鄉村振興下宅基地制度改革與產業融合發展的協同機理研究

□石 旋，段文技

（中國農業大學土地科學與技術學院，北京 100193）

鄉村振興戰略是解決新時代城鄉發展不平衡矛盾的全局性戰略，旨在構建“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村，其核心是要創建安居樂業的環境[1]。安居是為了滿足人們對美好居住環境的需求而不斷提高宜居水平的過程。深化宅基地制度改革是解決當前農村居住空間人地矛盾的有效途徑。樂業指產業興旺，是鄉村振興的核心與動力[2]。鄉村產業融合是實現生產空間高效開發利用的重要手段。因此，在鄉村振興目標導向下推進宅基地制度改革與產業融合，實現農村生產空間與生活空間的同步振興，具有重大的現實意義。

目前學術界已從理論淵源、模式選擇、風險防范等視角，分別對宅基地制度改革與產業融合開展了深入研究[3-4]，但將兩者置于同一框架下探討內部關系與協同機理的研究較少。宅基地制度改革與產業融合分別意味著農村生活空間與生產空間的變革，具有邏輯的同步性。文章從理論層面闡釋宅基地制度改革與產業融合協同推進的作用機理，同時結合山西省清徐縣宅基地制度試點改革實踐，嘗試破解兩者協同推進過程中鄉村產業定位、宅基地制度供給等關鍵問題，以推進宅基地制度改革，助力實現鄉村振興。

1 協同推進宅基地制度改革與產業融合的必要性與可行性

1.1 協同推進的必要性

1.1.1 農村產業發展受現行宅基地制度制約

產業興旺是鄉村振興的經濟基礎，其實現途徑是打通城鄉人口、土地、資金等要素的流動，推動鄉村產業融合發展，重構鄉村“人—地—業”耦合格局，但目前農村產業要素供給直接或間接受制于現行宅基地制度，存在以下問題。一是人才。產業振興的主體應是高素質的“新農人”，需要建立下鄉、回鄉、返鄉的人才匯聚機制。這就要解決相應居民的居住、社保等基本公共服務，而目前宅基地的流轉對象限制在集體經濟組織內部，身份限制阻礙了外來務工人員的安居，嚴重制約了勞動力供給過程。二是土地。農村產業發展用地理應為集體經營性建設用地，但農村建設用地1/2 以上是宅基地，經營性建設用地較少且大多零星分布于宅基地間。受限于宅基地的用途限制，無法形成集中連片的產業用地，致使土地要素供給不足。三是資本。與城鎮建設用地不同，宅基地使用權權能受限，不能開展抵押融資，阻礙了資本要素來源，加劇了企業融資的困難。由此可知，產業的落地與培育需要宅基地制度改革的支撐，否則難以實現真正高質量的產業融合。

1.1.2 宅基地制度改革面臨“穩”與“活”問題

“穩中求活”是宅基地制度改革的整體基調。“穩”是指改革要保持農村發展與農民生計的穩定，盡可能防范出現的各類風險。失業風險是眾多風險的根源。要維持農戶生計的可持續性，不可一味依賴城鎮化，在農村內部形成良好的就業環境也是重要出路。以產業發展帶動宅基地制度改革，才能解除農民的后顧之憂，保證宅基地制度改革的穩妥推進。“活”是指要激活宅基地利用的持續動力。在經宅基地盤活形成可利用地后，選擇發展何種產業才能創造出更大價值是必須思考的問題。如果盤活后的宅基地未得到充分利用，則可能使宅基地再次形成“一潭死水”，不能從根本上解決低效利用的問題。因此，不能為了改革而改革，應兼顧考慮鄉村產業規劃布局，以長遠的產業發展來鞏固宅基地改革成果。

1.2 協同推進的可行性

兩者協同推進具有以下可行性。一是目標可行性。宅基地制度改革與產業融合發展均旨在解決城鄉發展不平衡、“三農”發展不充分的問題，兩者具有目標同向性。二是基本原則一致性。宅基地制度改革與產業融合均要求秉承維持農村穩定、維護農民權益、堅持集約用地等原則，均需因地制宜選擇路徑。三是生產空間與生活空間的天然聯系。城市化進程使農村人口大量遷移，造成了生活空間（宅基地）的閑置。而當前宅基地利用嚴重受限，制約了相應生產空間的發展。這種一榮俱榮、一損俱損的關系，為協同推進提供了基礎。四是主體可行性。兩項改革的主體均為政府、農民集體、農戶、社會主體等，主體一致，為構建統一組織結構奠定了基礎[5]。由此可見，鄉村振興下協同推進宅基地制度改革與產業融合發展具有充分可行性，可產生“1+1＞2”的改革效果。

2 宅基地制度改革與產業融合發展的協同機理

宅基地制度改革與產業融合發展的協同機理，見圖1。

圖1 宅基地制度改革與產業融合發展的協同機理

2.1 宅基地制度改革對產業融合發展的作用機理

宅基地制度改革是基于“所有權—資格權—使用權”的產權安排，對宅基地權利體系進行的權能與主體分割。在此權利結構下探索宅基地利用與管理制度，推動人地關系變革，形成順應城鄉融合發展的新型人地關系。新型人地關系將為產業融合創造要素條件、組織條件、環境條件。

2.1.1 要素條件

新型人地關系可為產業融合疏通要素渠道。一是通過宅基地賦權與盤活，可統籌安排宅基地與經營性建設用地，為產業融合提供成片產權清晰的土地要素。二是通過適度放松對宅基地流轉的身份限制，為外來務工人員提供一個穩定的安居環境，保證該群體安居樂業，為農村產業融合提供充足的勞動力要素。三是可基于宅基地抵押機制的探索，嘗試賦予宅基地類似于城鎮建設用地的抵押權能，開通宅基地抵押融資渠道，為產業發展供給資本要素。

2.1.2 組織條件

新型人地關系有利于構建有序高效的產業組織結構。主體間清晰的權能界定為構建有序組織結構奠定了產權基礎。宅基地改革過程可壯大集體的組織管理能力，有利于降低集體經濟組織與其他主體的交易成本，助力形成高效組織結構。

2.1.3 環境條件

新型人地關系可以為產業融合發展創造良好的外部環境。健全宅基地利用監管機制，構建新型人地關系，有利于形成公平的產權交易市場。宅基地改革使集體經濟組織的經濟實力與管理能力得以提高，使集體可以更好地為產業發展提供公共物品，例如基礎設施與公共服務等。在此基礎上，村莊通過選擇“1+2+3”縱向融合、“1×2×3”橫向融合等模式，可以實現高水平的產業融合發展。

2.2 產業融合發展對宅基地制度改革的作用機理

產業融合發展可增強宅基地制度改革的持續性與穩定性。產業融合發展可提升土地要素價值，為宅基地制度改革注入持續活力；也可增強對風險的抵御能力，為宅基地制度改革的平穩推進保駕護航。

2.2.1 增強宅基地制度改革的持續性

產業融合發展可以通過提高土地利用效率、促進資金良性循環、凸顯經濟價值3 條路徑增強宅基地改革的持續性。一是產業融合發展可以直接提高宅基地的利用效率，有利于優化土地利用結構，鞏固宅基地改革成果。二是產業融合發展為宅基地改革提供良好的資金循環。農民集體通過參與經營收益分配，可增強集體經濟實力，使集體經濟有更充裕的資金用于宅基地退出補償、服務平臺建設等。三是產業融合發展可以激活周邊宅基地的資產價值，從而促進相關主體參與積極性隨之提高，由此宅基地改革效應將得到持續釋放。

2.2.2 增強宅基地改革的穩定性

產業融合發展可通過降低宅基地改革風險和提高主體風險抵御能力，增強宅基地改革的穩定性。一是產業發展將創造大量的就業崗位。外來主體可為農村引入經營理念、先進技術等，有利于創業環境的形成。創業與就業條件的改善，將減少宅基地改革中出現失業風險的可能，有利于維持農民生計穩定。二是在農村社會保障體系較弱的現實情況下，農民集體通過參與產業融合的收益分配，可以進一步積累集體資產，使農村更有實力推動村內社會保障體系的健全。三是在推進產業融合發展過程中，社會主體將作為農村風險抵御系統的新型主體，與村內主體共同分擔風險。第三方加入將提高對宅基地制度改革風險的防范與應對能力，進一步維持改革的穩定性。

3 協同路徑的實踐探索——以山西省清徐縣為例

2020 年清徐縣被列入全國新一輪農村宅基地制度改革試點名單。清徐縣緊鄰太原市，具有城郊區位優勢，為其探索協同改革提供了良好契機。都溝村與成子村是該縣首批試點村，兩村農民訴求與產業基礎不一，在協同改革的實踐中表現出一定的差異性。

3.1 都溝村“1×2×3”產業橫向融合

3.1.1 都溝村基本情況

都溝村位于縣城西北3 km 處，地形以山區為主。村域面積205 hm2，常住人口645 戶，農戶收入主要來源于外出務工和葡萄種植。

3.1.2 都溝村產業融合定位都溝村有2 000 多年葡萄栽培歷史，村內有巖香寺、千佛洞等古跡，屬于都溝河生態廊道建設范圍。該村葡萄種植密度高，但面臨附加值低、季節性強、發展乏力等問題。

根據“六次產業”理論，都溝村應采取“1×2×3”的產業橫向融合模式，通過發展新業態激發乘數效應，形成新的產業增長極。應依托葡萄種植與“葡鄉”文化，以“旅”促“產”，開展低密度、高品質種植，引入冷藏工藝，擴大葡萄生產優勢；挖掘葡萄文化，建設葡萄博覽園等，配合發展觀光、運動、康養等新業態，構建復合型旅游體系。

3.1.3 都溝村宅基地利用問題

一是新增人口的居住保障問題。自1992 年以來，都溝村停止審批新的宅基地，近30 年間該村新增人口400 余人，新增人口的居住需求未得到滿足。二是農戶居住條件差。“一宅多戶”普遍存在，有508 戶人均宅基地不足50 m2。三是宅基地閑置。由于成員繼承或外出務工等，該村存在部分閑置宅基地。四是擬建住宅小區的建設和分配問題。都溝村擬利用村南荒草地建設住宅小區，緩解住房緊張狀況。在此過程中，住宅申購資格界定、小區審批及管理制度構建等成為棘手的難題。

3.2 成子村“1+2+3”產業縱向融合

3.2.1 成子村基本情況

成子村位于縣城西南10 km 處，面積295 hm2，常住人口522 戶。村民主要從事設施蔬菜種植，2019 年村民人均可支配收入達3.75 萬元。

3.2.2 成子村產業融合定位

成子村70%以上家庭從事設施蔬菜種植，現已有630 個大棚、815 個溫室，蔬菜種植面積200 hm2。雖有一定的發展基礎，但面臨高精品種少、品牌效益低等問題。

根據“六次產業”理論，成子村宜采取“1+2+3”的產業融合模式，打造集農業生產、食品加工、休閑農業等為一體的產業鏈。通過科技賦能、標準生產等措施，提升蔬菜的品牌競爭力；依托蔬菜生產優勢，發展采摘體驗、科普教育、餐飲民宿等休閑農業。

3.2.3 成子村宅基地利用問題

成子村大部分村民已搬入“成子新村”住宅小區，但舊村宅基地并未退出，故成子村面臨的主要問題是“一戶多宅”及宅基地大面積閑置。該村戶均宅基地面積為372m2，遠高于省定標準。舊村有142 宗閑置宅基地，新小區未確權頒證。村民居住權利未得到充分保障，是阻礙村民退出宅基地的重要原因。

3.3 協同推進產業發展對宅基地制度改革的需求

產業融合發展需要宅基地制度改革的支撐。對宅基地制度改革的需求可分為共性需求與個性需求。產業發展的客觀規律與普遍特征決定了協同路徑的共性制度需求，產業融合方向、村莊基底等的異質性也使路徑有著特殊的個性需求。

3.3.1 共性需求

共性需求包括充分的生產要素保障、健全的收益分配機制、穩定的發展環境等。產業落地需要有合法的連片建設用地、人才下鄉和返鄉的激勵機制。為滿足初期融資的需要，還需在制度層面顯化土地要素的資產與資本功能。產業發展必須有穩定的外部環境，這要求健全宅基地流轉的風險防范機制、利用監管機制及違規處罰機制等。產業持續運營，需要平衡好社會主體、農民集體、農戶等主體間的利益關系，清晰界定主體權能、制定合理的增值收益分配規則。

3.3.2 個性需求

都溝村擬修建小區以解決居住問題，面臨的直接需求是如何劃分“戶”及確定申購資格，制度性需求是設計住宅小區的建設審批以及管理制度，以解決“誰來批地、誰來監管”等問題。成子村宅基地亟待盤活，住宅小區一直沒有確權頒證，直接影響農戶退出宅基地的積極性。成子村的當務之急是通過宅基地確權登記、退出、流轉等一系列制度解決好歷史遺留問題。

3.4 協同推進下宅基地制度供給建議

在探索試點宅基地改革過程中，清徐縣應針對性地制定宅基地管理制度，與上述產業發展的需求形成呼應。

一是妥善處理歷史遺留問題，為開展協同改革打好基礎。清徐縣宅基地歷史遺留問題可分為“人”“地”“權”3 類。在“人”“地”方面，要明確宅基地資格權主體的認定標準、分戶標準以及宅基地標準面積等事項，識別與統計“面積超標”“非集體組織成員使用”“違法占用”等情形，為改革提供準確標準與基礎數據。在“權”方面，針對“農村住宅小區如何確權頒證”問題，在堅持農民集體所有的基礎上，可探索以“宅基地租賃權+房屋所有權”的方式進行權利界定，制定《宅基地歷史遺留問題處置辦法》。

二是系統組合宅基地流轉、退出、置換、平移、有償使用等政策，形成《農村閑置宅基地綜合利用實施方案》，鼓勵農民積極參與閑置宅基地盤活，為產業融合發展提供成片可利用的建設用地。

三是積極探索宅基地使用權抵押制度。在保證戶有所居的前提下，賦予宅基地使用權和農房所有權抵押融資功能，為產業健康發展提供資金支持。

四是構建合理的宅基地增值收益分配機制。根據制定的《農村宅基地增值收益分配指導意見》，指導增值收益分配，保證集體成員長期分享收益。將宅基地增值收益納入集體資產統一管理，將收益和使用情況列入村務公開內容，接受審計監督和政府監督。

五是完善農村宅基地監管制度。建立縣級指導、鄉鎮主責、村級協助的監管體制，提高治理和服務水平，創造公平穩定的營商環境。

4 結論

文章對協同推進宅基地制度改革與產業融合發展進行了機理分析與案例研究。研究認為，宅基地制度改革構建新型人地關系，可為產業融合發展創造要素結構、組織結構與環境結構；農村產業融合發展提升土地要素價值，可增強宅基地改革的穩定性與可持續性。在實踐中，應針對產業發展需求制定宅基地退出、流轉、有償使用、增值分配等政策，協同推進宅基地制度改革與產業融合發展，發揮農村改革“1+1＞2”的疊加效應。