對加強體育事業單位內部控制制度建設的思考

張琦 甘肅省體育工作第二大隊

引言

體育事業單位肩負著廣泛開展全民健身活動，加強青少年體育工作，促進群眾體育和競技體育全面發展，加快建設體育強國的任務，堅持打造能征善戰、作風優良的運動隊，提高在重大國際賽事中為國爭光的能力，同時有力帶動群眾體育發展，為基層群眾提供體育服務，進而提高人民健康水平，是滿足人民群眾對美好生活向往、促進人的全面發展的重要手段，是促進經濟社會發展的重要動力，是展示國家文化軟實力的重要平臺。體育事業單位因其行業特殊性，有一些不同于其他事業單位的特征，因此有必要在考慮行業特殊性情況下，制定出符合本行業的內部控制條款，才能使各部門之間的內部力量互相協調和約束，有效地進行內部管理，有效地運用各類資源，提前防控各類風險，提高管理效率。健全的內控體系是體育單位事業發展的關鍵，必須順應時代發展，逐漸強化和健全內控體系。

一、體育事業單位基層治理體系構建中的若干問題

（一）各級管理人員對內部控制的認識不足

目前，體育事業單位的管理人員大多是優秀運動員、教練員出身，對競技體育項目專業游刃有余，但對內部控制體系的概念及構建還缺乏理解，特別是在競技體育領域“唯比賽成績論”、重排名、重獎牌數、重完成目標任務的大環境下，管理者常常會忽略單位內部業務的流程合理性和風險防控，導致在推行內控體系建設方面存在著一些問題，內部控制的評價工作也不盡如人意，這對體育事業單位的長遠發展都有很大的影響。對管理者而言，全面了解內部控制制度建設的必要性，可以使其認識到內控體系是科學健全制度的有效工具，可以精準發現單位目前工作中的短板，從而有助于更好地進行內部的調整，確保工作正常進行的同時更能提高完成目標任務的效率。

（二）行業內部控制體系建設不完善

當前，大多數體育事業單位的內部控制體系還不完善，僅僅按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》的通知要求完成任務，沒有針對體育行業的特殊性來構建適合自身運行發展、行之有效的內控體系，許多基層單位面對財政要求建立健全內部控制體系任務時無從下手，再加之基層本身業務人員配置數量較少，層次較低，專業不對口等原因，導致單位在完成這項工作時困難重重，效率低下，單就解釋“內部控制”這一概念，就耗費很多時間成本，還需要各業務部門通力合作，互相銜接、檢查制度漏洞，往往經過幾次三番開會研究，給出的結果還是不盡如人意。這也和人員之間的溝通能力不強，監管體系不完善，以及管理層缺少對內部管理進行風險評價的理性分析等因素有關；而若聘請第三方設計內控制度，又由于其不了解行業特殊性，容易使設計出來的制度同質性極強，不接“地氣”，無法凸顯行業特點。許多業務部門將內控制度束之高閣，依舊根據過去的工作經驗行事，原因是內控系統沒有并覆蓋到每一個部門和員工，系統不科學、不健全、無依據，對單位內部的風險點管控力不足，這直接關系到其相應的內部治理對策的實施效果，制約著單位的發展。

（三）監督檢查的缺失

內部控制規范要求單位建立健全內部監督制度、明確有關部門或者崗位內部監督職責權限、規定內部監督程序及要求、開展內部監督檢查、自我評價等內部監督工作。在完善內部控制體系時，如果沒有進行有效的內部、外部監管，不僅會對單位的公信力造成很大的負面作用，還會導致工作人員掉以輕心，從而造成重大錯誤的出現。同時，也會出現監管職責界定不清等問題。當前基層體育單位，往往沒有完善的內部監察、考核部門和內審機構，僅僅依靠財務人員的審核，作為所有業務的“最后防線”，或指派有關人員兼任此項工作，被指派人員也沒有考核、監督能力及專業知識，使得內控體系更像是單純的財務規章，責任劃分不清，其防范風險的作用變得薄弱，單位考核、督流于表面，結果失真。

部分領導層對風險管理認識淡薄，通常要經過審計、巡視后，才能意識到內控制度建設的重要性，做不到事前積極發現風險并降低風險漏洞。省財政廳布置的年度內控報告工作也是以財務人員填報為主，單位負責人及其他業務部門對內控報告結果及反映出的問題關注度不高，僅將其作為上級交派事務對待。因此，建立健全的內部監察制度，可以有效地提高制度執行力度，加強工作的公開性和透明性。

（四）制度設計與實際工作脫節

由于體育行業的特殊性，一些內控制度與實際工作之間存在脫節現象，例如預算編制的準確性和前瞻性需求逐年加大，制度中需要通過使用預算一體化平臺來實現各項基礎信息、資產、政府采購、預算申報等業務，但在實踐中，因各部門之間信息溝通不及時、不暢通，造成預算編制與實際執行之間，出現了分歧。體育事業單位培養專業運動員，每年要完成與上級部門定下的目標任務，參加各類國際、國內比賽，以及冬夏集訓，一般在上年做預算時還無法精確地了解到比賽的人數、時長及費用標準，不能準確判斷有無資產增加和政府采購需求等問題，造成年初預算在具體實施過程中易出現不一致的現象；冬夏訓通常周期較長，隊員人數較多，一些項目因場地要求的特殊性要去往較為偏遠地區訓練，為應對突發情況，存在領隊攜帶現金數目較多的需求，這也與當前差旅費不能出借數目較多現金的制度相違背。當完成金牌任務與財務內控制度相沖突時，更多的是考驗內控制度的科學性和制定者對行業的熟悉程度，才能在其中取得平衡點，使內控制度真正成為推動業務工作的工具和準繩。

（五）相關人員對內控缺乏深入的理解

多數在基層體育事業單位的工作人員并未充分意識到內部管理工作的重要意義，其內控體系存在著“空殼”“不落實”“落實不力”等問題，常常把思維限制在自己的崗位上，受傳統的管理觀念所約束，而且因為缺少責任感而不愿意為內部控制體系的構建作出貢獻，忽略了一切工作都必須有一個完善的體系來進行嚴密的控制。例如工作在一線的運動隊領隊、教練，常常因為制度的種種約束不能實現訓練競賽目標或者實現效率低下，誤認為內控制度在人為設置困難，影響運動成績的提升和獎牌名次的獲得。另外，管理層缺乏對事業單位治理體系的認識，事業單位的內控體系的建設內容存在著知識、管理、實施等方面的盲區，使得工作難以有效地進行。目前大部分體育事業單位仍采用傳統的管理模式，在許多領域仍由領導做主，僅僅關注隊伍比賽成績發展而忽視內部治理。

二、加強體育事業單位內部體系的對策建議

（一）提高基層體育事業單位對內部控制的認知度

首先，加強內部控制體系重要性的宣傳，提高負責人對內控體系建設的認同度，從觀念上提高風險防控意識和管理水平，建立一套具有自身行業特點、科學規范的內控制度體系，同時在執行上，做好對下級干部的示范作用，嚴格遵守規章，就不會損害現有的內部控制體系；其次，在行業內廣泛宣傳、推行科學有效的做法，樹立建立內控制度的行業標桿，學習先進經驗，營造完善內部控制環境；再次，還需要對職工進行經常性的培訓，提升職工的職業素養和執行制度的能力；最后，在運行過程中，要及時反饋總結，不斷改進，逐層夯實責任，發揮內部控制應有的功能。

（二）不斷建立健全有體育行業特色的內控體系

根據體育類事業單位行業特殊性，對其業務單位功能進行梳理，并制定具有體育特色的內部控制標準，建立健全的、有指向性的內部控制體系，對于體育事業單位的工作具有舉足輕重的影響。為了構建完善、高效的內部控制體系，需要打破原有的管理體制，對業務單位功能進行梳理，并制定具有體育特色的內部控制標準，并與單位內部的自我評價、目標責任相結合。例如設計運動隊外訓和比賽的計劃、預算申報流程，外訓期長無法及時報銷賬務和歸還公務卡細則，制定器材服裝購買制度及管理措施，全民健身場館的安全應急預案等，并結合黨風廉政風險防控機制構建相關制度，使體育類事業單位內部控制能夠站在更高政治站位、更全面的視角上進行構建。在未來的發展中，逐步現行的內部控制體系進行完善和革新。另外，要有一個完善的獎勵和懲罰制度，以確保相關人員在工作中表現出認真、負責，最大程度地調動其工作積極性，對表現突出的員工給予一定的獎賞，使其有充分的晉升機會，也能對某些不負責任的管理者起到一定的激勵作用。

（三）建立完善監管和內外部監督體系

沒有監管，就無法建立起內部監控體系，監督對內控而言不可或缺。作為體育事業單位的主管單位，對其負有監管責任。第一，要完善審計監管制度，客觀公正地對各單位的內部控制進行審核，并根據大量的信息進行合理的評價，為防范和預防提供依據。第二，加強對事業單位內部控制的監管，要吸取其他單位和部門的有益做法，發現自己工作中的缺陷，并進行完善，將內部控制的危險降至最低。第三，管理層應充分關注外界的監管，對財務數據進行經常性的審查，并對失職的管理層發出清晰的警告，以保證財務狀況真實、透明、公開。

條件允許的情況下，單獨要設立內審部門，并樹立其獨立性和權威性；自身沒有內部監督能力的單位，可以選擇聘請專業的第三方機構開展相關的監督、考核等活動。但值得注意的是，體育行業的特殊性決定了外部監督和評估機構無法對體育類事業單位屬性和業務進行深入了解，通常會造成監督和評估結果缺乏實際可操作性。因此，一方面聘請外部力量開展監管，另一方面在評估工作中本單位相關部門應全程參與，使監督評估結合實際，闡述行業特點，解釋行業特殊性，以保證監管和評估的綜合性和聯系實際性。采用多種方式對內控執行情況進行監管，不應僅僅依賴于內控監督部門，應與日常審計、離任審計、專項檢查、巡視巡查、自查自糾等工作相結合，通過財務人員，紀檢人員和內控監督小組的多方參與，對單位內控體系進行監管和評價考核。同時，要建立和健全、規范、科學的業績評價制度，客觀公正地評價各部門的業績，并對其進行評價，加強對其在內部控制中的指導和制約，對在內部管理工作中表現突出的單位和個人，要給予一定的獎勵，對于違法的單位和人員要進行嚴厲的懲罰，要使業績考核的壓力和激勵的雙重功能得到有效的發揮，從而改善事業單位的內部管理水平。

（四）加強體育事業單位內部管理隊伍的整體質量

內控人才的整體素質和職業素養是事業單位的重要組成部分，也是事業單位的核心。加強人員培訓工作，強化內部控制知識，使其認識到內部控制的重要性與意義，把內部控制培訓列入年度工作計劃，定期舉辦內部控制培訓會，研究和學習同行業中其他機構的優良成果，然后根據本單位的情況加以改良運用，并要求單位各級人員都要學習內部控制規范要求，研究單位的內部控制制度，培養復合型人才，其中特別是單位財務人員、內審人員和紀檢人員更應該重視業務學習，同時鼓勵業務部門結合實際業務的需要，提出良好的管理建議，改進監督流程。

每年的年度內部控制評價報告需要各個部門通力協作，因此，管理者需要在本質和源頭上認清內部控制工作重要性，運用大局觀安排內控工作，在招考工作中，應注重引入一支具有一定的專業知識和熟練掌握現代辦公運作技術的高質量的內控人才，才能對單位治理中的資金管理、預算編制、資產管理、基礎建設、合同管理等方面進行細致的分析，為負責人員提供科學、準確的依據，保證單位內部控制健康依法運行。

（五）提升體育事業單位制度信息化程度

加強內部控制制度建設，提高內部控制人才的能力，必須在信息化的大環境下，因此單位要進一步進行研究探索，找出適應本行業、本單位的內控信息化模式。整個建設的過程遵循自上而下的原則，從本系統財政一級撥款單位開始，抽調相關的工作人員組成內控信息化建設工作小組，服務于整個系統，承擔對內控信息化建設的資源、能力進行統籌領導的職責。相關工作人員各負其責，密切配合，通過對各個部門的分類、對不同標準數據的分析匯總和整合，實現統一流程、統一操作的規范化管理，達到內控目標。最后再針對一些個性化的問題單獨改進，建立基礎數據庫，梳理各個模塊間的兼容性，使得整個內控體系成為覆蓋所有業務需求的有機融合體，從而最大限度發揮各模塊的作用。經過個性化的設計，制定出符合體育行業實際需求的信息化建設制度，才能真正實現資源共享，為各項內控制度的高效落實打下基礎。

結語

總之，體育事業單位的內部管理體系的建立是一個具有系統性和難度的課題。內部控制作為一個重要的、基礎性的環節，其具有行業特點的內部控制體系構建必須得到各級黨委和政府的高度關注，并得到相應的政策支持，體育行業的各級部門也要結合自身實際情況，主動地參加內部控制體系的構建，提高體育行業管理水平，才能發揮內部控制的積極作用，為體育事業發展打下堅實的基礎，在立足競技體育、群眾體育的工作基礎上，為建設社會主義現代化強國省貢獻體育力量。