社會發展到一定階段的產物，非政府性、非營利性、公益性與獨立性等特征決定了其在現代社會治理中的重要地位。根據國家民政部公布，截止2017年底，全國共有社會組織80.3萬個，我國社會組織已進入蓬勃發展階段。政府部門與社會組織開展合作，前提是釋放社會事務治理空間，提供更多參與公共事務治理機會，同時也要提供生長發育土壤，培育積極參與社會公共事務治理意識和擔當社會責任之理性精神，增強獨立性，使之真正成為與政府對話合作的社會主體。其次，政府部門吸納與整合社會資源，鼓勵和支持社會組織參與城市融入治理，探索以資金資助或購買公共服務等方式與社會組織合作。在就業服務方面，流出與流入地人力資源和社會保障部門與科研院所、職業技能培訓機構合作，加強流動人口就業現狀調查研究，制定就業培訓規劃，針對少數民族流動人口分層分類開展就業技能、政策法規、國家通用語言等培訓，提高其市場就業平等競爭能力，逐步培育他們具備融入社會和參與社會進程的能力。[45]126-129如以“拉面經濟”聞名全國的青海省化隆縣，專門開展生產經營清真牛肉拉面專業技能培訓，有序向全國輸出大批具備一技之長的中青年勞動力。在維權服務方面，司法行政、民族事務、工會等部門與律師協會、商會、民族團結促進會等社會組織合作，幫助少數民族流動人口依法維權，有效化解矛盾糾紛和消除族際摩擦。受自身素質等多因素限制，流動人口在勞動權益保障、依法維權等方面存在先天不足，如西北地區的建筑行業，公司拖欠建筑工人工資時有發生，部分少數民族流動員工會采取非理性、激進、聚眾的方式討要工資，這種少數民族員工聚眾討薪的普通事件若處理不當，也極易轉化為涉民族因素事件。對此類問題，需要民族團結促進會、老鄉會正確引導，積極協調，安撫工人情緒；也需要法律援助中心、律師協會協調社會法律服務資源，提供法律援助，幫助其依法維權。在心理健康服務方面，衛生計生、民政等部門與心理援助專業機構、志愿者服務組織、心理援助熱線合作，以社區為依托設立心理咨詢室，開展心理健康宣傳教育，對流動人口及時進行心理疏導和援助。在合作中，政府部門提供服務場地和資助經費，社會組織提供心理健康咨詢與治療服務，這種互信互助的心理援助合作模式，既可消解少數民族流動人口的心理困境，引導和幫助他們培育理性、積極、健康的社會心態，提高融入城市的幸福感，也有利于激發社會組織服務社會的主動性和積極性，培育其參與社會公共事務意識與責任感。

2.政府部門與新社會企業合作。公共治理的核心在于多主體平等參與，實現公共事務協商共治。[51]165-170新社會企業作為國家治理體系的有機組成部分，在社會治理中具有不可替代作用。大數據在社會各領域的廣泛應用，不僅促進了生產方式的快速調整，也倒逼著社會治理思維模式轉變，已成為現代城市治理不可或缺之工具。大數據因其所具有的廣泛性、動態性與精準性等特點與社會治理主張的開放、參與、高效等理念高度契合，其與城市社區基層治理結合，將進一步凸顯基層自治組織自治特點和提高專業化服務水平。在城市社區治理中，政府部門積極與大數據服務企業合作，借助大數據服務平臺，為社區構建數字化、網格化、智能化、網絡化的公共服務系統。一是建立流動人口信息數據統計系統，采集少數民族流動人口信息，準確掌握其基本情況，打破信息流通壁壘，實現跨區域、跨部門、跨層級信息共享。通過“相關性分析”，準確預判少數民族流動人口規模、人口結構、民族成分、地區分布，進一步預測就業、住房、就學、醫療等相關公共需求，以此為城市公共治理決策提供重要參考。二是有效整合與重組社區公共資源，制定資源清單，推進社區各類資源合理配置與高效供給，為居民提供差異化與個性化服務。社區可根據流動人口數據庫的統計信息，針對不同流動人口需求，“一對一”推送就業、教育培訓、子女入學、就醫、法律援助、心理咨詢等相關服務信息，實現精準化服務。如深圳將社區微信平臺與公共服務中心結合，建立面向社區居民和全覆蓋社區所有公共服務的信息網絡平臺，實現社區各類服務事項網上辦理，形成了在線服務社區居民的“南山模式”。三是建立暢通的網絡民主協商機制，向社區民居提供虛擬公共空間和互動參與機會，促進社區各民族公民在網絡公域有效互動和正確表達訴求，積極參與社區公共事務協商治理，逐步引導和培育社區各族居民線上互動意識，促進各民族間相互理解、相互尊重、相互包容，從而重構社區民族關系與構建網絡社群。四是構筑社區共同體精神家園，利用社區智能化的公共服務系統，統籌與共享社區內機關、學校等單位公共文化活動空間，鼓勵流動人口與社區居民共同參加娛樂文體活動，促進各民族公民在輕松快樂的文化娛樂活動中互動交融，進而增強其 “美人之美，美美與共”的認同意識。五是構建預警與監測機制，通過網格化的數據資源管理方式，利用云計算精確分析社區各子系統相關問題，清晰素描社區不穩定問題軌跡與成因，研判應對與預防策略。

(三)個體維度：跨界合作與主動融入

1.政府部門與個體跨界合作。跨界合作被認為是整體性治理的最高境界，[22]加強政府部門與社會成員合作，需從三方面入手。首先，培育公民參與社會治理意識。注重培育民眾公共責任理念、參與公共事務意識，喚醒和激發社會成員的城市主人翁意識，形成超越社會群體邊界的全局意識和責任精神，使其主動參與和融入社會事務治理。其次，吸納民眾進入決策機制。將民主政治理念注入社會公共事務治理，鼓勵民眾積極參與社會公共事務，吸納其進入公共事務決策機制，實現多主體協商共治社會事務。以現有聽證制度、人民代表大會制度、民主政治協商制度為基礎，吸納居民代表與少數民族代表進入協商決策機制，與代表協商治理公共事務，尊重和保障流動人口權益，增強他們的城市主人翁意識和歸屬感。再次，發揮民族代表人士橋梁作用。民族代表人士是少數民族群體的精英，具有一定的社會聲望與信譽資本，對引導和促進少數民族流動人口適應城市具有正向引領作用。他們作為政府與少數民族聯系之紐帶，在法律范圍內最大限度呈現其助力于政府治理社會之功效，需構建政府部門與少數民族代表人士聯系機制，支持和鼓勵他們扮演好政府公共管理溝通的中間人角色。這需要深入了解與準確掌握少數民族流動人口的實際需求，及時將有效信息傳遞至政府相關部門，為政府決策提供參考，也要發揮示范效應，引導他們主動適應城市生活。如寧波市鼓勵發展少數民族社會組織(少數民族聯誼會)，以此為平臺充分發揮民族精英作用，并形成了“1+9+N”服務少數民族的社會組織網絡。

2.個體主動參與和積極融入。城市融入是一個多向互動過程和多利益主體互動博弈之結果，[2]也是主體自我的再社會化(resocialization)過程。少數民族流動人口作為城市融入主體和被接納對象，實現城市融入既需要他者的包容與接納，更需要發揮自我的主觀能動性，須通過社會交互與主動學習，提高城市融入的社會資本與經濟資本，最大限度發揮自致因素(achieved factors)積極作用與弱化先賦因素的消極作用。

第一，自覺參與社會交往。在與城市居民互動中，主動參與社會交往活動，擴大族際交往范圍和社會關系網絡，構建新的社會資本。通過交互促進社會結構漸進性相互滲入，逐步由次級群體關系轉化為初級群體關系，生成具有理解、尊重、信任、包容等情感意義的社會關系，促進其情感歸屬的“族外化”。當前在全社會開展的民族團結進步創建活動，是為促進族際交往搭建的一個專門平臺，特別針對少數民族流動人口開展了一系列促進民族相互了解、相互尊重、相互學習、相互幫助的活動，如新疆的“民族團結一家親”、寧夏的“社區鄰里節”等富有特色的促進民族團結活動。少數民族流動人口主動參與此類活動，在具體的活動中與市民交流互動，增進與城市居民間的理解與尊重，消除彼此的心理隔閡與偏見，逐漸打破“內卷化”交往形成的“族群邊界”，在潛移默化中逐步實現城市融入。

第二，主動接受社會教育。教育是一種孵化性運作和人力資本獲得途徑，不僅有助于個人社會經濟地位的提高，而且可以作為一種階層之間的準入壁壘來消減下層對上層既得利益和各種生活機會優勢的侵占、威脅和挑戰。[53]81積極獲取教育機會，通過提升自身與子女受教育水平，改變生存觀念，增強職業技能，提高參與社會平等競爭能力和經濟收入水平，逐步實現經濟融入。一方面，主動參與流出地、流入地政府、社區、企業開展的各類職業技能培訓，提高職業技能和就業能力；另一方面，培育自學意識，在城市邊務工邊學習，學習城市的法規制度、城市的文化、專業技能等，促進其理性、積極、主動適應和融入城市生活。

第三，注重對隨遷子女的教育。引導子女與城市學生正確交往，學習尊重不同民族文化，與不同民族同學和睦相處。合理安排陪伴時間，關注孩子進入城市后因生活場域改變引發的心理變化，疏導子女適應城市生活過程出現的心理問題，提高自我情緒調解能力，幫助孩子健康成長與積極融入城市。

總之，少數民族流動人口實現城市融入，需要從全局考慮，以法制為保障，統籌社會各類資源，整合政府職能，建立多主體合作的整體性治理機制。

四、結語

在當代中國，各民族向城市流動既是社會發展之需，也是歷史前進之趨。少數民族流動人口已成為城市社會發展親歷者與實踐者，受社會文化外部因素與自身內部因素相互制約影響，造成其難以適應和融入城市的困難，如何破解城市“融入難”已成為當前城市民族工作的重點與難點。習近平總書記指出，“對少數民族流動人口，既不能采取‘關門主義’的態度，也不能采取放任自流的態度，關鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對接。”立足新時代，我們要站在鑄牢中華民族共同體意識的高度，堅持普遍性與特殊性相結合，堅持各民族“一視同仁”與“尊重差異”相結合，堅持以人為本與依法治理相結合，推進少數民族流動人口城市融入治理不斷創新。

本文認為，城市融入的關鍵在于解決部門條塊分割、分散治理、資源配置不均等治理碎片化問題，對此，須借助整體治理理論工具與整體性治理思維，整合與重組各類資源，構建城市融入整體性治理機制。在政府維度，構建縱向貫通、橫向整合、跨區域協作機制；在社會維度，構建政府部門與社會組織、新社會企業合作機制；在個體維度，構建政府部門與社會成員合作機制，以期提供高效無縫隙的公共服務，進一步滿足他們在城市生活中的需求與激發城市主人翁意識，促進其與他民族交往交流交融，促進其在政治、經濟、文化、社會、心理等方面逐步實現城市融入，從而使他們真正嵌入城市社會，成為真正的“城市人”。