平衡計分卡在基層氣象事業單位績效管理中的應用

陳青云 廣州市荔灣區氣象局

引言

2022年4月國務院印發了《氣象高質量發展綱要（2022—2035年）》（以下簡稱《綱要》），為氣象部門推動氣象高質量發展提供行動指南。如何對照《綱要》的新要求，落實黨中央對氣象事業的戰略部署，實現氣象高質量發展目標，是當前氣象工作者的實踐命題。

平衡計分卡自20世紀90年代由羅伯特·卡普蘭教授和大衛·諾頓先生提出以來，得到了企業界和理論界的認可和廣泛運用，在政府組織、非營利機構也得到應用。本文借鑒學者在公共組織平衡計分卡的理論研究，探索建立適合基層氣象事業單位的平衡計分卡模式，推進實施績效管理，助力氣象高質量發展。

一、平衡計分卡理論研究

（一）平衡計分卡的特征分析

根據羅伯特·卡普蘭教授和大衛·諾頓先生的觀點，平衡計分卡主要特性有：（1）以戰略為核心。模式構建時，構成要素、設計框架、目標值等均應保持以戰略為中心。對于基層氣象事業單位而言，凡是對本單位戰略實現至關重要的目標、指標等都應納入，反之亦然。（2）注重有效平衡。這一點有效揭示單位當前目標與未來戰略實現之間的關系。平衡計分卡模式構建，應注意有效平衡長期利益和短期利益之間的關系。（3）注重因果關系。應注重各層面戰略目標之間的因果關系，同時注重驅動因素層面與績效成果層面之間的因果關系。這是包括企業、公共組織在內的所有單位構建模式時都應遵循的。

（二）公共組織平衡計分卡研究

卡普蘭和諾頓認為，平衡計分卡在政府機構和非營利組織中，發揮集中重點、激發潛能和提高責任感的作用。衡量政府機構和非營利組織的經營是否成功，應該視其能否有效地滿足納稅人和利益相關者的要求[1]。保羅·尼文認為，在公共組織構建平衡計分卡，使命在頂層、戰略是核心，財務層面不可缺少，學習與成長層面是重要基礎。保羅·尼文認為，“任何組織都需要財務資源，這樣才能成功經營并滿足客戶需求”[2]。方振邦和鮑春雷認為，“凡是不承擔財稅創收任務的公共組織應將財務層面調整到學習與成長層面的底端，作為一種驅動因素”；“財務層面根據組織性質有不同的擺放方式”[3]。方振邦、羅海元認為，“適用地方政府的平衡計分卡總體模式中，使命、核心價值觀、愿景與戰略處于平衡計分卡頂層”，“包括‘利益相關者’‘實現路徑’和‘保障措施’三個層面”；地方政府工作部門的平衡計分卡模式，實現路徑層面設置基于政府職能的戰略主題和“服務管理”“工作創新”兩個通用性戰略主題[4]。

本文認為，基層氣象事業單位平衡計分卡模式構建，應在此三個層面基礎上增設“學習和成長”層面，這是驅動因素層面。以服務為導向和以創新為驅動的理念，作為核心貫穿于平衡計分卡模式整體中，不再將服務管理和工作創新作為戰略主題。對于財政全額撥款的基層氣象事業單位，財務保障作為運行保障層面的一個方面，是實現戰略的驅動因素層面，不作為主要目標。

二、以L氣象局為例，構建平衡計分卡模式

（一）L氣象局的基本情況和績效考核管理情況分析

1.基本情況

L氣象局正式運作不足三年，全局實有在編職工17名，設置四個科（室），是珠三角地區的基層氣象事業單位。全局職工業務經驗有待積累，預報員隊伍專業技術水平較低，發展基礎薄弱。

該局目前擁有自動氣象站8個，形成2.8公里×2.8公里的地面觀測網，以政府職能部門業務需求為導向開展決策氣象服務，針對高考、中考等重要時間節點開展氣象保障服務，針對大型體育賽事、重大行業活動等開展專項氣象服務等。對標氣象現代化，氣象發展水平差距較大，比如目前還沒有地面氣象標準觀測場，自動氣象站數量少，遠未達到“大城市自動氣象站1.6公里×1.6公里”的建設要求。預報預警業務不精準，針對極端災害性天氣落區、極值的預報能力不足。

2.績效考核管理情況分析

局黨組高度重視績效管理工作，每年根據上級部門目標管理考核指標，結合本單位實際，制定目標管理考核任務分配表和績效工資考核方案，經研究論證、征求意見、公開公示等，績效考核工作有序推進。績效工資與考核結果掛鉤，并按照一定方法計算和發放。績效考核工作得到職工的普遍認可和接受，并逐漸形成以目標管理考核任務為工作重心的良好工作氛圍。

然而，績效考核管理存在一些待改進的地方。一是職工對績效考核管理工作重視不足。考核方案雖經過征求意見和公示公開，但由于考核內容較多、計算復雜，職工對部分考核內容的認識不到位，存在懈怠情緒。二是績效考核重點不突出。績效考核指標涉及各科（室）工作的方方面面，考核內容多達幾十項，分值設計兼顧“面”多，突出戰略“點”少，比如體現科技創新驅動的任務的分值，與常規性工作任務的分值相當。三是方向引導效果不佳。雖考核結果與職工績效工資掛鉤，但掛鉤績效工資總額占職工工資津補貼收入總額的比例不足10%。部分職工覺得即便考核結果不理想、取得的掛鉤績效工資不高也無所謂。績效考核管理對職工的熱情激發和方向引導方面，效果不佳。

（二）設計平衡計分卡的幾點思考

1.指導思想。平衡計分卡以《綱要》為行動指南，戰略目標和目標值銜接氣象發展五年規劃，目前對應當地氣象發展“十四五”規劃，設置以五年為周期的目標值。

2.指標設計時應注意區分戰略指標和診斷指標。戰略指標是單位為實現氣象高質量發展、氣象現代化而界定一個戰略的指標。診斷指標是用于監測是否按照職責開展日常工作，并在超出閾值時提示注意的指標。

設計指標時，要以氣象高質量發展的使命、愿景和戰略為指引，緊抓重點領域、關鍵流程、核心崗位，凝練戰略指標，切勿涉及各有關領域、面面俱到。非關鍵流程、非核心崗位的績效評價可以用績效考核表等形式解決[5]。比如，上級部門目標管理考核指標，兼顧各有關方面，覆蓋面廣，不宜簡單直接地作為平衡計分卡考核指標。

3.指標設計時要處理好有效平衡。指標設計時，要平衡好短期利益與長期利益之間的矛盾，要把握好局內各崗位之間的職責結構，要平衡好結果衡量和未來績效衡量的關系，以保證指標體系從整體上形成協同效應，主要注意以下兩個方面。

一是平衡好長期戰略目標與年度目標管理考核目標之間的關系。完成年度目標管理考核目標是本局履職履責的短期任務，要實現氣象高質量發展還有待長期戰略目標的實現。與此同時，應處理好體現平衡計分卡績效考核結果的績效工資和體現年度目標管理考核目標的績效工資的比例關系。

二是平衡好關鍵崗位和非關鍵崗位之間的關系。要落實長期戰略目標，任務相對集中在業務科（室）的關鍵崗位。且關鍵崗位人員在開展課題研究、職稱評審方面優勢明顯。相比長期戰略任務，辦公室在完成年度目標管理考核任務方面比重較大。在平衡計分卡指標設計時應該緊抓關鍵崗位；而在掛鉤績效工資設計時，應該考慮和預留非關鍵崗位的績效工資份額，平衡好關鍵崗位和非關鍵崗位之間的績效工資結構。

4.指標設計時應設置門檻限制。指標設計時應有措施防止職工只專注于平衡計分卡考核高分值的項目，而忽略屬于本崗職責范圍且低分值的工作任務。可設置考核門檻限制，比如年度未得滿分的項目數量達到本人總項目數量的10%時，不得評價為良好或以上，且本人不作為表揚表彰的對象等。

（三）模式構建

L氣象局平衡計分卡模式，頂層設計包含使命、愿景和戰略三個方面內容，分為服務對象層面、實現路徑層面、運行保障層面、學習和成長層面四個層面（見圖1）。

圖1 平衡計分卡

1.戰略地圖頂層設計

頂層設計三項內容分別是：第一，使命。全方位保障生命安全、生產發展、生活富裕、生態良好，充分發揮L氣象局在本地區氣象防災減災第一道防線的作用，為本地區發展提供保障。第二，愿景。努力構建科技領先、監測精密、預報精準、服務精細、人民滿意的現代氣象體系。第三，戰略。以服務為導向，以創新為驅動、以需求為牽引，多方協同，加快推進本地區氣象現代化。

2.服務對象層面設計

按照L氣象局機構編制設置方案中履職履責的服務對象，分為人民群眾、社會團體及企業、政府職能部門。

3.實現路徑層面設計

目標設計應緊扣戰略，落實服務對象層面的全部目標。為此，實現路徑層面設置了4個戰略主題，保障生命安全、保障生產發展、保障生活富裕、保障生態良好。

4.運行保障層面設計

運行保障層面共設置了3個方面10個目標。其中黨的建設方面為首要，設置了4個目標，包括黨中央集中統一領導、指導思想、自我革命、黨組織政治功能和組織功能。氣象基礎能力建設方面設置了3個目標，包括精密監測、精準預報、精細服務。財務保障方面設置了3個目標，包括資金支持、厲行節約、規范管理。

黨的建設是氣象事業高質量發展的根本保障。氣象基礎能力建設是構建現代氣象體系的關鍵支撐。財務保障是順利推進氣象事業的重要基礎。

5.學習與成長層面

職工應以服務為導向、以創新為驅動，自覺查找自身能力與科技業務需求的差距，補短板、增才干，持續不斷學習和成長，使自己的職業素養、專業能力、知識體系與氣象高質量發展要求相適應、與崗位相匹配。

（四）平衡計分卡將L氣象局戰略目標和個人目標掛鉤

以保障人民群眾生命安全為例，實現平衡計分卡將L氣象局戰略目標和個人目標掛鉤（見圖2）。

圖2 將L氣象局目標向下分解為預報員個人目標

L氣象局所在地區因地勢低洼，前汛期及臺風季節每逢大雨，局部區域地下水上升至地面，致排水不暢。暴雨內澇災害防御是L氣象局筑牢氣象防災減災第一道防線的重中之重。在暴雨內澇災害過程，應確保人民群眾在災害發生前獲得預警信息和防備協助、在災害發生時獲得實時預警信息和防護救助、在過程結束后獲得天氣信息和恢復生活生產的幫助，使人民群眾的生命和財產安全得到全方位保障。為實現以上目標，重要抓手是應急避護和人員轉移、積澇點及時排澇等。衡量的戰略指標為內澇災害防御群眾覆蓋率和群眾滿意度。

實現路徑層面，為實現保障生命安全，并對標《綱要》和氣象發展“十四五”規劃，包括建立以氣象災害預警為先導的多部門聯防聯動機制、氣象防災預警融入當地社區網格化管理、建立內澇防災避險預警機制。通過城區內澇監測預警服務體系項目建設和應用，實現上述聯動機制、避險機制和網格化管理，落實保障人民群眾生命安全的戰略目標。衡量的戰略指標為內澇應急保障服務信息系統建設完成率。

運行保障層面，提升氣象基礎能力建設戰略目標，是實現保障人民群眾生命安全戰略目標的重要支撐和關鍵因素。為此，并對標《綱要》和氣象發展“十四五”規劃，通過建設1.6km×1.6km的地面觀測網、實現極端災害性天氣精細化滾動預報、建設資金保障等保障措施實現。衡量的戰略指標為暴雨預警準確率。

學習與成長層面，提高預報員業務能力是氣象基礎能力建設的核心能力建設內容。預報員隊伍業務能力提升，應以服務為導向和以創新為驅動，通過災害性天氣復盤、研發氣象科技課題并實現成果轉化應用等，堅持不懈的學習和成長，不斷提升預報準確率，切實提升預報業務能力。衡量的戰略指標為預報員預報準確率。

三、平衡計分卡的應用和管理

在表揚表彰等方面的人事管理工作與平衡計分卡考核結果掛鉤，可促使戰略與管理協同一致，提升職工的責任歸屬。應用過程，應注意考核結果與工資收入掛鉤的方式、工作推進方式，切實有效地推進應用和管理。

（一）考核結果與掛鉤績效工資

一是采取考核結果與掛鉤績效工資非線性關系的掛鉤方式。一方面，初期平衡計分卡設計可能存在不夠合理、不夠科學的情況，此時采取線性關系的掛鉤方式可能會放大缺點，甚至事與愿違，容易成為被抨擊的焦點。另一方面，由于工資結構等客觀因素限制，可用以掛鉤的績效工資總額占職工工資津補貼收入總額比例有限，取得掛鉤績效工資給職工帶來的實惠有限，掛鉤績效工資更主要的作用是內在激勵。通過職工工作成果與單位戰略目標完成相統一，工作成果與掛鉤績效工資相對應，從而獲得內在激勵。設計思路是，采取非線性關系掛鉤，將平衡計分卡考核分值按照基本合格、合格、良好、優秀、特別優異五個區間段劃分。大多數情況下職工取得合格至優秀區間段的分值，特別優異僅用于有特別成績或突出貢獻的職工，基本合格僅用于工作成果距離應有基本標準差距較大或工作態度較差、群眾滿意度偏低的職工。

二是采取漸進式掛鉤方式。一方面，平衡計分卡績效考核體系是否適應本單位實際情況，是否客觀科學，需要一段時間的實踐驗證，并據以修正調整。另一方面，從初期履責并完成目標管理考核指標工作，轉變為按照戰略開展自我學習和提升工作成效，需要過渡期，只是過渡時間長短因人而異。設計思路是，掛鉤績效工資分為與平衡記分卡考核結果掛鉤的績效工資和與目標管理考核結果掛鉤的績效工資兩部分。新方式推行第一年，平衡計分卡考核結果僅作參考，不作為分配依據，供職工參考對比本人努力的情況與單位戰略要求的差距，掛鉤績效工資分配方案仍按原有模式；推行第二年，體現平衡計分卡考核結果的掛鉤績效工資占比20%，推行第三年及以后占比40%。

（二）平衡計分卡的宣傳管理

領導班子應充分重視宣傳管理工作，通過組織職工開展多層級、多形式的交流會，探討平衡計分卡的設計運用、改進提升，促進職工理解并接受，確保戰略被職工充分認識和充分認可。此外，要充分發揮職工的潛能和工作熱情，更靠人性內在的因素，內在激勵可以有效促使職工根據個人偏好和優勢采取行動，從而產生更大的創新創造力量并助推技術進步。通過宣傳互動，促進職工個人目標與單位戰略目標相統一，促使內在激勵的發生。

結語

本文構建基層氣象事業單位平衡計分卡模式，以使命、愿景和戰略為模式頂層，分服務對象層面、實現路徑層面、運行保障層面、學習和成長層面四個層面。以人民群眾、社會團體及企業、政府職能部門為服務對象，通過提升“黨的建設”“氣象基礎能力建設”“財務保障”，實現保障生命安全、生產發展、生活富裕、生態良好，為本地區社會發展提供氣象支撐。