山東省黃河流域省際邊界河道管理探討

楊東東，韓 宇

（水發(fā)規(guī)劃設(shè)計有限公司，山東 濟(jì)南 250100）

山東省黃河流域總面積約占全省總面積的8.7%，行政區(qū)劃包括濟(jì)南、泰安、淄博、濟(jì)寧、東營、德州、聊城、濱州、菏澤9 個市的26 個縣（市、區(qū)），省際邊界河道為黃河干流和金堤河，涉及的行政區(qū)為菏澤市和聊城市[1]。山東省黃河流域歷史上洪水災(zāi)害嚴(yán)重，1946 年以來，隨著上中游的水庫建設(shè)，下游兩岸堤防、險工、控導(dǎo)工程及東平湖、北金堤蓄滯洪工程的建設(shè)和防洪非工程保障措施的完善，山東省黃河流域防凌防汛局面得到較大的扭轉(zhuǎn)，但仍面臨一些挑戰(zhàn)。

1 省際邊界河道管理現(xiàn)狀

1.1 水利工程布局

山東省黃河干流水利工程主要為沿河堤防和引黃涵閘，堤防總長701.95 km，穿堤水閘93座，引黃閘除滿足農(nóng)業(yè)用水需求的功能外，兼有工業(yè)用水、生活用水和生態(tài)用水。山東省黃河流域中部、東部、南部主要為山丘區(qū)，西部為黃泛平原和洼地，整體上屬于資源性缺水地區(qū)，人均水資源占有量324 m3。金堤河是黃河下游的一條重要支流，為平原河道，歷史上為黃河故道，流經(jīng)河南、山東兩省，全長158.6 km，于河南省臺前縣入黃河干流。其中高堤口以上至耿莊78.6 km 均在河南境內(nèi)；下游高堤口至張莊閘河長約80 km，南岸筑有南小堤，北臨北金堤，流經(jīng)河南范縣、臺前和山東莘縣、陽谷4 縣，其中20 km 堤防在河南境內(nèi)，60 km 堤防在山東境內(nèi)，兩省所屬耕地犬牙交錯。北金堤滯洪區(qū)是防御黃河下游超標(biāo)準(zhǔn)洪水的一項重要工程措施。

1.2 流域管理現(xiàn)狀

山東黃河河務(wù)局為水利部黃河水利委員會派出的山東黃河管理機(jī)構(gòu)，在山東省黃河流域管理范圍內(nèi)依法行使水行政管理職責(zé)，是具有行政職能的事業(yè)單位，為水利部二級管理機(jī)構(gòu)。山東省水利廳內(nèi)設(shè)調(diào)水處（掛省引黃辦公室牌子），承擔(dān)省內(nèi)涉及黃河事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)工作；各市及縣（市、區(qū)）水利（務(wù)）局負(fù)責(zé)其各自轄區(qū)內(nèi)黃河流域水利工程及水資源的管理。

黃委在山東共發(fā)放自干流黃河地表水取水的取水許可證179 套，許可水量55.40 億m3（不含位山閘向河北供水6.2 億m3，含彭樓閘向山東供水量0.74 億m3）；發(fā)放自支流金堤河地表水取水的取水許可證3 套，均于2015 年發(fā)放，許可水量0.133 3 億m3。

2 存在的問題

2.1 “八七分水方案”與目前水資源需求不適應(yīng)

根據(jù)“八七分水方案”，目前山東省是獲得水量分配最多的省份。近年來，黃河流域上游省（區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展增速較快，用水量不斷增加，不斷呼吁對“八七分水方案”進(jìn)行調(diào)整[2～3]。山東省整體存在超引黃河水情況，但各市不均衡，濟(jì)南市、德州市、濱州市存在超引現(xiàn)象，而濟(jì)寧、泰安等市引黃指標(biāo)利用不充分。

2.2 戴村壩水文站生態(tài)流量問題

根據(jù)《黃河水量調(diào)度條例實施細(xì)則（試行）》，黃河流域大汶河上戴村壩斷面最小流量指標(biāo)為1 m3/s，保證率為80%。戴村壩位于山東省東平縣境內(nèi)，大壩橫截大汶河，壩下為大清河。根據(jù)山東省大汶河戴村壩歷年來水量情況，達(dá)到80%保證率下戴村壩1 m3/s 最小下泄流量較難實現(xiàn)，建議弱化流量指標(biāo)，強(qiáng)化水量指標(biāo)，用最小下泄水量作為控制指標(biāo)。

2.3 金堤河上游來水污染問題

2017 年河長制實施以前，金堤河污染嚴(yán)重，污染源主要來自金堤河上游，污水排入陽谷縣境內(nèi)的金線河、趙王河、小運河等河道，給當(dāng)?shù)丨h(huán)境和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了不利影響。黃河擔(dān)負(fù)著下游大量人、畜用水和工農(nóng)業(yè)用水，由于金堤河污染日趨嚴(yán)重，對黃河水也造成一定污染[4]。2017 年山東省河長制全面實施，陽谷縣河務(wù)局加大了宣傳力度，使廣大群眾增強(qiáng)了愛護(hù)河道的自覺性，金堤河水質(zhì)得到了極大改善，水質(zhì)基本清澈，河面無漂浮物，河岸整潔，生態(tài)綠化美觀，實現(xiàn)河道內(nèi)無垃圾，無堆積物。

2.4 張莊電排站運行管理問題

張莊電排站始建于1980 年，作用是提排金堤河下游三角地區(qū)293 km2內(nèi)的澇水，同時結(jié)合張莊閘分排金堤河干流洪水。張莊閘位于河南省臺前縣吳壩鄉(xiāng)（臨黃堤樁號為193+981），為金堤河入黃河的退水、擋水、倒灌多用閘，1963 年設(shè)計建設(shè)，1999 年進(jìn)行改建，目前屬于河南省臺前縣政府管理。金堤河排澇時需報請濮陽市防指批準(zhǔn)，由于電排站為耗能大戶，而金堤河末端洪水長期滯留對山東陽谷縣影響較大，對河南影響較小，在汛期用電緊張的情況下，考慮到地方利益，張莊電排站利用受到很大限制，不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.5 北金堤滯洪區(qū)建設(shè)、運用及管理問題

北金堤滯洪區(qū)位于黃河下游寬河段轉(zhuǎn)向窄河段的過渡段，在左岸臨黃堤與北金堤之間，是防御黃河下游超標(biāo)準(zhǔn)洪水的一項重要工程措施，涉及河南、山東兩省，總面積2 321.85 km2，其中山東部分98.85 km2。當(dāng)花園口發(fā)生超過22 000 m3/s的洪峰時，利用北金堤滯洪區(qū)分滯洪水，以控制過孫口的流量最多不超過17 000 m3/s。北金堤是北金堤滯洪區(qū)的主要屏障，其中山東段工程由聊城市河務(wù)局所轄的莘縣、陽谷兩個縣河務(wù)局管轄，擔(dān)負(fù)著防御黃河下游超標(biāo)準(zhǔn)洪水和金堤河洪水的雙重任務(wù)。

自1951 年北金堤滯洪區(qū)開辟以來，至今未進(jìn)行分滯黃河洪水運用，特別是小浪底水庫建成投入運用以后，北金堤滯洪區(qū)的運用幾率更是大大降低，黃河花園口站不超過千年一遇洪水，不需要使用北金堤滯洪區(qū)滯洪。但是由于黃河干流上游東平湖滯洪區(qū)的石洼、林辛、十里堡分洪閘在分洪時都是無攔河壩控制的側(cè)向進(jìn)水，存在過閘分洪流量不準(zhǔn)確的問題，如果過閘流量小于預(yù)定分洪流量，會使艾山站下泄流量超過其以下黃河干流的設(shè)防流量10 000 m3/s，這時需要采用張莊閘倒灌分洪，使得超出10 000 m3/s 流量部分的洪水從張莊閘倒灌分入北金堤滯洪區(qū)，以確保艾山站以下黃河下游河道的防洪安全，黃河洪峰過后，水位低于滯洪區(qū)水位時，將滯洪區(qū)蓄滯的洪水退入黃河，因此滯洪區(qū)仍是防御黃河特大洪水的有效措施。北金堤滯洪區(qū)的運用及管理涉及河南、山東兩省河務(wù)局，金堤河的治理還涉及兩省地方政府，在治理及運行管理過程中需要上級將北金堤滯洪區(qū)和金堤河治理及運行管理作為整體統(tǒng)盤考慮、全面協(xié)調(diào)，制定合理規(guī)劃、相應(yīng)措施和管理養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)費，以便使建設(shè)管理工作正常有序進(jìn)行。

2.6 金堤河存在無證取水現(xiàn)象

山東省省際邊界河道黃河和金堤河，其關(guān)鍵控制性水利工程均由流域機(jī)構(gòu)直接調(diào)度，地方水行政主管部門主要是配合流域機(jī)構(gòu)，而不參與水利工程的日常管理，因此對該部分水利工程掌握信息不足。金堤河水資源管理模式為由流域機(jī)構(gòu)核發(fā)取水許可，地方水行政主管部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)督管理。審批與監(jiān)管分離造成取水混亂，且存在無證取水的取水口。

2.7 建設(shè)管理體系互通機(jī)制不完善

黃委在山東省設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，對流域內(nèi)骨干河道控制性水工程建設(shè)運行和骨干河道水資源開發(fā)利用進(jìn)行管理；省、市、縣（區(qū)）水行政管理部門根據(jù)河道級別對轄區(qū)內(nèi)的水工程建設(shè)運行和流域內(nèi)水資源開發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)督管理，整體建設(shè)管理體系相對完善，但由于缺乏高效的互通機(jī)制，水工程調(diào)度運行和水資源監(jiān)督管理機(jī)制尚不完善。目前山東省初步建成覆蓋全省各級水行政主管部門的水利信息化網(wǎng)絡(luò)和防汛視頻會議系統(tǒng)，初步形成了全省地表水常規(guī)監(jiān)測、機(jī)動巡測與應(yīng)急監(jiān)測相結(jié)合的水文監(jiān)測體系；大中型水利工程部分已實現(xiàn)視頻監(jiān)控，取水口基本實現(xiàn)安裝用水計量措施，但均未實現(xiàn)全省聯(lián)網(wǎng)，對于雨水情、工情監(jiān)測能力不足，水工程及水資源管理還處于較為傳統(tǒng)的管理模式。

3 措施及建議

3.1 措 施

1）完善省際邊界河湖統(tǒng)一規(guī)劃。統(tǒng)一規(guī)劃是解決邊界水利矛盾的科學(xué)依據(jù)和技術(shù)指導(dǎo)，能夠最大限度地減少和避免水事糾紛的發(fā)生。根據(jù)河道管理權(quán)限，在不損害毗鄰省份利益的前提下，遵照統(tǒng)一的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、技術(shù)，根據(jù)河道所在行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，制定邊界水利工程和水資源開發(fā)利用規(guī)劃，并充分考慮照顧有關(guān)各方的利益，最大限度地滿足國民經(jīng)濟(jì)各部門和地區(qū)的需要。

2）加快山東省水利信息化系統(tǒng)建設(shè)。信息化系統(tǒng)建設(shè)的具體措施：一是完善防汛預(yù)警預(yù)報體系、水利監(jiān)測體系建設(shè)，并實現(xiàn)省、市、縣三級水利業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)互聯(lián)互通，提升水利管理的自動化、智能化和科學(xué)化水平；二是建設(shè)水資源管理與控制平臺，根據(jù)取水許可審批權(quán)限，實現(xiàn)全省聯(lián)網(wǎng)，各級取水許可信息可視化，避免出現(xiàn)重復(fù)發(fā)證現(xiàn)象；三是建立水資源開發(fā)利用數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，掌握山東省水資源供、用、耗、排實時信息，以控制水資源合理開發(fā)利用并科學(xué)制定相關(guān)規(guī)劃。

3）完善省內(nèi)水利工程調(diào)度運行和水資源監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制。一是在金堤河莘縣和陽谷縣設(shè)立專員。負(fù)責(zé)日常監(jiān)督與巡查，與流域管理機(jī)構(gòu)保持持續(xù)性溝通，及時了解行政區(qū)域內(nèi)水利工程及水資源的形勢變化，并上報山東省水利廳有關(guān)處室，發(fā)現(xiàn)問題及時解決并留存數(shù)據(jù)便于后續(xù)深入研究。二是設(shè)置省級邊界河道管理機(jī)構(gòu)或者崗位，負(fù)責(zé)省際邊界河道調(diào)查、研究、規(guī)劃、工程建設(shè)、水工程調(diào)度運行管理及水資源管理等事務(wù)，制定省內(nèi)邊界水利相關(guān)規(guī)劃及政策措施，建立信息聯(lián)絡(luò)員制度，對內(nèi)全面掌握省際邊界河湖發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，對外做好與毗鄰省份的溝通協(xié)調(diào)，對上配合流域水利管理機(jī)構(gòu)開展水利工程。

4）完善省際邊界河湖水工程及水資源管理法律法規(guī)政策體系。各流域水利管理機(jī)構(gòu)完善省際邊界水工程及水資源管理相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范省際邊界河湖水工程調(diào)度運行、水資源開發(fā)利用和水事糾紛處理的基本準(zhǔn)則，處理省際邊界水事做到有法可依、有據(jù)可循[5～6]。

3.2 建 議

1）加大邊界河湖水利工程資金投入。建議加大對邊界水利工程的資金投入，視不同情況，采取不同的政策，加強(qiáng)水利資金統(tǒng)籌整合，遵循“誰受益誰負(fù)擔(dān)，多受益多負(fù)擔(dān)，少受益少負(fù)擔(dān)，不受益不負(fù)擔(dān)”的原則合理決策，以促進(jìn)河道治理或其他工程的實施。

2）提高水資源管理的公眾參與度。建議從中國的基本國情及省情出發(fā)，突破傳統(tǒng)的水資源管理模式，深入調(diào)研目前水資源管理中存在的問題，尋根溯源，探索適合當(dāng)下水資源發(fā)展實際的公眾參與方式。如對大眾普及水資源常識、加大水資源節(jié)約保護(hù)的宣傳力度等，以提高公眾對水資源的敏感度和在水資源管理方面的重視程度。政府既要加強(qiáng)政府自身對于水資源管理和控制，也要通過多種途徑對公眾進(jìn)行引導(dǎo)，讓公眾真正參與到水資源管理中。