我國裝備制造業轉型升級面臨的挑戰與財政支持政策

胡麗娜

（中國社會科學院財經戰略研究院，北京 100006）

一、引言

黨的二十大報告明確提出：“堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業化，加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國、數字中國?！毖b備制造業等各類制造業作為實體經濟的重要組成部分，既是建設現代化經濟體系的重要對象，也是推動我國經濟由高速增長向高質量發展的中堅力量?！吨袊圃?025》將“制造強國”確定為關乎國家發展的重大戰略目標，通過“三步走”來實現，用十年左右的時間實現中國由制造大國向制造強國的根本性轉變。其中，第一步是到2025年，在全球制造業產業鏈分工處于更加有利地位，開始邁入制造強國行列；第二步是到2035年，我國制造業發展整體達到世界制造強國的中游水平；第三步是到新中國成立100年時，我國制造業發展處于世界制造強國的先進行列。根據《中國制造2025》確定的發展方向，現階段我國已經邁入以制造強國為目標，必須加快推進包括裝備制造業在內的制造業實現發展模式轉變、發展動能轉型，從根本上推動轉型升級的時期。[1]2016年4月，國家質檢總局、國家標準委和工信部聯合印發《裝備制造業標準化和質量提升規劃》，明確了全面落實《中國制造2025》的詳細實施規劃，指出近一段時期要在智能制造、綠色制造等領域實現率先突破，促進我國裝備制造業向更高水平邁進，并明確其轉型升級的具體方向。

近年來，通過加大技術研發、技術引進等力度，我國裝備制造業轉型升級發展呈現出新特點。主要表現在裝備制造業企業研發投入力度明顯提高、投入結構更加優化，各類裝備制造業新產品開發能力以及供給能力顯著增強，技術工藝和生產效率顯著改善，裝備制造業轉型升級的動力基礎更加鞏固。[2]如表1所示，從我國裝備制造業上市公司所屬不同細分行業研發投入絕對指標看，電氣機械及器材制造，鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造，計算機、通信和其他電子設備制造，汽車制造等四個細分行業上市公司研發投入超過了制造業上市公司的平均水平。目前，這四大類裝備制造業細分行業產業集中度相對較高、龍頭企業數量相對較多，正在初步建立起高效且富有市場競爭力的技術創新體系。從研發投入相對指標看，計算機、通信和其他電子設備制造業，儀器儀表制造業研發投入比重優勢較為明顯。這兩類裝備制造業細分行業也是較典型的高技術迭代速度相對較快行業，仍然需要大量的研發投入支持整個行業實現轉型升級的戰略目標?？傮w而言，當前和今后一段時期，裝備制造業作為我國實體經濟的重要組成部分，在推動供給側結構性改革、實現經濟高質量發展中所發揮的重要作用將表現得更加突出。

表1 國內裝備制造業上市企業細分行業的平均研發投入

二、當前我國裝備制造業轉型升級面臨的挑戰

隨著全球發展步入后金融危機時代，不少國家和地區的經濟逐漸恢復。但全球投資領域呈現低迷特征，市場需求表現亦不夠旺盛，加之國內要素成本不斷提升，生態環境約束持續加強，我國裝備制造業發展面臨著來自多方面的巨大壓力，特別是近年來增速也處于較低水平。因此，必須加快推動裝備制造業由“數量型”向“質量型”轉變，促進裝備制造業轉型升級。

（一）技術創新“卡脖子”問題較為突出

技術創新能力事關裝備制造業轉型升級核心動能的生成。從全球裝備制造業競爭態勢看，我國裝備制造業轉型升級面臨的技術創新“卡脖子”問題較為突出。主要表現在以下四個方面：

一是裝備制造業轉型升級需要的各類創新資源要素集中度不高、產業鏈條不夠完整。主要表現在以下兩個方面：一方面，雖然我國對裝備制造業轉型升級已經形成較為完整的頂層設計與規劃，但是從實踐中看，裝備制造業轉型升級涉及的不同領域、不同部門以及不同環節需要相互協作，我國裝備制造業轉型升級涵蓋的技術創新、工藝設計、設備改造等應用資源仍然存在相互獨立的關系，導致不少關鍵核心技術與相關創新資源要素過于分散，裝備制造業轉型升級需要配套的產業鏈、創新鏈、資金鏈難以形成有效合力。另一方面，國家對裝備制造業轉型采取的一些支持性項目仍存在一定的計劃經濟特點。比如，一部分項目從開始申報階段就要求過多具體的產出指標，需要專利申請、人才培養以及文章發表等，而對于項目實施過程中可能遇到的潛在失敗風險包容度明顯不夠，對經濟社會發展實踐中的具體應用也體現得不夠充分。同時，以大型國有企業為代表的裝備制造業領頭羊企業，引領轉型升級的積極性、主動性仍需加強，培育創新驅動力成效與市場的需求變化步調不夠一致。而且，由于非國有性質的裝備制造業企業以中小企業為主，由于技術創新能力薄弱等客觀因素制約，難以融入相對封閉的高端裝備制造業產業結構體系中去，產業鏈內部存在微循環不暢通的問題。

二是裝備制造業轉型升級的基礎科研仍顯實力不足，R&D經費投入呈現結構性失衡，不少關鍵細分行業存在工藝性驗證薄弱等問題。一般而言，基礎研究具有“投入高、周期長、風險大”的特點。對于裝備制造業轉型升級的實踐而言，涉及的技術種類豐富且數目繁多，特別是在基礎研究領域由于存在較強的外部性，導致企業層面對于那些共性技術研發支持力度，具有顯著的投入動力缺乏、積極性不高等問題。[3]從整體看，裝備制造業轉型升級關鍵領域投入強度相對較低，自主創新基礎較為薄弱，不利于核心競爭力的形成與保持。如圖1所示，計算機、通信和其他電子設備制造業R&D經費投入規模達到2448.1億元，但是R&D經費投入強度僅為2.15，比當年全國全社會R&D經費投入強度（2.23）還要低。同樣值得注意的是，產品的工藝性驗證長期缺失。國外企業產品研制與工藝驗證投入比例一般在1：5—1：10，試驗面積與制造面積之間在1：0.5—1：1，而我國裝備制造業企業一般自有資金不足，盈利能力較弱，現金流甚至在較長時間內為負，缺乏實驗驗證能力和條件，高端裝備部分領域甚至長期處在“可靠性不高—規模性應用無法形成—難以規模性應用提高的方式增強產品可靠性”的低端鎖定狀態。

圖1 2019年我國裝備制造業R&D經費投入及其強度情況

三是裝備制造業轉型升級覆蓋的多元驅動主體協同配合不夠，實現創新驅動發展面臨較大困難。受到以往從技術創新到推廣應用條塊分割的多元分工結構影響，關于裝備制造業轉型升級的不同驅動主體在支持裝備制造業發展的實踐過程中協調關系存在過度松散的現象，缺乏精準有效的對接。如涉及技術研發等環節的理論與實踐研究工作多由研究院所或高等學校完成，而國內不少裝備制造業企業對于技術創新的需求多數情況下僅局限于生產經營實踐中面臨的很多具體問題，導致技術供給與需求的結構性失衡。這一過程中，政府的引導作用發揮不充分也是造成上述問題的重要原因。這樣一來還進一步導致國家支持裝備制造業轉型升級的財政投入效率偏低，甚至可能出現“同心協力拿課題，同床異夢做科研”的不正?，F象。

四是部分重大裝備和個別關鍵部件外部依賴性較強，受制于人的問題依然突出，高端要素供需矛盾較為突出?？傮w上看，我國已經進入工業化進程的中后期發展階段，但與同期國際先進水平相比依然存在較大差距。如美國“先進制造業領導力戰略”、德國“國家工業戰略2030”、日本“社會5.0”和歐盟“工業5.0”等以重振制造業為核心的發展戰略，均以智能制造為主要抓手，力圖搶占全球制造業新一輪競爭制高點。而且就國內而言，以裝備制造業為重要內容的制造業發展仍存在空間、區域發展不平衡的問題。面對這樣的形勢，我國裝備制造業轉型升級不管是新動能的培育抑或傳統動能的升級改造都需要大量的先進技術、高級人力資本等高端要素的支持。而從現實情況看，各類高端要素對裝備制造業轉型升級的支持力度難以滿足實際需要，部分重大裝備和關鍵零部件核心技術依然匱乏，技術創新對轉型升級的引領帶動作用有待提升。

（二）產業內部結構失衡與供需結構矛盾并存

經過長期的探索與實踐，我國裝備制造業立足國情，充分利用不同發展階段在人力、資源、技術、資本等方面的比較優勢，形成了具有自身特色的發展道路和發展模式，整體呈現出技術要素和資本要素協同發展水平不斷提高、技術創新要素作用不斷增強的發展趨勢。同時應當充分認識到，在以“國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新形勢下，我國裝備制造業內部結構性矛盾依然較為突出，供需結構失衡問題依然存在，推動實現轉型升級、提質增效迫在眉睫。[4]目前，在裝備制造業產業結構調整優化的過程中，產業內部開展產品或工藝創新水平的差異較大，仍舊面臨著低端環節供給相對過剩等結構性問題，導致一些領域的低端環節市場過度競爭且高端環節市場供給不足并存等問題。如，近年來我國裝備制造業細分行業之間創新活動結構性問題較為突出，產業內部創新能力的不平衡、不協調特征十分明顯。統計數據顯示（圖2），2019年我國儀器儀表制造業內部開展產品或工藝創新活動企業數相應比重高達80.4%，比最低的金屬制品業高出31.5個百分點。

圖2 2019年我國裝備制造業創新活動結構情況

與德國、日本和美國等發達國家相比，我國裝備制造業已經具備較為明顯的規模比較優勢，但在智能化、信息化等方面的技術創新基礎、高端產能供給等短板依然存在。[5]從發展歷程看，我國裝備制造業主要從低附加值產品做起，產品種類單一，且門檻不高，促使國內裝備制造業的低端產品領域市場競爭更為激烈。據《中國裝備制造業發展報告（2019）》統計數據顯示，2018年我國裝備制造業企業共有約11萬家，其中虧損企業超過1.7萬家，虧損面達16.04%。虧損面較工業、制造業分別高出0.9和1.34個百分點。分行業看，15個細分領域中虧損面呈現擴大發展趨勢的就有10個，其中計算機、通信和其他電子設備制造業、鐵路船舶航空航天和其他運輸設備制造業、汽車工業、文化辦公設備行業以及電工電器行業虧損面的擴大增幅分別達到5.21、4.66、2.97、2.55和2.37個百分點。但是在高端裝備制造業領域，如高端工業機器人、汽車關鍵核心零部件、高端集成電路和電子元件、大型軌道交通裝備等技術密集型、資本密集型的裝備制造業在國際市場上所占比重并不高且并未形成明顯的國際市場競爭優勢。此外，高端裝備制造業的一些細分行業還存在龍頭企業帶動缺乏，外部路徑依賴突出，這就使得我國高端裝備制造業的許多細分產業鏈不完善，嚴重制約我國裝備制造業進一步發展，成為轉型升級必須克服的短板。

（三）裝備制造業發展模式綠色化轉型迫在眉睫

據工業和信息化部發布數據顯示，包括裝備制造業產品在內的全球500余種主要工業產品中，目前我國有220多種工業品產量位居全球首位。但長期以來，我國以傳統裝備制造業占主體的粗放式發展模式，促進了規模的擴大，也帶來了巨大的能源資源消耗以及嚴重的環境污染。資源要素供給面臨短缺且低效率使用與生態環境污染壓力凸顯的多重矛盾，已經成為制約我國裝備制造業轉型升級的突出瓶頸。主要表現在以下三個方面：一是裝備制造業對于煤炭的消耗依然很大。據《中國裝備制造業發展報告（2019）》發布數據顯示，2016年全國煤炭消費量達到38.5億噸，占全部能源消費總量的66.7%，其中制造業煤炭消費量達到16.9億噸，占煤炭消費的比重達到43.8%。同期，我國制造業能源消費總量為24.5億噸標準煤，其中煤炭作為一次能源的消費比重仍居主體地位。在潔凈煤技術、污染物清潔技術研發應用不足等條件限制下，一些裝備制造業企業，特別是不少傳統裝備制造業企業仍是各種污染物排放大戶。二是我國裝備制造業發展整體能耗水平較高，對能源資源的需求規模巨大。有統計資料顯示，我國高耗能產業的能源消耗量占工業整體能源消耗量近六成。同時，受到激烈市場競爭等因素影響，一些裝備制造業企業將發展的重點圍繞短期利益展開，加之一些地方政府對工業企業污染物超標排放監督和處罰力度不足，污染物超標排放問題仍時有發生。三是裝備制造業領域運用新能源替代傳統能源的技術以及相關節能減排技術尚不能完全滿足裝備制造業轉型升級的需要。究其原因，不少裝備制造業企業使用節能環保技術的積極性不高、相關技術應用不夠廣泛和充分，還有一些領域相關核心技術不夠成熟或仍處于空白狀態，實現綠色轉型的技術支撐不夠牢固。

《中國制造2025》明確了我國實施制造強國戰略第一個十年的行動綱領，確定要努力構建高效、清潔、低碳、循環的綠色制造體系。近年來，我國工業污染治理方面的投資力度較大，一直處于高位運行。但隨著工業污染治理成效日益顯現，工業污染治理投入力度開始有所降低，具體如圖3所示?？傮w而言，長期以來，傳統裝備制造業發展依賴資源要素的大量投入，過于強調規模擴大，呈現出“高投入、高消耗、高排放、低產出、弱循環”的特征，可持續發展的基礎尚未完全形成。在這種相對傳統的發展模式下，對于生態環境造成的負面影響十分突出，導致部分地區生態承載力超負荷運轉，甚至嚴重破壞了生態平衡。因此，實現裝備制造業發展模式的綠色化轉型迫在眉睫。

圖3 近年來我國工業污染治理完成投資額情況

（四）鞏固提升裝備制造業全球市場地位十分迫切

近年來，經濟全球化深入發展與各種類型的貿易保護主義并存，深刻影響了全球產業競爭態勢演變。[6]面對新的外部市場環境，我國裝備制造業不斷加大技術創新力度，提高產品質量，積極向產業鏈的高附加值環節邁進，部分裝備制造業產品國際貿易迅速發展，“中國制造”的全球影響力和美譽度不斷攀升。[7]以機械及運輸設備為例，依據SITC標準下的貨物分類統計，2017年我國機械及運輸設備進口規模達到7349億美元，機械及運輸設備出口規模達到10823.29億美元，機械及運輸設備進口額占工業制成品進口的比重達到58.13%，機械及運輸設備出口額占工業制成品出口的比重達到50.44%。這反映出我國裝備制造業產品在工業制成品進出口貿易中的地位有所提升，國際貿易結構已經得到顯著改善。同時，受全球經濟增長下滑壓力增大、貿易保護主義抬頭等因素影響，我國裝備制造業發展面臨較快增長勢頭放緩、產品內分工地位偏低、國際競爭力不強等困境，亦要求必須加快推動我國裝備制造業轉型升級。

從國際貿易均衡角度看（圖4），我國高端裝備制造業供需不平衡問題尤為突出。雖然我國工業制品在國際貿易中長期處于貿易順差狀態，2018年順差額度達到9180億美元，同比增長4.14%，但以高技術產品為代表的高端產品均處于貿易逆差狀態。如電子技術產品進出口在2015—2018年年平均貿易逆差增長率達到12.73%，其中計算機集成制造技術產品年平均貿易逆差增速達到21.88%，航空航天技術產品貿易逆差年均增速為4.49%，2017年計算機集成制造技術產品貿易逆差超過航空航天技術產品。我國在高端裝備制造業產品貿易上處于逆差狀態直接反映出我國高端裝備制造業市場需求量大、高端產能供給不足問題依舊較為突出。

圖4 部分高端裝備制造業產品國際貿易差額

從國際貿易環境變化情況看，國際貿易格局正在經歷演變，要求中國裝備制造業必須加快轉型升級以更好地適應新的外部環境變化。各國發展經驗表明，裝備制造業規模的擴大與核心競爭力的強弱之間并沒有必然的因果關聯。進入后國際金融危機時代，西方主要發達國家不斷調整自身發展戰略，更加重視以制造業為主的實體經濟發展，出現再工業化、制造業回流的趨勢。一些國家甚至采取貿易保護主義政策，試圖通過既有的全球價值鏈分工壓縮我國制造業企業發展空間，企圖將我國制造業牢牢鎖定在全球中低端分工的地位。受不利外部環境等因素影響，我國裝備制造業在吸引外資方面呈現出下降的趨勢，裝備制造業FDI實際使用規模由2011年的143億美元降低到2017年的112億美元，降幅達到22.0%；涉及裝備制造業的FDI合同項目由2011年的3149項呈現“斷崖式”減少到2017年的1674項，降幅達到47.0%。而且，這一形勢并沒有就此發生明顯好轉。2018年，美國單方面依據其針對中國進行的所謂“301調查”，決定對來自中國的機械設施裝備、醫療設施設備、航空航天等高科技產品約1300種、總額600億美元的產品實施關稅加征措施。2019年，美國方面擬對華加征關稅商品規模達3000億美元。這一系列外部環境的變化表明，我國制造業產品貿易出口面對的各種不確定性風險呈現進一步擴大的趨勢。同時，馬來西亞、印尼、越南等中國周邊的新興市場國家也在紛紛效仿我國發展模式，正在試圖利用比中國更低的成本優勢搶占制造業國際市場份額。因此，為突破來自發達國家和發展中國家新的“雙重”壓力，更好地融入世界經濟體系，提升在全球產業鏈中的分工地位和全球市場競爭力，加快推動我國裝備制造業轉型升級的必要性和緊迫性更加凸顯。

三、財政政策支持我國裝備制造業轉型升級的戰略思考

當前，推動我國裝備制造業轉型升級正處于重要戰略機遇期。為解決制約我國裝備制造業轉型升級的“卡脖子”問題，切實推進裝備制造業結構優化和發展模式轉變，要按照《中國制造2025》等政策文件中關于裝備制造業的功能定位，明確裝備制造業發展方向和前途，不斷強化財政政策在其中發揮的作用，從財政收支及其政策組合各方面明確對策措施。財政政策制定與實施是一個復雜、綜合的系統工程[8]，不同財政政策工具發揮作用的方式存在明顯差異。在支持裝備制造業轉型升級的財政政策選擇運用過程中，要實現多種激勵政策工具綜合運用，結合作用對象、政策手段、作用強度等方面差別，從實際情況出發確定政策組合方式。[9]在財政收支政策組合優化過程中，要充分考慮裝備制造業產權性質、行業特點、區域特征等，對政策組合的設計、實施等進行精細化管理，確保預期政策目標的達成。

（一）要注重增加裝備制造業轉型升級的財政政策支持力度與政策結構優化并重

一般而言，財政政策最直接、最簡單的方法便是增加財政投入規模，但政府補助、稅收優惠兩種政策工具對裝備制造業轉型升級的效應可能存在相互“擠出”現象，且這一現象因產權性質、行業特點以及區域特征等異質性因素影響方式和強度均會存在一定程度上的差別。由于受到財力基礎的限制，一定條件下能夠動用的財力規模有限，財政投入力度、結構等需要綜合考量經濟發展基礎、發展階段等客觀因素綜合研判。因此，單純或過度依賴于增加投入規模方式支撐的粗放型發展模式必須從根本上進行扭轉，轉而應遵循提高投入規模和優化投入結構相結合的原則，處理好完善財政收支政策作用鏈條和作用強度的關系。一方面，在優化現有的政府補助、稅收優惠等財政收支政策結構體系的前提下，針對重點領域、重點環節等適量適時強化支持的力度。[10]另一方面，在考慮投入力度限制的情況下，致力于改善不同財政收支政策工具之間的組合匹配結構或方式，針對政策具體作用對象需求和政策目標，政府補助、稅收優惠兩類政策工具的結構要相匹配，避免政策作用效果對沖。要主動彌補由于區域經濟不平衡等限制的政府補助、稅收優惠等因素對產業發展與轉型升級所產生的正向外溢性效應。此外，構建跨區域成本利益分攤機制，可以有效解決裝備制造業轉型升級空間負外部溢出效應問題。

對于裝備制造業轉型升級的各個階段，政府補助和稅收優惠等財政收支政策組合發揮作用應該體現不同階段的實際需要。在初步實施階段，普遍存在融資約束強度大、市場風險水平高的問題。這種情況下，相對于稅收優惠政策而言，政府補助的激勵效果往往更加立竿見影。因此，應該更加突出政府補助的主導作用，同時輔以必要的稅收優惠政策。在發展階段，資金缺口的壓力依舊普遍較大，不過在前期探索的基礎上投資面臨的風險沖擊呈現明顯降低的趨勢，投資的收益狀況明顯改善，政府補助的杠桿效應更加顯著呈現。與此同時，稅收優惠政策對企業減免的力度亦呈現明顯增加的趨勢，整體的激勵作用開始顯著發揮作用，因此應積極采取政府補助和稅收優惠政策協調組合政策工具共同發揮作用。[11]進入穩定階段，投資面臨的外部不確定性風險沖擊進一步降低，投資收益更加穩定，市場融資功能得以更加有效的發揮，對于政府補助的依賴性呈現明顯下降趨勢，與此同時，稅收優惠政策的激勵效應更加明顯。因此，這一階段應采取以稅收優惠為主、政府補助為輔的政策組合。在實現預期的政策目標之后，政府應該研究政府補助、稅收優惠等財政支持政策適量、適時退出機制。

（二）財政收支政策支持裝備制造業轉型升級的實踐過程中，堅持“有效的市場”和“有為的政府”雙管齊下，避免政府“看得見的手”變成“閑不住的手”，確保市場在資源配置過程中發揮決定性作用

作為市場機制的有效補充，要正確處理政府宏觀調控和市場機制發揮作用的關系，以避免政府宏觀調控對市場機制發揮作用的排擠，維護市場經濟秩序，推動實現裝備制造業轉型升級沿著既定目標發展。要按照現實迫切需要且短期與長期平衡相結合的原則，優化財政政策支持裝備制造業轉型升級政策組合結構。[12]通過“廢改立”方式對當前的財政收支政策組合體系進行完善和升級。具體而言，“廢”就是果斷停止那些已經不能產生實際激勵效應，甚至具有逆向選擇風險的財政收支政策，以避免低效、無效財力資源的浪費。“改”就是對那些不能適應裝備制造業轉型升級的財政收支政策進行不斷規范、完善，并能夠做到與時俱進，確保激勵作用的持續發揮。同時，能夠積極化解融資約束對裝備制造業轉型升級帶來的不利影響。“立”就是針對裝備制造業轉型升級的需要，及時出臺一些新的財政收支政策，建立起系統高效，更具有針對性、精準性的財政收支政策組合體系。

（三）充分考慮產權性質、行業特征以及區域差異等異質性因素，統籌財政收支政策作用方向、程度、周期和時滯等影響

通過優化財政收支規模、結構與效率的動態演變促進裝備制造業產業發展與結構調整過程中的要素整合重配、知識累積擴散和技術創新溢出，形成裝備制造業轉型升級的持久動力。在產權性質方面，對國有裝備制造業企業而言，要著重突出財政收支政策組合的結構優化，提升其轉型升級過程中針對效率的鼓勵，增強國有裝備制造業企業轉型升級的積極性、主動性；對非國有裝備制造業企業而言，要加大財政收支政策組合對轉型升級的引導功能，切實解決其轉型升級過程中融資約束等問題，以有限的財政資源鼓勵非國有裝備制造業進一步加大促進轉型升級的自發投入。在行業特征方面，要進一步加強金屬制品業和計算機、通信和其他電子設備制造業等財政收支政策組合效應顯著的裝備制造業不同細分部門的作用力度，著力解決這些細分行業轉型升級過程中面臨的“卡脖子”問題。針對通用設備制造業等細分行業的財政收支政策組合效應不顯著，要優化財政收支政策組合結構，強化財政收支政策對相關裝備制造業轉型升級的重點領域、關鍵環節的支持力度，打好財政收支政策的“組合拳”。在區域差異方面，國家在制定裝備制造業轉型升級發展戰略時應注重整體規劃和區域協調，要根據東、中、西部地區裝備制造業產業基礎、技術層次、配套環境等方面的差異性加強財政收支政策組合的分類指導、區別支持，引導不同地區裝備制造業轉型升級的持續穩定推進?？傮w而言，財政政策支持裝備制造業轉型升級是一項復雜艱巨的系統工程，一方面要不斷優化財政收支政策組合，根據實際需要做好相關具體政策工具的適度加強、減弱或適時進入、退出等，為裝備制造業轉型升級提供更加精準、高效的支持；另一方面財政政策組合效應的有效發揮還要結合金融、行政、法律等其他調節工具予以協調配套，建立多工具、立體式、全過程的裝備制造業轉型升級政府政策調控體系。

四、結語

綜上所述，目前形勢下推動我國裝備制造業轉型升級要結合當前我國裝備制造業發展所處階段、基礎及趨勢，充分考慮裝備制造業產權性質、行業特點以及區域特征等異質性因素，由政府和市場“雙輪”驅動，共同推動政府補助、稅收優惠等多種財政收支政策工具協調配合運用[13]，通過“補短板”和“促協同”，全面激活財政政策支持裝備制造業轉型升級的內在作用機制。[14]要處理好“補短板”和“促協同”之間的關系，加強財政收支政策對裝備制造業轉型升級的有力支持。具體而言，“補短板”是“促協同”的方法，“促協同”是“補短板”的方向。

基于以上討論，提升財政政策支持裝備制造業轉型升級總體思路的內涵進一步闡釋如下：一方面，“補短板”為“促協同”奠定基礎。我國裝備制造業轉型升級實踐中所存“短板”有的是長時間以來就已經存在的，也有的是在新的環境條件下出現的，特別是存在由于經濟內部的結構性、資源要素稟賦特征、區域發展的階段性等造成的裝備制造業發展“短板”。一般情況下，簡單依靠自發作用機制難以完全實現自動補齊，應當采取更加積極有效的財政政策工具有針對性地化解。[15]一要積極適應新科技革命條件下裝備制造業變革發展的最新趨勢，積極促進傳統發展模式向現代發展模式轉變，尤其要著重加強對高端裝備制造業發展的支持，不斷強化其在裝備制造業發展中的中流砥柱作用。二要通過持續穩定的有效財政支持，促進裝備制造業發展提質增效，致力于全面補齊裝備制造業轉型升級過程關鍵領域、薄弱環節等短板。另一方面，“促協同”為“補短板”提供明確方向。影響財政政策對裝備制造業轉型升級效應因素是復雜交錯的，往往具有密切的因果聯系和復雜的結構層次，并不是簡單地加總或累積。基于長期可持續發展的整體考量，財政政策支持裝備轉型升級需要從宏觀經濟政策微觀化實現的視角，全面研判裝備制造業轉型升級面臨的制約因素以及可能突破點，明確需要提升的驅動主體及內在作用機制，通過財政收支政策及其組合有效發揮，協同一致促進裝備制造業宏觀產業結構的根本性轉變，夯實財政政策支持裝備制造業轉型升級持續強化的動力基礎和保障。