“三治融合”視域下基層社會面臨的主要風(fēng)險及防控路徑探析

張倩倩

（西華師范大學(xué),四川 南充 637000）

1 研究緣起與文獻梳理

習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會上指出，“時刻準(zhǔn)備應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險、克服重大阻力、解決重大矛盾，以不畏艱險、攻堅克服的勇氣，不斷把中華民族偉大事業(yè)推向前進”[1]。基層作為國家治理的基礎(chǔ)，同時也是防范社會風(fēng)險的前哨，基層社會風(fēng)險防控的效能直接影響整個社會風(fēng)險治理體系的效果。盡管近些年來基層社會風(fēng)險防控成績斐然，但基層社會風(fēng)險防控仍存在公共服務(wù)風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險、社會管理風(fēng)險等問題，無法滿足農(nóng)村社會進一步發(fā)展的需求，同時進一步加劇了基層社會風(fēng)險治理內(nèi)容的復(fù)雜性和任務(wù)的艱巨性。因此，探索基層社會風(fēng)險防控的路徑迫在眉睫。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出要基層社會治理創(chuàng)新，完善基層社會治理體系[2]，基層社會治理創(chuàng)新實質(zhì)上是不斷推陳出新治理結(jié)構(gòu)和治理手段，以多元共治思維推動治理結(jié)構(gòu)生成，提升化解基層社會矛盾糾紛效能的過程。構(gòu)建自治、法治、德治三者相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是浙江“楓橋經(jīng)驗”的最新發(fā)展成果。“三治融合”起源于浙江桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)，通過組建百姓參政團、百事服務(wù)團、道德評判團，在維護社會穩(wěn)定發(fā)展、防范控制社會矛盾等方面表現(xiàn)出良好效果。“三治融合”作為基層社會治理的金鑰匙，得到黨中央的肯定，為基層社會風(fēng)險防控提供了思路和方向。

與此同時，國內(nèi)學(xué)者圍繞基層社會風(fēng)險、“三治融合”等議題展開了深入討論。關(guān)于基層社會風(fēng)險，楊艷文認為，在基層社會治理現(xiàn)代化的過程中，會出現(xiàn)鄉(xiāng)村社會割裂、鄉(xiāng)村公共決策失誤、村集體債務(wù)累計、基層組織內(nèi)卷化等風(fēng)險，從權(quán)責(zé)關(guān)系、利益訴求、財政資源配置與項目驗收方式、人才隊伍建設(shè)等方面提出優(yōu)化措施[3]；楊倩云以CBDM為基礎(chǔ)，認為有效治理基層社會風(fēng)險主要包括風(fēng)險治理理念塑造、社區(qū)為本機制轉(zhuǎn)換、協(xié)同共治行動轉(zhuǎn)向、底層反饋綜合監(jiān)測等內(nèi)容[4]；張軍從社會基層風(fēng)險共同體理念、塑造政府社會多角色力量協(xié)調(diào)配合總體制度體系、社會風(fēng)險預(yù)防綜合行動策略三個維度設(shè)計應(yīng)對基層社會風(fēng)險綜合治理體系[5]。關(guān)于鄉(xiāng)村“三治融合”研究，在鄉(xiāng)村法治方面，各學(xué)者主要研究了法治對于防范化解基層社會風(fēng)險的重要意義、面臨的現(xiàn)實困境以及法治能否在基層有效落實等問題。符曉冬認為，防范化解基層社會風(fēng)險應(yīng)從制度和環(huán)境層面對其進行系統(tǒng)構(gòu)建，法治化途徑是必然方式[6]；圍繞基層社會風(fēng)險和“三治融合”問題，諶千慧認為，“三治融合”為基層社會穩(wěn)定風(fēng)險治理提供新的視域，以自治為平臺，法治為保障，德治為支撐構(gòu)建基層社會穩(wěn)定新格局[7]；盧芳霞著重從現(xiàn)實實踐的角度思考，提出以“合”“穩(wěn)”“預(yù)”“活”提升基層防范社會風(fēng)險的統(tǒng)籌能力、控制能力、預(yù)警能力和應(yīng)變能力，“三治融合”對于基層社會風(fēng)險防控具有重要現(xiàn)實意義和實踐指導(dǎo)作用[8]。

可見，圍繞基層社會風(fēng)險防控等問題，學(xué)術(shù)界已進行了相關(guān)研究，但仍有較大的拓展空間。總體上看目前的研究主要側(cè)重于對“自治”“法治”“德治”某一方面進行闡釋，或者從宏觀角度進行基層社會風(fēng)險防控體系構(gòu)建，乏于對深層次探析基層社會風(fēng)險防控優(yōu)化路徑的研究。基于此，本文以“三治融合”為視角，深入討論基層社會風(fēng)險防控面臨的困境，并對原因進行有針對性的分析，從而提出化解基層社會風(fēng)險的有效路徑。

2 基層社會面臨的風(fēng)險

2.1 公共服務(wù)風(fēng)險限制基層服務(wù)質(zhì)量和水平

基層建設(shè)中公共服務(wù)不到位，處處隱藏著社會風(fēng)險，如果處理不當(dāng)會嚴重影響基層部門公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。如今基層公共服務(wù)風(fēng)險主要包括三類。其一，服務(wù)主體治理重心偏移。當(dāng)前在基層治理過程中，地方政府為了完成經(jīng)濟指標(biāo)，就會弱化對于基層教育、醫(yī)療及社會保障等公共服務(wù)的投入，兩者無論在資金還是人力物力的投入上都處于不平等的地位，這種現(xiàn)象會引發(fā)服務(wù)效率低下、民眾對政府信任感下降等一系列風(fēng)險問題。其二，服務(wù)工作內(nèi)容質(zhì)量低下。地方政府在履行公共服務(wù)職能時，會將部分任務(wù)下派給基層社區(qū)，即社區(qū)工作站，由社區(qū)提供公共服務(wù)資源分配及工作人員的下派等方式，容易造成基層職能的偏移，由此，社區(qū)自治組織工作內(nèi)容在整體上處于較低水平狀態(tài)。現(xiàn)階段，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，基層群體生活水平逐漸提高，自主意識逐漸增強，對公共服務(wù)便提出了多元化、高層次的要求，在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、環(huán)境、福利等方面希望得到政府更充足的資金和設(shè)施供給。這種自上而下的公共服務(wù)供給機制與基層經(jīng)濟的發(fā)展已脫節(jié)，導(dǎo)致供需結(jié)構(gòu)嚴重失衡。

2.2 生態(tài)環(huán)境風(fēng)險威脅基層群眾健康生活

環(huán)境問題是目前中國面臨的重要問題之一，“十四五”發(fā)展規(guī)劃明確提出，“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，全面推進鄉(xiāng)村振興，生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步”，這都要求基層地區(qū)要增強辨別生態(tài)文明風(fēng)險的能力，提高生活水平和質(zhì)量。與城市生態(tài)建設(shè)相比，農(nóng)村地區(qū)存在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險更加嚴峻。其一，環(huán)境問題帶來人群健康風(fēng)險。專家表示，環(huán)境污染與人類肺癌發(fā)病率及死亡率的升高有顯著關(guān)系。國內(nèi)外大量流行病學(xué)研究表明，短期暴露于二氧化硫、PM2.5等高濃度污染物中，會對人體健康造成不同程度的損傷，人群超額死亡率增加。其二，環(huán)境問題引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險。近幾年環(huán)境污染事故頻頻增多，廣西龍江河鎘污染事件、大連群眾抗議化工PX項目事件、浙江群眾反對廢水排海事件等環(huán)境投訴事件逐年增長，這些事故與農(nóng)村群眾生活息息相關(guān)，并有賠償成本高、公眾關(guān)注高等特點，因此容易引起社會的動蕩和不安，影響社會的穩(wěn)定和良好秩序。

2.3 社會管理風(fēng)險阻礙基層自治發(fā)展

基層社區(qū)作為微觀管理單位，是形成特定人口和特定生產(chǎn)生活方式的重要場所，其能夠反映廣大農(nóng)民群體的社區(qū)認同感。基層社區(qū)作為一個多功能復(fù)合場所在受到重視的同時，內(nèi)部管理存在嚴重的挑戰(zhàn)。其一，政府的主體性管理可能會降低基層社會權(quán)利保障水平。具體來看，現(xiàn)代基層治理沿襲了傳統(tǒng)“重管理、輕服務(wù)”的行為模式，政府依舊是主要的行政力量，當(dāng)前對地方政府績效考核增加了文化、生態(tài)、服務(wù)等指標(biāo)，由于考核指標(biāo)的模糊性，農(nóng)民對于高質(zhì)量公共服務(wù)的追求依舊得不到滿足，基本社會權(quán)利的保障維持在低水平狀態(tài)。其二，管理性風(fēng)險不利于基層民主建設(shè)。現(xiàn)階段多個農(nóng)村社區(qū)推行網(wǎng)格化管理，通過發(fā)現(xiàn)、立案、派遣、結(jié)案閉環(huán)管理提升基層社會綜合治理效能，但在具體實施過程中暴露出功能定位不準(zhǔn)確、缺乏自治空間等一系列問題。政府在網(wǎng)格化管理中本應(yīng)承擔(dān)更多的服務(wù)角色，卻在具體操作時深入到基層內(nèi)部，加上冗雜、不完善的規(guī)章制度，導(dǎo)致其失去了維穩(wěn)高效的意義，不利于基層民主建設(shè)，基層自治空間被嚴重壓縮。

3 基層社會風(fēng)險防控路徑

3.1 理念：培育“三治融合”理念，以基層黨組織為核心構(gòu)建民眾協(xié)同的基層社會穩(wěn)定體系

3.1.1 加強“三治融合”整體性理念的教育和引導(dǎo)，提升基層干部穩(wěn)定基層能力

其一，基層干部應(yīng)注重提升政治覺悟，提高在組織事務(wù)中的辦事能力與水平，發(fā)揮在基層社會風(fēng)險治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，切實保障基層群體的合法權(quán)益，使其成為一支具有高素質(zhì)、專業(yè)化的基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍。其二，“村兩委”應(yīng)明確自身職責(zé)，處理好與村務(wù)監(jiān)委會之間的關(guān)系，真正發(fā)揮監(jiān)督作用，在村民中樹立公平公正的良好形象。同時增強協(xié)調(diào)各方處理風(fēng)險矛盾的能力，在風(fēng)險事故發(fā)生時，能夠第一時間掌握基本情況，在同領(lǐng)導(dǎo)干部及基層自治組織充分討論后要及時拿出解決問題辦法，將風(fēng)險危機扼殺在萌芽狀態(tài)。其三，由于基層地區(qū)交通設(shè)施不發(fā)達，法律援助無法深入基層，基層領(lǐng)導(dǎo)組織必須聯(lián)合法律援助機構(gòu)在基層內(nèi)部建立多個分支機構(gòu)，為基層群眾提供法律咨詢、風(fēng)險矛盾調(diào)解、宣傳普法知識等服務(wù)，從而在一定程度上緩解基層組織處理事務(wù)的壓力，既提升基層群眾法律意識，又增強基層防范風(fēng)險、化解矛盾的效能。

3.1.2 加強“三治融合”整體性理念培育，促使基層群眾向“由民做主”觀念轉(zhuǎn)變

現(xiàn)階段在市場化城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)原有的村規(guī)民約作用逐漸淡化，而現(xiàn)代化、法治化治理方式還未在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立，甚至在一些偏遠鄉(xiāng)村人們沒有這方面的認知，因此基層組織應(yīng)培養(yǎng)基層群眾的主體意識，促使其觀念由“為民做主”向“由民做主”轉(zhuǎn)變。黨的十九大報告指出，“要不斷推動國家治理體系現(xiàn)代化，推動社會治理重心下移”，因此應(yīng)著力改變傳統(tǒng)的管控思維，在“一站式”法律援助機構(gòu)服務(wù)、健全農(nóng)村基層依法治理機制的基礎(chǔ)上，按照“三治融合”的原則，建立以基層黨組織為核心、基層自治組織為主體、民間社會組織為支撐的功能齊全、作用突出的組織架構(gòu)，鼓勵群眾積極參與基層風(fēng)險與矛盾治理工作，為基層風(fēng)險防范、矛盾化解、社會穩(wěn)定積極建言獻策，從而有效預(yù)防基層各類社會風(fēng)險和矛盾的發(fā)生。

3.2 路徑：打破“三治融合”治理依賴行為，搭建基層社會風(fēng)險防控平臺

3.2.1 強化以自治為核心，切實保證基層群眾權(quán)益

基層政府及自治組織要從多方面為基層群體提供防范風(fēng)險的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。其一，積極搭建基層社會風(fēng)險防控平臺。健全基層領(lǐng)導(dǎo)隊伍建設(shè)，完善中央、省市、縣、鎮(zhèn)、區(qū)社會問題調(diào)查解決五級網(wǎng)絡(luò)，建立地方基層政府財政支撐平臺、基層社會風(fēng)險防控平臺、村務(wù)代理平臺，重點組建基層政治利益調(diào)解團隊和社區(qū)維權(quán)團隊，完善相關(guān)利益糾紛處理和評價機制，引導(dǎo)農(nóng)民有效參與基層自治，從而形成科學(xué)有效政治決策，加強基層民眾對國家政權(quán)的認同感，進一步達到順利化解矛盾、規(guī)避風(fēng)險的效果。其二，在風(fēng)險管理中基層政府及組織要充分保障農(nóng)民的經(jīng)濟利益。現(xiàn)階段財富的積累加重了社會分配不公現(xiàn)象，因此，地方政府必須要整合區(qū)域經(jīng)濟資源，將其最大化分配到基層社區(qū)治理中。在基層黨組織引導(dǎo)下，健全基層經(jīng)濟風(fēng)險和矛盾隊伍，同時要定期走訪村民，真正做到知民情、解民意，切實保障基層群眾權(quán)益。

3.2.2 強化以德治為支撐、法治為保障，共建基層社會風(fēng)險防控平臺

村規(guī)民約是村莊在某一時期內(nèi)約定俗成的產(chǎn)物，隨著城鎮(zhèn)化市場化發(fā)展，現(xiàn)階段具體實踐中的村規(guī)民約漸漸流于形式，在面對公共風(fēng)險時往往失去效力，因此基層組織應(yīng)通過評選道德模范并給予福利、引入新鄉(xiāng)賢或修建圖書館等方式，鼓勵基層群眾積極參與風(fēng)險防范工作，提升基層群眾文化素養(yǎng)，以新理念+傳統(tǒng)文化的結(jié)合模式抗擊新型社會風(fēng)險。法治對德治有一定的規(guī)范作用，進行風(fēng)險防范，必須要在法律制度上創(chuàng)新。一方面，必須劃分不同層次、不同主體的法律責(zé)任。在橫向上，完善“政府—組織—村民”責(zé)任分配體系，縱向上厘清“上—中—下”法律承擔(dān)體系，從而實現(xiàn)“分層式”基層社會風(fēng)險防控責(zé)任安排。另一方面，探索“知行合一”基層社會風(fēng)險防控行動框架。各基層政府、黨員干部要充分發(fā)揮黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，強化依法辦事能力。同時，在選拔干部時，要求其既要政治過硬，也要專業(yè)本領(lǐng)過硬，具有應(yīng)對重大風(fēng)險的能力，從而共同解決基層風(fēng)險和糾紛。

3.3 制度：健全綜合性制度設(shè)計，構(gòu)建“三治融合”基層社會風(fēng)險防控機制保障

3.3.1 線上+線下新型模式，打造快速化基層社會風(fēng)險防控機制

現(xiàn)階段隨著基層經(jīng)濟的發(fā)展，基層群體的需求越來越多樣化，對應(yīng)的風(fēng)險和矛盾也逐漸增多，為解決此問題，必須要重視基層網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)機制，具體可通過建立網(wǎng)絡(luò)平臺，例如公眾號、手機APP等方式，打造面向全體基層群眾的一體化數(shù)據(jù)庫建設(shè)，“打通黨委、政府、社會和居民間的數(shù)據(jù)壁壘，從而提升規(guī)范化、專業(yè)化運營水平”[9]，同時將基層硬件設(shè)施細化，增強基層硬件服務(wù)設(shè)施的綜合能力，在面臨風(fēng)險時，真正做到為民解憂，促進基層政府、基層自治組織與基層群眾之間的融洽關(guān)系，提升基層群眾社會認同感。在線上推行網(wǎng)絡(luò)化解風(fēng)險機制的同時，在線下設(shè)置風(fēng)險民事代辦制度，分為專業(yè)代辦員和服務(wù)代辦員兩類，確保每位民眾的需求都能精準(zhǔn)分類并妥善解決。

3.3.2 健全“三治融合”配套制度規(guī)范，推動基層社會風(fēng)險治理現(xiàn)代化

在建立健全“三治融合”基層社會風(fēng)險防控機制過程中，要以自治為核心、德治為支撐、法治為保障，構(gòu)建頂層設(shè)計、上下一體的基層社會風(fēng)險防控制度機制。僅僅依靠自上而下的頂層設(shè)計無法落實基層社會風(fēng)險防控的要求，必須將基層群眾的認識和需求放在首位，積極聽取基層群眾意見，健全自治防范制度機制，同時結(jié)合法治機制的約束作用，聯(lián)合道德文化規(guī)范制度的軟性約束力，發(fā)揮“三治”中每一部分的作用，彼此之間搭建橋梁，以“三治”合力化解基層社會風(fēng)險和矛盾，推動基層社會風(fēng)險治理現(xiàn)代化。

4 結(jié)語

黨的十九屆四中全會明確提出“構(gòu)建基層社會治理新格局”，基層社會風(fēng)險防控越來越成為基層社會治理的要求，因此提升基層社會風(fēng)險防控效能迫在眉睫。按照激發(fā)自治內(nèi)在動力、強化法治外力保障、提供德治輔助支撐的原則，構(gòu)建自治、法治、德治相互融合的基層社會治理體系，將以“三治”理念構(gòu)建民眾協(xié)同社會穩(wěn)定體系、以“三治”行為構(gòu)建基層社會風(fēng)險防控平臺、以“三治”制度設(shè)計構(gòu)建基層風(fēng)險防范機制有機結(jié)合，共同建設(shè)共治共建共享的基層社會風(fēng)險治理新局面，探索基層社會風(fēng)險防控有效路徑，提升基層社會風(fēng)險防控化解能力。