智慧城市如何賦能社會治理
——基于DT時代的思考

高云碩

（南京審計大學公共管理學院,江蘇 南京 211815）

從IT時代邁入DT時代，智慧城市發展如火如荼，大數據、云計算、人工智能等新興技術的不斷出現，為智慧城市的建設提供了強有力的支撐。智慧城市建設如今成為各大城市社會治理能力現代化的必由之路和重要體現，其實質是依托數據平臺和通信技術打破時空局限，建立起公開、透明、高效的社會治理體系，最終達到提升社會治理效能的目的。

自2012年以來，智慧城市建設迅速推進，目前已有百座城市出臺了相關建設方案。但我國的智慧城市建設仍存在一些問題，例如部門間的數據信息仍未能充分共享，多主體協同度低，智慧城市建設未能落到實處等。

因此，本文選取了主體邊界、治理流程和立體治理作為研究智慧城市的三個維度，結合從IT時代到DT時代的思考，提出智慧城市社會治理現代化的應有邏輯，并在DT時代背景下預測了智慧城市社會治理的方向[1]。

1 智慧城市發展的時代背景：DT時代

DT時代發展最重要的表現形式，無疑是大數據、物聯網等信息技術的應用與普及，以及由此構建起DT時代發展的智能平臺。DT是“Data Technology”的縮寫，譯為“數據處理技術”；與此概念相接近的是IT，IT是“Information Technology”（信息技術）的縮寫。我們正由IT時代走向DT時代。IT時代的特征是以自我為主，進行自我管理；DT時代的特征是以交互為主，從而服務公眾。IT與DT表面上是技術差異，實則是更深層的理念差異。

2 DT時代智慧城市的社會治理

2.1 智慧城市的提出

“智慧城市”被提出之前，A.Gore（1998）的“數字城市”首先進入大眾視野。2008年年底，IBM公司的智慧地球戰略橫空出世，隨后其指出智慧城市建設是智慧地球的重要組成部分。從此，全世界的智慧城市如雨后春筍般涌現。根據國家部門的定義，智慧城市是運用大數據、人工智能等前沿互聯網技術，進行科學城市規劃、提升智慧服務水平的新模式。現在看來，智慧城市是當今時代的融合產物，吸收了大數據、云計算、物聯網等新技術產物。M.E.Milakovich（2011）[2]認為，智慧城市建設應該更加關注“冰山”下的不可見因素，新技術推動要力求各機構、各組織進行合適的改革，只有如此才能促進智慧城市的良性可持續發展。

2.2 智慧城市建設中社會治理的意義

“治理”（governance）一詞緣起于20世紀80年代世界銀行的年度匯報，當時出現在描述第三世界發展的語境中。從此，“治理”概念頻繁出現于公共管理領域以及城市規劃領域。與“治理”相對應的概念便是“管理”，與管理不同，治理強調的是由多元主體協同發力。在公共政策實施中，推進的力量源于共同目標的明確指引，而非基于行政強制力的被迫推動。同樣地在公共服務的供給中，公共服務的供給和接受也會由于事前協調而顯得更加易于實施。總之，治理體制才是真正為大多數人所認可的體制，在這個體系中，政府的權威作為多元主體中的一個重要主體，在體系中平等參與，同時與其他主體相互影響。回顧前人已有研究，本文把智慧城市中的社會治理歸結為以下三點。

2.2.1 信息技術的更新迭代為智慧城市建設提供了技術依托

從IT時代發展到DT時代，圍繞數據開發出的空間不斷膨脹，物聯網技術加強了人與人、物與物的聯系，促進了事物分析的理性化與去人性化，同時促進了人類社會的多中心化。這使得政府社會治理難度空前提高，政府部門面臨著多重的社會管理空間，同時還有越來越“模糊”的社會事實。在智慧城市構建過程中，利用IT科技可以把城市的各個模塊都集成到一個更加完善的社會生態系統中，同時利用DT技術可以分析各政府部門、各行業的大數據，以設計出更有利于企業發展和社會管理的工作流程，進而達到城市各主體之間及時、有效地交流，從而建立有生命的大數據網絡。新公共治理學說認為，治理的首要任務，應當是公共政策實施以及社會服務供給。由此論點出發，一方面使得模糊的社會事實更加清晰化，另一方面，在大數據庫和計算的支撐下，多元治理主體決策方法可能會有很大的變化，有了客觀事實和歷史數據作為基礎，決策的方法和質量就會更加科學合理。同時，詳細的數據分析也會引導政策的精準實行，并可以有效分析社會輿論焦點，提前做好應對社會突發事件的準備以及提升應急處置能力。信息技術的發展在助力智慧城市建設的同時，使公共服務的成本得到大幅的降低，并整合了公共服務提供模塊，提升了公共服務的供給能力。

2.2.2 智慧城市建設衍生的內生需求倒逼社會治理過程重塑

DT時代社會信息技術工具的更新換代和互聯網技術水平的提高，使得在智能城市構建過程中社會各要素的互動性增強。于是，城市整體主義和數據管理也成了新數字時代的重要關鍵詞。在橫向層次上，社會管理過程再造重點反映了在各部門分散的職權下如何進行協調。同時為了鼓勵各部門資源的共享，各政府部門應該明確如何實現資源共享的協調問題，為此也應該將部分資源共享因素融入績效考核中，以此督促和鼓勵各政府部門資源共享。這樣就可以破除政府部門之間的信息壁壘，從而促使各政府部門有機聯合到一起，左右互動、上下協調。城市各部門間的公共管理鼓勵公眾參與，已成為城市治理的新趨勢。共商共治的逐漸普及，倒逼著政府治理能力的提高，也提高了公眾對政府的滿意度。在縱向層面上，社會治理要與現代化技術高度融合，利用互聯網建設一個扁平化的社會治理機構。合并或者撤掉冗余機構，優化治理流程，減少科層制帶來的弊端，從而打造出一個縱向溝通、橫向協同的扁平化政府治理機構。由此，便可以更多地關注公民需求，為公眾提供更高質量的公共服務，同時也可以對社會上的需求變化做出及時的回應[3]。

2.2.3 在多元立體治理的社會格局中強調公共價值

DT時代來臨，現代通信技術快速發展，物聯網覆蓋面越來越廣，使得社會資本發展程度愈來愈高，社會包容性越來越強。與此同時，大部制的推進進一步密切了部門間的合作，在更大范圍上推進多元主體共建和諧社會。城市治理體系在總體上分為多中心治理、網絡治理等多種治理體系，但它們的共通之處在于將城市治理立體化，向城市多元治理主體提供全方位、高質量的治理信息，并通過互聯網通信技術將各治理主體聯結在一起，從而實現主體間的信息共享與行為互動。因此，智慧城市建設中的社會治理，必然是多元治理格局。隨著智慧城市的進一步發展，互聯網技術將萬物互聯互通，包括公民在內的多元治理主體獲取信息與發布信息的成本進一步下降，使得每個具有基本信息處理能力的個體都可以成為智慧城市中社會治理的重要部分。這些公眾可以根據自己的需求發出聲音，因此，在智慧城市社會治理能力提升過程中，多元治理主體的參與，強調了平等參與的公共價值。

3 DT時代智慧城市社會治理的應有邏輯

3.1 厘清主體邊界

眾所周知，智慧城市建設中涉及了通信技術的廣泛應用，技術的快速發展催化了社會治理能力的提升。IT時代中，通信技術的發展已經把政府在內的多元治理主體聯結成了一個集合，這個數據的集合縱橫交錯，數據流高速流動，使得各個社會事件的邊界變得清晰起來，從而在很大程度上提高了公共政策執行的效率[4]。

一方面，在傳統政府的科層制組織結構中，政策問題需要層層上報、層層審批，因此時間跨度的增大，帶來了政府行政效率的降低，溝通層級的增多，導致了信息在傳遞過程中的失真。智慧城市的建設，使得政策流通過數據中樞無損地在上下級間傳遞。同時，智慧城市建設中可以很好地解決上下級授權的問題，各層級對于自己的權限、職責有比較明確的認識，因此可以高效率、高質量地完成自己的工作事項。

另一方面，許多低質量決策，在很大程度上是因為對問題的來龍去脈掌握得不夠清楚，對自己所能調動的資源不能清晰地認識，信息整合成本的增加制約了公共服務的供給。而智慧城市所要達到的目標，是通過大數據算法的運算，把理性的數字變成靈動的講述，從而為各級決策主體提供可供參考的信息資源。在智慧城市“大腦”里存儲的數據資源，可以隨時更新，互聯互通，對城市中發生的任何事件可以隨時分析、隨時解決，從而提升公共服務的水平。

3.2 重塑治理流程

智慧城市的建設應始終以公共需求作為自己的邏輯起點，所以應該始終把公共利益的實現作為自己的價值導向。因此，DT時代社會網絡的建設應把各部門聯結起來，從而促成協同治理目標的達成。智慧城市建設的重點在于收集齊各個部門的數據資源，而且要保證數據的有效性和真實性，從而倒逼政府向扁平化和分權化發展，打破部門間固有的壁壘，改變部門間固有的利益格局，再造出新的具有活力的社會治理流程。

首先，智慧城市的建設應做好頂層設計工作，鋪好基礎的架構，真正實現DT時代數據整合與共享的目的，減弱部門制帶來的負面效應。智慧城市的數據資源局，應該全面、即時、靈活地掌握數據，同時通過算法在基礎架構上對數據進行清洗和加工，從而形成高質量的數據集合，為各級政府部門決策以及執行提供強有力的依據。此外，智慧城市的建設還應該注重頂層設計與基層創新的互動，在此過程中，智慧城市的建設過程應該是一個不斷成長的過程，不斷融合與互動，打破部門間的隔閡，催生出數據推動社會治理的模式。

其次，智慧城市的政府建設不同于傳統政府建設，社會治理由權力治理向數據治理轉變，由此帶來的是決策科學性的提高，動態治理逐漸為人們所重視，創新了社會治理模式[5]。例如，停車問題就會隨著智慧城市的建設而得到改善或解決，據報道，南京已經開始探索智能停車建設，數據中心將車位數通過“神經中樞”傳達到每一部終端，使大眾了解到可使用車位數量。由此可見，智慧城市建設背景下的社會治理體系層次逐漸分明，同時治理體系逐漸科學化和規范化，也促進了社會治理流程的再造。

3.3 立體治理維度

雖然各城市的智慧城市建設理念有所差異，普及程度以及現代化水平也有所不同，但是其智慧城市建設的愿景大致相似，都是將社會治理立體化，引導多主體參與治理社會問題，同時借助智慧城市所搭建的數據平臺，進一步加強多元主體間的互動，密切的主體交流勢必帶來更深層次的人文關切。

總體上，智慧城市的建設應始終把公共需求作為自身行動的邏輯起點，借助搭建的數據平臺，運用算法進行優化升級，從而提升基礎設施的數字化程度以及民生服務的數字化水平。

智慧城市的建設推動著城市的傳統治理向現代化治理轉變，在傳統的治理過程中，政府只是作為單一的社會治理主體，政府與其他社會治理主體（包括公眾和企業）溝通的方式大多為單向溝通。在智慧城市建設的過程中，社會治理結構發生了重大轉變。首先，治理主體不斷增多，由一元向多元方向轉變。在智慧城市的賦能背景下，通過數據中樞系統以及云平臺，將政府、企業和公民聯結在一起，使其作為聯動的社會治理主體。政府與其他社會治理主體可以更好地進行雙向互動，協同效應更加明顯。其次，在智慧城市建設過程中，多地政府在數據平臺搭建、數據信息共享方面發揮著重要的規劃引領作用。智慧城市的應用場景在不斷普及，由此帶來的是政府支持科技創新的力度不斷加大，政府對科技投入的邊界不斷明晰以及政府投入的科學性不斷提升。此外，政府還應該鼓勵多主體、多渠道投資科技體系建設。例如，此次新冠疫情防控，也是對智慧城市建設效果的檢驗，云端的數據處理與現實工作人員的密切配合，為疫情的防控做出了極大的貢獻。

智慧城市建設的多場景運用，切實提高了多元主體治理的積極性，但是，政府、社會與技術之間如何找到平衡點，從而進一步提升協同效應，是一個應該被深入關注的學術問題。因此，要始終堅持智慧城市建設過程中的公共價值，始終把公民需求作為政府行動的邏輯起點，以人民為中心，促成建設社會治理現代化的體系，從而達到促進社會公平、正義的目的。

4 智慧城市社會治理的未來展望

4.1 技術資源分配機制

DT時代智慧城市的建設，在推動社會治理現代化方面做出了巨大貢獻。但是，另一方面，智慧城市的建設過程中也暴露出一些問題。例如，政府數據共享的激勵機制缺乏或者不完善，政府間的合作關系不甚合理，制約了政府部門間的協同合作，也成為智慧城市建設過程中要解決的主要問題。智慧城市的建設本身是一個相互融合的過程，社會治理體系中，各主體的權力呈現出不對等的狀態，也因此各主體可以獲得的信息資源存在很大區別。因此，為了處理好智慧城市建設過程中的多元主體治理的關系，智慧城市建設應把公共價值作為自身建設的導向，積極探索DT時代背景下技術資源的分配機制，促使政府、公民和社會組織多主體間信息資源互通、數據資源共享，在簡政放權的大背景下，構建起數字化、高效率的服務型政府。

4.2 數據平臺融合機制

從IT時代到DT時代，云計算、大數據已經走進了人們的生活，改善或重建了城市的基礎設施。基礎設施融入數據與技術，從而實現了高度信息化，使得智慧城市建設成功賦能了社會治理。作為基礎設施的數據平臺，應與行政體制改革相融合，更好地發揮出智慧城市建設過程中數據、政府與公民的融合效應，從而有效促進社會治理能力現代化。

5 結語

DT時代智慧城市的社會治理能力現代化是一個發展的過程，它不斷地進行融合與交互，它的效能不是傳統功能的算術相加，而是對城市的各個要素進行整合，對所有的數據資源清洗后進行發掘和利用，目的是將短期的城市設施建設轉化為長期的社會治理效能，為各主體、各階層提供更為高效、高質的公共服務。