深化集體林權制度改革促進我國林業發展
——由農戶營林積極性引發的思考

■陳茜

（廣東金融學院）

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央加快推進生態文明建設頂層設計，不斷豐富和完善生態文明思想。習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團審議時強調“保持加強生態文明建設的戰略定力”。保護生態環境，守住生態紅線，在生態文明的建設中的根本，而林業在此其中起到了至關重要的作用。林業兼具生態功能、經濟功能和社會功能，既是經濟產業，也是綠色屏障，因此林業可持續發展顯得至關重要。林業的發展，離不開農戶的積極參與，農戶是森林經營的主要參與者，是林業政策的具體實施者與受惠者，農戶的營林積極性直接關系到林業的可持續發展。

1 新一輪集體林權制度改革取得的成效

2008年在全國范圍內全面展開的新一輪集體林權制度改革（以下簡稱“林權改革”）迄今已歷時十年，主體改革已經完成，通過林地四至邊界的明晰、林地產權配置，保障了農戶權益，實現了我國林地面積和林木蓄積量的大大提升。此次林權改革被賦予了重大的歷史使命，被視為是當前農村經營制度的又一重大改變，在我國整個市場化改革中具有重要地位，其意義不亞于家庭聯產承包責任制改革（厲以寧，2011）。總體而言，此次林權改革的主要目標是通過產權的有效配置實現以提高森林質量為基礎的林業可持續發展。截至目前，98%的農戶已獲得林地經營權和林木所有權（國家林業局“集體林權制度改革監測”項目組，2017）。據第八次全國森林資源清查統計數據顯示，我國森林面積已達到2.084億公頃，森林覆蓋率21.63%，森林蓄積量高達151.37億m3。

2 林權改革中存在的問題——農民潛在的營林積極性尚未得到充分發揮

從邏輯上講，農戶森林經營的積極性應該有一個質的飛躍，但事實表明農戶潛在的森林經營積極性尚未得到充分發揮[1]。數據顯示，林權改革后有69.4%的農戶沒有造林。林權改革以來多數南方集體林區農戶對生產要素配置的積極性沒有多大改觀，農戶仍粗放地經營林地，甚至出現近20億畝集體林地長期閑置、無人經營的現象[2]。據全國第八次森林資源清查，集體林地面積占我國林地面積的60.01%，但其生產力水平僅分別相當于全國和國有林平均水平的75.40%和51.88%，且畝均蓄積量不足2m3（1.94m3），遠低于世界平均水平（6m3）。林權改革后農戶的營林積極性顯著增加：速生林和經濟林等商品林增長較快，但是具有較高生態價值的混交林和天然林并未有顯著增長。部分農戶雖然表現出日漸明顯的森林經營的愿望，但實際上愿望還沒有轉化為現實行動。甚至出現了部分農戶在林權改革后并未在森林管理活動中投入任何資本的現象[3]。

此次改革預期成果與農業家庭聯產承包責任制改革帶來的農戶生產積極性大幅度提高和糧食產量翻倍[4]相比形成鮮明的反差。也有批評者認為此次林權改革違背了林業的經營特性，現有林業政策的系統性和激勵性不強[5]。

3 農戶營林積極性不高的原因

3.1 林業高風險、長周期的天然弱質性

林木的生長周期少則十余年，多則上百年，在此期間農戶可能還需面臨林木病蟲害、火災、偷砍偷伐、以及木材市場價格下跌等一系列自然風險和市場風險，以及林業政策變動的政策風險。森林經營的高風險、長周期的天然弱質性，大大抑制了農戶的營林積極性，也影響了農戶的收入生計水平。部分農戶寧可把林地流轉出去，外出打工，也不愿意從事營林生產。

3.2 營林勞動力外移

隨著城鎮化的發展和產業比較優勢的存在，導致農村勞動力大量向非農業產業轉移，相比長周期的營林投入獲得的收入，非農務工收入更易獲得，且無需前期投入。農戶的森林經營意愿和林業投入水平都大大降低，導致了集體林區林業生產勞動力嚴重不足，阻礙了林業的發展。

3.3 林地細碎化程度高

林權改革加劇了林地的細碎化程度。林地細碎化的主要特征表現為農戶擁有的地塊數量不斷增多，但平均地塊面積逐漸減小。現實中，大部分農戶擁有的林地分散，難以實現林業規模經營，產生規模經濟效應，不利于林業的規模化發展，最終導致林產品缺乏市場競爭力，影響農戶收益[6]，而收益恰恰是農戶從事林業生產的首要考慮因素。眾多學者通過研究發現，林地的細碎化程度制約了農戶的營林積極性，林地細碎化程度越高，農戶從事林業生產的積極性和營林投入均越低[7]。

3.4 采伐指標難以獲得

目前我國實施森林分類經營管理制度。該制度下，根據森林的經營目的和主導功能的不同，將森林分為公益林和商品林。公益林以發揮生態效益、社會效益為主導功能，包括防護林和特用林兩種。商品林以生產木材、薪材和其他工業原料等為主要經營目的，包括用材林、經濟林和薪炭林。

我國公益林采伐制度嚴苛，只準許實施撫育和更新性質的采伐，部分名勝古跡和自然保護區的林木甚至嚴禁任何采伐。對于商品林，實施采伐限額管理制度，只有在獲得采伐指標的前提下農戶才可對林木進行砍伐。在分類經營管理和采伐限額管理制度下，經營公益農戶無法從營林生產中獲得收入，即使得到了一定的生態補償，但由于公益林生態補償標準較低，公益農戶的營林積極性不高。木材等林產品的銷售收入是商品農戶的主要收入來源，如果沒有成功申請到林木采伐指標，那么農戶便沒有營林收入。但現實中林木采伐指標的申請需要經過繁瑣的審批程序，往往難以取得。因此，采伐限額管理制度雖然一定程度上保護了森林資源，更好地發揮了森林的生態價值，但也抑制了農戶的營林積極性。

3.5 林業資金缺乏

據隨著我國林權改革的推進和我國林業的發展，林業資金的需求上升，但是貸款難、營林資金缺乏成為了制約農戶開展營林活動的重要約束，嚴重影響了農戶的營林積極性和營林投入。眾多學者通過調查研究發現，農民營林資金來源主要是自有資金（約占90%），由于銀行等金融機構的授信機制嚴格，散戶很難從金融機構獲得貸款，實際借款規模僅為借款需求的52%。少數資金需求量較大的林業大戶可以通過正規金融機構獲得資金，但是大部分農戶仍通過非正規金融提供的信用拆借，尤其是其向親戚朋友的借款，獲得林業資金的來源，普惠金融并未完全集體林區并未能完全實現。林權抵押貸款開辟了農戶融資發展生產經營林業的新途徑，農戶可以通過向銀行等金融抵押林地使用權和林木所有權來獲得營林資金。但是從目前我國林權抵押貸款實施現狀看，尚處于起步階段尚存在許多問題，有待解決與完善。

4 對策與建議

4.1 繼續深化主體改革

迄今為止，新一輪集體林權改革的主體改革已經基本完成，改革紅利在源源不斷地釋放：南方大部分集體農戶通過林權改革獲得的林地使用權證、林地使用面積增加、林木蓄積量增大、農戶實現了增收，改革績效得到大部分農戶的支持和肯定。但是改革后的林區仍然面臨著如何穩步增加畝均森林蓄積量、提升森林質量、完善采伐制度、發展林業規模經營等問題。

4.2 深入推進各項配套改革措施

完善公益林補償制度，秉承“誰開發誰保護、誰受益、誰補償”的原則，建立森林生態效益補償基金，進一步提高補償標準，探索分類補償辦法，同時拓展多渠道補償的途徑。

完善林木采伐限額管理制度，為農戶增加營林收入創造寬松環境和有利條件。一方面加快推進依據森林經營方案自上而下編制森林采伐限額的改革，另一方面在現有基礎上，進一步降低育林基金的征收標準，減輕農戶負擔。

4.3 大力發展林權抵押貸款和林業保險，構建林業金融體系

林業資金缺乏是抑制農戶從事林業生產的重要因素之一，伴隨著主體改革的完成，林地基本完成了確權發證的工作，以林地和林木為抵押的抵押貸款項目可以很好地位農戶解決營林資金融通的問題。但目前由于林權抵押貸款對抵押對象范圍限制嚴格，個體農戶很難從銀行等金融機構貸款，因此建議金融機構加大適當放寬抵押對象范圍，開發出更多適合個體農戶的信貸產品,大力推進小額金融服務。

林業保險是抵御營林風險的重要措施之一。目前森林保險的參與主體主要是林業企業和農戶，森林保險險種主要針對對森林火災、病蟲鼠害等自然風險，較為單一。農戶風險意識和投保積極性有待提高。建議政府進一步推進政策性保險制度，通過貼息等形式積極引導農戶參與林業生產，擴大保險的種類、面積，幫助農戶提高抵御林業自然災害和其他風險的能力。

4.4 加強林地流轉，促進林業規模化經營

各級政府應為農戶搭建林權和林地流轉的平臺，組織交易，促進林權林地流轉，降低林地細碎化程度，促進林業規模化經營。同時，大力開展林權林地流轉的相關政策的宣傳，使農戶在流轉中充分體會林權林地流轉在盤活林業資產、促進林業增收中的重要意義。同時，加快森林資源評估機構培建設和專業評估人才培訓工作；規范林產品交易要素市場，加強執法。扶持農民林業合作組織的發展，更好地增強農民抵御市場風險的能力，推進林業規模化、產業化、標準化、集約化經營。