關于東營市無內澇城市建設的調查與思考

孫光輝，張 芳，唐 偉

（1.東營市水務局，山東 東營257091；2.東營利民水利工程維修養護有限公司，山東 東營257091；3.東營市水利灌溉服務中心，山東 東營257091）

東營市是典型的平原城市，地勢平緩，坡降比小，汛期極易造成城市內澇。為根治水患、徹治內澇，東營市超前謀劃，在深入研究論證的基礎上，2018 年底創新性提出建設“無內澇城市”，堅持“五水統籌”“六水共治”新理念，實施無內澇城市3 年（2019—2021）建設計劃，實現了中心城防洪排澇能力的提檔升級，整體已由過去不足10年一遇大幅升級到50 年一遇，探索出了一條平原城市治理內澇的創新之路。

1 堅持問題導向，做到超前謀劃綜合施策

1.1 超前謀劃，做到頂層設計“精心化”

2018 年汛期，受臺風“摩羯”“溫比亞”帶來的強降雨影響，東營市中心城出現不同程度內澇，部分市民生命財產安全受到影響。

1）“地毯式”摸排，找準內澇成因。用時數月，組織專業技術人員，對中心城開展了全覆蓋、地毯式摸排，結合相關視頻影像資料和現場實測水位及流量數據分析，全面掌握內澇成因。一是城市規劃建設沒有貫徹“雨水就近入河”等符合東營實際的排水理念；二是水系連通性差限制了城區整體排澇能力；三是既有防洪排澇設施建設與區域地理環境尤其是地勢平坦、比降不大的現狀不相適應；四是缺乏有效的蓄洪、滯洪措施。

2）“深入化”分析，用好自身優勢。東營市中心城河網水系密集，形成了“九橫十縱”骨干水網體系及眾多毛細水系，河湖、水系、濕地水面總面積達49.46 km2，水體總量0.77 億m3。這是東營建設無內澇城市最重要的優勢、最有利的條件。用生態的措施治理城市內澇，多建河道，少建管道，最大程度實現“雨水就近入河”，真正發揮出水網的綜合功能，為實現無內澇城市建設目標提供最可靠的保障。

3）“科學性”論證，確定目標思路。在深入調查研究、科學論證的基礎上，編制了《東營市中心城無內澇城市規劃建設方案》。確立了“將城市內澇設防標準提高到50 年一遇”的總體目標。總體思路是“上分、中疏、下排、控水位”。具體建設方案做到點面結合、應急常態結合、源頭控制與擴大調蓄能力結合，在有效處理初雨污染的前提下，創造條件使雨水就近入河。

1.2 系統治理，做到綜合施策“精準化”

1）率先發力易澇積水點改造。將積水點改造作為無內澇城市建設的“先手棋”。在2019—2021年，共實施了91 處積水點改造工程，新建雨水管道，增加、維修、改造管道收水口，增加雨水管道直排口，新建生態矩形排水溝、一體化泵井，實施管網清淤、疏通、修復，建成水位監測點，暢通雨水排放流路，使雨水就近入河。

2）大幅增加蓄滯洪空間。堅持統籌發展和安全，著眼城市防汛安全、生態安全、水源安全和城市未來發展，實施了占地面積40 km2的天鵝湖蓄滯洪工程，開挖水系4 條，疏挖蓄滯洪區40 km2，達到蓄滯4 000 萬m3雨洪水的條件。

3）有序改造排水管網泵站設施。在2019—2021 年，中心城累積實施泵站泵井改造提升59座，排水能力提升50 m3/s，泵站全部配置備用電源，累積實施雨污管道疏浚552 km、河道水系清淤42 萬m3。在中心城“兩河”（廣利河、溢洪河）水環境綜合治理中，統籌防洪排澇和沿河截污、市政排水管網修復完善、泵站積水導排及中水回用、河道（水系）清淤、雨污分流改造，實現了排澇能力和水環境質量的雙提升。

4）大力實施水系連通工程。2019—2021 年，先后實施完成中心城18 條水系貫通，新開挖水系及對現狀水系整修，進行局部疏挖貫通，配套建設過路涵洞及附屬設施，暢通水網體系“毛細血管”，實現水系貫通，在提高區域排水能力的同時，實現河相通、水相連，建立起閉合的大循環體系。

5）有效整治易澇積水片區。實施了78 個內澇嚴重小區應急排水工程和68 個沿河小區就近入河改造，新建生態矩形溝、雨水泵站，完善小區雨水管網外排出路，改造周邊市政排水設施，結合水系貫通及積水點改造，暢通雨水通道，實現小區雨水快速外排。

6）加快海綿城市建設步伐。編制了《東營市中心城海綿城市專項規劃》，印發了《關于加快推進海綿城市建設的實施意見》，中心城已經建成海綿城市33.16 km2。因地制宜使用透水性鋪裝，增加下沉式綠地、植草溝、人工濕地和自然地面等軟性透水地面，有效減少了地面的降雨徑流。

1.3 多措并舉，做到日常管理“精細化”

1）大幅提升“網格化”管理水平。深入實施“市域社會治理現代化”3 年行動計劃，在全省率先建立市、縣、鄉三級實體化的網格化服務管理中心。中心城區防汛實行網格化片區責任管理，劃定網格化片區8 個，落實防汛責任人72 名。嚴格落實城市排水防澇設施巡查、維護、隱患排查制度和安全操作技術規程，加強城市河道清疏。積極探索防洪排澇設施標準化、智能化、物業化“三化”管理新路子，高店水庫、明海閘等多處設施通過水利工程標準化管理試點省級驗收。

2）大幅提升“協同化”管理水平。建立起了中心城聯調聯控機制，完善了“統一指揮、分級負責、部門協作、反應迅速、協調有序、運轉高效”的防洪排澇組織體系，加強各類防洪排澇工程設施聯合調度。制定完善了《中心城區防洪排澇能力分析與運行調度方案》，根據氣象預警信息科學合理及時做好河湖、水庫、排水管網、調蓄設施的預騰空、預降水位，主汛期內蓄滯洪區采用“上吞下吐、先吞后吐”的運行方案，及時消納上游洪峰，適時下排滯蓄洪水。

3）大幅提升“專業化”管理水平。完善了《中心城防汛工作調度方案》《中心城超標洪水防御預案》，編制了《中心城及重點河道運行調度預案》，明確了應急響應啟動的條件、程序，制定了水閘、泵井等啟閉規程，確保強降雨水工設施及時開啟，河道水系上下暢通。嚴格落實《防汛物資儲備定額編制規程》，防汛物資倉庫備齊移動泵車等快速解決城市內澇的專用防汛設備和編織袋、水泵、發電機等防汛搶險物資，汛前對搶險應急機電設備進行普遍調試。加大城市防洪排澇知識宣傳普及力度，提高市民防災避險意識和自救互救能力，及時準確發布汛期預警預報等動態信息。組織開展超標洪水調度演練和應急搶險演練、水庫應急搶險防汛演練，進一步提高了應急處置能力。

4）大幅提升“智慧化”管理水平。堅持“高標準、集約化、一體化”，整合全市179 路防汛視頻監測點、163 個雨量站點、中心城區92 處易澇點，橫向接入氣象、水文、黃河、海洋等部門監測預報預警系統，縱向串聯基層防汛系統、中心城區已有防汛系統，與市域治理綜合指揮平臺實現互聯互通，形成雨情監測、河流水情、黃河水情等10大模塊，建設完成智慧水務一期，實現防洪排澇數據信息有效整合、充分共享、業務協同和互聯互通，為防汛決策提供技術支持。

2 堅持結果導向，實現預期目標

2.1 城市排水防澇體系實現整體性重塑

東營市過去城市防洪排澇觀念陳舊、意識不強，片面認為城市防汛排水靠泵站，雨水外排走管道，城市規劃建設沒有貫徹“雨水就近入河”等符合東營實際的排水理念，水系連通性差限制了城區整體排澇能力，缺乏有效的蓄洪、滯洪措施，一旦出現強降雨與強風暴潮帶來的海水頂托并存的情況，雨洪水無法外排，極易形成城市內澇。通過實施無內澇城市建設，多建河道，連通水系，建立閉合大循環體系，采用植草溝等海綿城市理念，減少雨水徑流，最大程度實現雨水就近入河，大幅增加蓄滯洪空間，配套完善排水管道泵站等設施，極大完善了城市排水防澇體系。改變了過去排水主要依靠泵站的單一模式，建立起了“雨水就近入河”生態措施與排水管道泵站措施并存的城市排水“雙體系”，完善了城市排水防澇大體系。

2.2 城市防洪排澇能力實現突破性跨越

2018 年“溫比亞”臺風期間，東營市中心城區平均降雨強度10.84 mm/h，監測點位達到內澇標準的積水點有37 個，平均積水深高達0.41 m，其中達到嚴重內澇標準的積水點有31 個。2020 年8 月20 日，中心城區平均降雨強度11.89 mm，降雨強度要高于“溫比亞”臺風暴雨，達到內澇標準的積水點僅有6 個，平均積水深為0.07 m（未達內澇標準），監測未發現嚴重內澇積水點。2021 年7 月12 日部分區域1 h 平均降雨量遠超“50 年一遇”防洪排澇設計標準，7 月28 日臺風“煙花”帶來強降雨，城市路面短時積水在短時間內排空，無內澇城市建設連續經受住了多場強降雨的考驗。實際監測數據對比表明，東營市無內澇城市建設經受住了強降雨考驗，積水范圍大幅減少，積水嚴重程度大幅緩解，嚴重積水點消失，退水速度大大加快，初步達到了預期效果。

2.3 水安全格局得到進一步完善

東營市無內澇城市建設，充分貫徹了“六水共治”新理念。“治污水”，無內澇城市建設與中心城“兩河”水環境綜合治理有機結合，配套完善截污導污治污設施，實現了排澇能力和水環境質量的雙提升。“分雨水”，統籌考慮了雨水的集蓄利用（海綿城市建設）和分流（外洪不進城），在有效處理初雨污染和保障安全的前提下，最大限度集蓄雨水。“納洪水”，將防災減災與資源利用統籌結合，在保障城區安全的前提下，建設納洪調蓄濕地，充分利用雨洪資源，緩解中心城用水矛盾。“用中水”，改進污水處理工藝，提高污水處理排放標準，配套中水回用管網等設施，提高中水回用率。“節黃水”，通過河湖濕地特別是天鵝湖蓄滯洪工程對雨水進行蓄滯，用于綠化、景觀、市政及生態用水，間接置換黃河水。“排澇水”，暢通雨水排放流路，最大程度實現雨水就近入河。

2.4 統籌發展和安全的綜合效益明顯

在無內澇城市建設中，堅持“五水統籌”（統籌水資源、水環境、水生態、水安全、水文化），建成的天鵝湖蓄滯洪工程，能夠收集中心城近1/2規劃面積的雨洪水，吸納降雨量最大、海水頂托最嚴重期間形成的“澇水”4 000 萬m3，解決中心城蓄滯洪能力嚴重不足問題，從根本上解決城市內澇。同時，在生態安全方面，通過建設濕地，涵養水源，凈化水質，有效改善城市環境質量；在水源安全方面，通過雨水資源化利用，保障城市生態和農業用水需求，緩解水資源短缺；在城市未來發展上，突出做好濕地和水的文章，完善配套基礎設施，促進濕地文化旅游，成為東營市落實黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的“先手棋”，全力打造黃河三角洲生態保護和高質量發展“先行區”。

3 堅持目標導向，持續發力健全機制

3.1 持續完善城市排水防澇工程體系

一是實施城市無內澇鞏固提升工程。在鞏固無內澇城市建設成效的基礎上，不斷拓展城市內澇治理的廣度。推動縣區（開發區）配套完善排水設施，提高防洪排澇能力。二是不斷配套完善排水管網設施。緊跟城市建設發展并適當超前布局配套建設排水管網，逐步消除排水管網空白區，深入推進雨污分流改造。重點實施中心城區、縣（區）城建成區、鎮街駐地雨污分流改造工程，減少雨季溢流污染，提高雨水排放能力。三是因地制宜推進海綿城市建設。在重點片區建設過程中合理規劃城市豎向標高，完善雨水就近入河徑流排放廊道；在建筑與小區、城市道路、綠地與廣場、水系等規劃建設中，推廣建設植草溝、雨水花園、下沉式綠地、滲透路面等“綠色排水”設施，促進雨水自然積存、自然滲透、自然凈化。

3.2 不斷提升城市排水防澇“精細化”管理水平

一是加強日常管理維護。加強城市排水防澇設施的日常巡查、維護、隱患排查，嚴格執行安全操作技術規程，加強城市河道清疏，增加易淤積管段的清掏頻次，汛前全面開展隱患排查治理，落實車庫、地下室、下穿通道等地下空間出入口的防倒灌安全措施。二是完善運行管理機制。完善中心城聯調聯控機制，切實做到“統一指揮、分級負責、部門協作、反應迅速、協調有序、運轉高效”，做好各類防洪排澇工程設施統一調度。根據氣象預警信息，河湖、水庫等設施及時騰出蓄滯洪空間。加強監測預警，及時發布預警預報，完善應急搶險物資儲備。加大城市防洪排澇宣傳教育力度，提高市民防災避險意識和能力。三是提高專業化和智慧化水平。進一步提高城市排水防澇設施運行維護的專業化水平，加強防汛搶險應急隊伍建設，強化應急搶險演練練，不斷提高應急處置能力。依托智慧東營建設，實施市智慧化城市管理平臺、市智慧水務及縣區智慧城市項目，進一步整合各部門防洪排澇管理相關信息，在排水設施關鍵節點、易澇積水點設置智能化感知終端設備，滿足日常管理、預警預報、應急搶險等功能需要。

3.3 提高城市內澇治理的統籌化水平

一是實現與規劃管理的統籌結合。加強規劃管控，保護河湖濕地等自然調蓄空間，保護城市河湖水系。在城市規劃設計和建設管理中，統籌考慮防洪排澇設施布局、調蓄空間、雨水徑流等方面要求，配套完善相應防洪排澇設施。二是實現與項目建設的統籌結合。嚴格把控防洪排澇工程質量，健全完善質量安全管理體系。三是實現與監督執法的統籌結合。嚴格落實《城鎮污水排入排水管網許可管理辦法》，嚴格實施污水排入排水管網許可制度。嚴查違法違規占用排澇通道等河湖“四亂”問題，充分利用“河長湖長+檢察長”依法治理河湖新模式，完善案件線索移送和處理結果反饋、執法協作、聯合督促整改、常態化聯絡四項協作配合機制，做到河湖“四亂”動態清零。