全國統一大市場建設背景下破解行政壟斷的法治之道

劉永紅，唐 洋

（西華師范大學法學院，四川南充 637009）

一、建設全國統一大市場的現實必要性與主要障礙

（一）建設全國統一大市場的現實必要性

為了加快建設以國內大循環為主體、國內國際雙循環的新發展格局，立足于我國超大規模的市場優勢，充分調動內需潛力和發揮資源利用效率，實現國內市場由大到強轉變，建設高水平的國內統一大市場，2022年4月中共中央、國務院發布了《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》），對建設全國統一大市場作出了全局規劃和戰略部署。黨的二十大報告進一步強調“構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系”，這充分說明黨和國家高度重視全國統一大市場的建設。新時代建設全國統一大市場對于完善社會主義市場經濟體制，加快構建新發展格局，著力推動經濟高質量發展具有十分重要的現實意義。

建設全國統一大市場是由內而外提升我國整體國際競爭力，應對復雜多變的外部國際形勢的重要舉措，同時也是擯棄以“西方中心主義”經濟發展模式，建設中國特色的社會主義市場經濟模式的必要選擇。正如美國著名政治學家塞繆爾·亨廷頓所說，應當明確“西方有西方的責任”而“中國有中國的責任”[1]45-47，中國的發展必須構建具有中國特色的社會主義市場經濟發展模式，這是我們實現中華民族偉大復興的必由之路。

1.建設全國統一大市場是實現區域協調發展，最終實現共同富裕的必要舉措

全國統一大市場建設立足于以人民為中心的發展理念，以實現共同富裕為最終目標。當前我國區域發展不平衡不充分的問題仍然突出，東部與西部、城市與農村發展不平衡仍然存在。通過全國統一大市場的建設有助于整合國內資源，有助于充分考慮不同區域的地理環境、自然資源以及人口規模等因素，促進資源的合理分配與流動，構建各區域產業結構的差異化和互補化，避免發展小而全的內循環工業體系，以及區域之間的無序競爭，促進區域間的協調發展。通過區域間的協調發展，會使資源和發展機會更多的流入較落后地區，縮小地區之間、城鄉之間的差距，逐步提高人民的生活水平，最終實現共同富裕。[2]

2.建設全國統一大市場是突破核心技術，完成產業升級的必然要求

我們正步入全新的數字化時代，新的產業、新的技術不斷產生。然而，新的技術和產業的產生往往都不是出自政府的政策文件中，而是要從市場競爭中誕生。建設全國統一大市場有助于發揮市場在配置創新資源方面的決定性作用，促進創新要素的有序流動和合理配置，通過市場競爭來淘汰落后的產業，培育具有發展潛力的新興技術產業。[3]6同時，對于卡脖子的核心技術更要堅持全國一盤棋，充分發揮全國統一大市場在配置資源、激勵創新、優化分工方面的作用，破解地方保護主義人為地制造限制資源流動的壁壘，實現資源在核心技術產業的合理分配和高效利用，集中力量辦大事。我國要真正突破核心技術，就必須建立統一的大市場，讓市場決定誰負責提供原材料、誰負責制造、誰負責封裝、誰負責銷售的產業分工，從而集中力量完成核心技術的產業升級。

3.建設全國統一大市場是構建新發展格局，推進更高水平的社會主義市場經濟發展的內在要求

當前，世界經濟發展持續低迷，各國貿易壁壘導致全球市場萎縮、局部戰爭引發世界能源危機，各種不確定的外部因素使得國際形勢紛繁復雜。我國是世界經濟占比18%的第二大經濟體，擁有14億人口的超大規模消費市場，加快建設全國統一大市場，有利于充分挖掘國內市場的消費潛力，營造更加自由、平等、開放的營商環境，形成以國內大市場為基礎，參與國際競爭的新發展格局。同時，通過建設統一、公平、系統、競爭、開放的統一大市場體系，能夠打破地方保護主義阻礙資源跨區域的自由流動，充分發揮市場在配置資源方面的決定性作用，推動我國經濟向更高水平發展。

4.建設全國統一大市場是培育國際競爭新優勢，提升國家整體競爭力的必要手段

全國統一大市場的建立既是促進國內經濟高質量發展的巨大推力，也標志著我國在國際競爭領域從國際競爭的客場轉向國際競爭的主場。過去我國主要依靠勞動密集型產業來參與國際分工與競爭，廉價勞動力一直是我們對外競爭的優勢。隨著改革開放取得巨大成功，我國實現了經濟的跨越式發展，依靠低端的勞動密集型產業的對外發展路線，已經不能適應發展要求，必須實現向高新技術產業的轉型升級。全國統一大市場的建立能夠充分發揮我國超大規模的市場優勢，激勵市場主體不斷創新，充分釋放大市場的發展潛力,建設一批高新技術產業，實現技術和商業模式的不斷創新以及產業結構的優化升級，培育一批具有核心競爭力的企業參與到國際競爭。因此，必須立足國內統一大市場，通過自身發展形成強有力的產業和技術基礎，實現國內市場與國際市場的更好聯通，從而虹吸世界人才和資本，牢牢把握發展的主動權。

（二）行政壟斷是建設全國統一大市場的主要障礙

市場經濟是競爭經濟，競爭反映了供求、價格、資金、勞動力等各種資源與市場活動之間的聯系。市場競爭越充分，市場配置資源的效率越高，資源就越能得到充分利用。建設全國統一大市場能夠充分發揮競爭機制的作用，不僅能夠使生產資料和商品在全國范圍內自由流動，而且能夠發揮我國市場的超大規模效應，通過供求關系淘汰落后產能，進一步降低市場的交易成本，最大限度地優化資源配置的效率，從而提高全社會的整體效益。當前，阻礙全國統一大市場建設的障礙除了因市場固有的自發性、盲目性、滯后性所產生的經濟壟斷和不正當競爭之外，主要的障礙就是行政機關和經依法授權具有管理公共事務職能的組織濫用權力，實施排除、限制競爭的行為，又被稱為行政壟斷①即《反壟斷法》第51條中行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織“濫用行政權力排除、限制競爭行為”。。市場固有的自發性、盲目性、滯后性所產生的經濟壟斷和不正當競爭可以通過《反壟斷法》《反不正當競爭法》得到有效的規制，從而使市場競爭能夠恢復和保持相對穩定的狀態。但行政壟斷則由于政府管理體制以及法律規制不足等原因會嚴重阻礙市場競爭機制的充分發揮，成為阻礙市場經濟發展甚至是阻礙全國統一大市場建設的最大障礙?！兑庖姟访鞔_指出，要打破地方保護和市場分割對經濟循環的制約，使資源在大市場范圍內自由流動，全面推動我國市場由大變強，充分說明黨和政府對行政壟斷及其危害的高度關注。在建設全國統一大市場的時代背景下破解行政壟斷已經成為我們必須應對的現實話題，須優先解決。

行政壟斷作為行政機關濫用行政權力排除限制競爭的不正當的行為，會造成市場競爭秩序的混亂，從而阻斷這一過程的形成。同時，行政壟斷除了會干擾正常的市場競爭秩序，造成額外的經濟損失外，還會導致其他“并發癥”，諸如妨礙市場主體自由、造成無序競爭和過度競爭等情形，會產生權力尋租、制約社會整體福利、抑制技術創新等一系列社會問題。[4]

1.行政壟斷妨礙市場主體自由

保證市場主體自由是構建全國統一大市場的主要目的，沒有市場主體自由就沒有統一大市場的建立，而行政壟斷恰恰妨礙了市場主體的自由，這主要體現為妨礙市場主體的競爭自由和選擇自由。其中，妨礙競爭自由是指行政機關通過行政權力設置區域、行業壁壘，限制經營主體商品或者服務進入該區域或者該行業領域。一些地方行政機關為了本地區的經濟發展考慮，會極大程度地實行地方保護主義，設置準入門檻，阻止其他區域的商品流入本地，同時對本地的商品給予政策保護。妨礙選擇自由是指行政機關通過行政權力強制或限定消費者在特定領域選擇商品或服務的權利，多發于自然壟斷和公共行業領域，如電信行業要求消費者只能購買指定商家的配套產品等。無論是競爭自由還是選擇自由都是公民的基本權利，對該權利的限制不僅是對公民合法權益的侵害，同時也阻礙了市場競爭機制的有效發揮，特別對于公共行業領域的行政壟斷，還會降低社會公共福利和社會的整體幸福感。

2.行政壟斷導致無序競爭和過度競爭

建設全國統一大市場要求在這個統一大市場內各市場主體實現公平競爭、誠信守法、平等交易，以保證市場有序發展。而行政壟斷必然導致無序競爭甚至過度競爭，這無疑會干擾正常的市場秩序，破壞全國統一大市場的正常運行。在無序競爭和過度競爭方面，由于我國曾長期實行計劃經濟體制，在有些地方仍然殘留著以政策干預市場的做法。隨著財政分權體制改革以及地方長期以GDP為政績考核標準，行政壟斷就成了行政機關維護本地或者特定領域利益最大化的博弈手段。[5]除了前述設置區域壁壘限制自由競爭外，行政壟斷更大的危害就是導致市場分割下同質化競爭所造成的無序競爭和過度競爭?；趨^域經濟理論，生產資料要根據一定區域內的自然環境、人文因素、工業基礎和市場條件等各方面情況進行一定的優化配置和組合，從而獲得最大產出。由此，我們可以引申出建立全國統一大市場對區域間發展的重大意義，即一國內的生產資料由市場機制根據該國內部各區域的自然情況、資源稟賦、基建等對該國的產業進行一定的合理布局，協調區域間的競爭與合作，從而提升國家的整體競爭力。而現實中有的地方并沒有基于本地區內最有稟賦且生產效率最高的產業從事生產，忽視長遠利益和社會效益，不同區域之間的產業結構同質化趨向嚴重，造成這一現狀的就是行政壟斷。較為典型的是一些地方不愿意發展見效慢但從長遠來看具有潛力的高新技術產業，轉而發展見效快、污染重的勞動密集型產業和自然資源產業。無序競爭和過度競爭同時還會抑制企業的技術創新，導致資金和技術的分散，無法投入資金進入長期的技術研發，這無疑也會影響全國統一大市場的構建。

總之，行政壟斷已成為全國統一大市場建設的最大障礙。反思全國統一大市場背景下行政壟斷的困局，并通過切實有效的路徑來破解行政壟斷，已經成為保障全國統一大市場建設穩步推進和有序運行的現實課題。

二、行政壟斷的產生根源與規制障礙

按照正常的市場經濟發展規律，全國統一大市場的建設應當是一個自發形成的過程，是市場發展到一定階段的必然產物。我國市場之所以沒有自發形成統一的大市場，而是依靠中央行政力量強制推行，這既是由于《反壟斷法》在行政壟斷規制上的不足，也與我國長期以來形成的獨特的地方治理模式緊密相關，有學者將其稱之為“行政發包制”①“行政發包制”是我國政府之間關系和治理的基本特征。上級政府將政治責任和管理任務層層下放，在中央政府的統一領導下，地方政府對本地方經濟發展等事項有較大的決定權，上級政府通常不干預下級政府經濟方面的管理權。。[6]為此，建設全國統一大市場必須探究行政壟斷產生的根源，從根本上破解行政壟斷，推進全國統一大市場的建設。

（一）行政壟斷的困局根源：行政發包制

在行政發包制下，地方政府之間并不是完全利益一致的“整體”，縱向的上下級之間、橫向的同級之間都可能存在利益上的沖突。從縱向上看，中央政府需要大一統的整體控制國民經濟發展的走向，但地方政府更了解地方的實踐情況并制定符合地方的相應政策。從橫向上看，地方政府之間彼此孤立，加之長期圍繞“GDP晉升賽”也讓地方政府只關注于本地經濟社會發展，彼此間缺乏交流與合作，甚至視其他同級政府為潛在的競爭對手。[7]因此，在行政發包制和“GDP晉升賽”的雙重作用下，地方政府在追求地方經濟發展公益的同時也夾雜著官員晉升的私益，在特定情形下權力在一定程度上成為官員私利的工具。反映在地方經濟規劃和產業政策上，就容易產生地方保護主義、市場分割、強制交易等行為，本質上仍是權力與私利深深綁定的結果。在這種綁定下，市場配置資源的效率就會大大降低，哪里有利益，政府的公權力就會靠向哪里，而市場主體缺乏對抗公權力的手段，尤其在缺乏法治保障的情況下，就會在該領域形成行政壟斷。[8]

同時，在行政發包制和科層制的模式下，橫向的同級地方政府之間相互孤立，各自對本地方的經濟發展和社會公益負責，彼此之間缺乏交流與合作。正如馬克斯·韋伯所說：“他們的行動越是嚴格理性的，他們就越容易對同樣的情況作出相似的反應?！盵9]152這種以鄰為壑、相互博弈的做法，一旦出現經濟熱點，除非上級政府統一規劃，一些地方官員出于投機心理和競爭壓力，必然使用行政權力開展盲目競爭，這也是改革開放之初“諸侯經濟”②“諸侯經濟”主要是指在我國的經濟發展中存在的各個地方一味追求局部利益，而忽視國家全局利益和社會整體效益的一些錯誤做法。頻發的原因。

不可否認的是，在行政發包制的正向激勵下，地方政府在中央的領導下創造了中國經濟高速增長的奇跡。但隨著中國經濟增長的放緩，行政發包制的反向約束作用所帶來的各種矛盾就會暴露出來。就目前的國情來看，行政發包制仍會是我國政府治理的主要模式，其發展的正向激勵仍然具有較大潛力。因此，要破解行政壟斷對全國統一大市場的建設阻礙，就必須從行政壟斷的根源上進行反思，對癥下藥有針對性地解決問題。

（二）行政壟斷的規制障礙：《反壟斷法》對行政壟斷的規制不足

行政壟斷作為漸進式發展國家的普遍問題，并非中國所特有，美國、日本或歐洲各國等傳統發達國家，還有從計劃經濟向市場經濟轉型的國家，諸如俄羅斯和東歐國家都在不同程度上存在行政壟斷。為此，這些國家都對行政壟斷做出了直接或間接的規定。我國從20世紀80年代醞釀《反壟斷法》立法時就已經對行政壟斷進行過激烈討論，在1993年頒行的《反不正當競爭法》對行政壟斷進行了初步的規定，2007年《反壟斷法》的正式通過，對行政壟斷有了明確的規定。2017年《反不正當競爭法》修改時將有關行政壟斷行為的條款予以刪除，自此僅有《反壟斷法》對行政壟斷行為進行了規定。

2022年6月，《反壟斷法》重新修訂，對壟斷行為進行全面規制，即使是行政機關也不例外。在反壟斷調查方面，賦予了反壟斷執法機構更多的權力。包括規定了涉案人員和單位的“配合義務”，即反壟斷執法機構在對行政壟斷進行調查時，行政機關必須配合否則將承擔違法責任；引入了“約談制度”，即反壟斷執法機構可以對行政機關的負責人進行約談，提出相應的改進措施。新增了第二條“國家建立健全公平競爭審查制度”，規定行政機關在制定涉及市場主體經濟活動的規定時，應當進行“公平競爭的審查”。從此次修訂可以看出，國家為建設全國統一大市場已經下定決心規制各種壟斷行為，回應了過去幾年經濟社會發展中的諸多新問題?！斗磯艛喾ā返男抻?，對于建設全國統一大市場，在全國范圍內建立綜合性競爭體制，促進社會主義市場經濟的健康發展將發揮更加積極的作用。但從《反壟斷法》的修訂情況來看，此次修訂更多的是針對“經濟壟斷”，對于如何有效規制行政壟斷仍有欠缺。

1.仍然沿襲以“上級機關”為中心的行政壟斷法律責任體系

《反壟斷法》修訂并未對行政壟斷核心的第51條進行修改，并未改變以“上級機關”為中心的行政壟斷法律責任制?！斗磯艛喾ā返?1條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議?！痹摋l為法律責任條款，可以說是規制行政壟斷的核心，它明確了行政壟斷的執法機構為“反壟斷執法機構”以及行政壟斷追責機關為“上級機關”，同時還賦予了反壟斷執法機構的“建議權”，形成了一套以“上級機關”為中心的行政壟斷的法律責任體系。[10]盡管此次修改賦予了反壟斷執法機關“約談權”和“調查權”，但仍未建立起以“反壟斷執法機構”為中心的行政壟斷法律責任體系，對于行政壟斷法律責任追究的權力仍掌握在“上級機關”手中。因為“上級機關”不等于上一級機關，同時“上級機關”也不等同于上一級主管部門，尤其是地方政府組成部門的機關一般受到雙重管理，既受上級業務主管部門的管理，又受到同級人民政府的管理，因此很難明確其“上級機關”指向的是政府還是業務主管機關。而且，越是層級較低的政府機關其“上級機關”越多。例如，縣級部門其“上級機關”就包括市級、省級、國家級，對此《反壟斷法》并沒有做進一步明確規定。

2.實踐中規制行政壟斷舉措的可操作性不強

《反壟斷法》并沒有將行政壟斷的法律責任追責權授予“反壟斷執法機構”，而是仍然將“上級機關”作為行政壟斷法律責任追責的主體，這使得在實踐中有的規制行政壟斷舉措的可操作性不強。首先，上級機關不是專業的反壟斷執法機關，通常不具有處理行政壟斷實務的專業能力，同時《反壟斷法》也并未規定對“上級機關”決定的監督權，導致“上級機關”是否追究“下級機關”的法律責任，完全依靠上級機關的自覺行動。其次，作出行政壟斷行為的機關與“上級機關”在利益上具有趨同性，作為利益的分享者通常很少有“上級機關”主動追究其“下級機關”的責任。以《反壟斷法》所規定的“責令改正”和“行政處分”措施為例，《反壟斷法》僅對“上級機關”對“下級機關”責令改正和行政處分做了原則性規定，但責令改正的期限及其法律后果、行政處分的具體種類和標準，均未做出細致的規定。行政處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等，對于何種情形適應何種責任，《反壟斷法》沒有細致具體的規定，這顯然無法達到有效規制行政壟斷的效果。

3.反壟斷執法機構的權威性不夠

《反壟斷法》規定了“反壟斷執法機構”對于行政壟斷行為可以向上級機關提出依法處理的建議，即“建議權”?！斗磯艛喾ā吩诖颂幍脑O計使得執法權與追責權相分離，其執法權的行使沒有強制力做保障，在一定程度上削弱了反壟斷執法機構的權威。同時，在實踐中具體執行“反壟斷執法工作”的市場監督管理部門、發改委等，既是具體進行反壟斷執法工作的執法部門，又是地方同級政府的組成部門，其機關的人財物等均受同級政府管理，在行政壟斷執法工作中很難擺脫同級政府的影響而做出完全公正的決定。即使“反壟斷執法機關”依法做出了處理的意見，其是否查處仍由“上級機關”決定。同時，由于其“可以”提出建議的權力，也意味著“反壟斷執法機關”可以根據實際情況考慮是否提出建議，這就導致在實際中只要做出行政壟斷行為的機關及時做出糾正，“反壟斷執法機關”通常不會“撕破臉皮”向“上級機關”提出建議。在行政壟斷案件中，做出行政壟斷的行政機關只要及時糾正錯誤，其違法成本幾乎為零，這種負向激勵也在一定程度上助長了一些地方的行政壟斷行為。總之，由于反壟斷執法機構的權威性不夠，雖然《反壟斷法》規定了反壟斷執法機構的“調查權”和“建議權”，但在缺少了具有強制力的“追責權”的基礎上，僅靠“建議權”難以完全有效規制一些地方的行政壟斷行為。

4.新的“競爭審查制度”有待進一步細化

此次《反壟斷法》修訂的一個亮點在于增加了“國家建立健全公平競爭審查制度”的條款，該條款看似可以從源頭上遏止行政壟斷行為，但事實上這只是原則性地規定了行政機關在制定有關涉及市場主體的政策時應當進行公平競爭審查，并未規定如何審查、由哪個機關負責審查，以及審查后的法律責任如何，等等。事實上，國家早在2016年和2017年就分別發布了有關公平審查制度的相關規定①2016年國務院發布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》；2017年國家發展改革委等五部門聯合發布《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》。，由于該公平競爭審查制度的核心是圍繞自我審查的方式展開的，而且規定內容不細化，從而導致個別地方在實際審查工作中自我審查往往流于形式，使得自我審查的實際效果大打折扣。

綜上，我國《反壟斷法》對于行政壟斷的規制相比經濟壟斷而言仍然存在規制不足，根源在于行政壟斷作為全國統一大市場建設的最大障礙，在法律上卻沒有對行政壟斷做出更嚴格細致的規定，沒有賦予反壟斷執法機構足夠的權力規制行政壟斷行為。可以說，現行《反壟斷法》對行政壟斷規制的不足已經成為我國行政壟斷行為屢禁不止的重要原因。如果不從法律層面嚴格規制行政壟斷行為，即使建立起全國統一大市場也會因為行政壟斷而無法有效運行與推進。法律不是一成不變的，它必然會回應時代的呼聲。我們有理由相信，《反壟斷法》仍可以通過再次修訂或者制定各種指導性文件加以完善，從而為全國統一大市場的建設提供更為堅實的法律規范基礎。

三、全國統一大市場建設背景下行政壟斷的破解之道

如何破解行政壟斷是建設全國統一大市場的關鍵。通過對行政壟斷現實問題的反思我們不難發現，造成行政壟斷的原因表面上是《反壟斷法》對行政壟斷存在規制的不足，其深層次的原因則是行政發包制的局限。行政發包制導致對地方行政權力缺乏有效的制約，使得一些地方政府在制定產業政策時，只顧眼前利益和局部利益，缺乏長期發展的眼光，造成行政壟斷。因此，當前要有效破解行政壟斷，很難單獨依靠《反壟斷法》來完成，必須在法律的價值治理的邏輯基礎上強化法律的制度治理，包括樹立自由、平等的法律價值理念，優化反壟斷法體系以及完善《反壟斷法》以外的統一市場規則等，多路徑破解行政壟斷，為建設全國統一大市場掃清障礙。

（一）法律的價值治理：自由、平等是破解行政壟斷的內在邏輯基礎

自由、平等是至上的美德，是社會主義法律價值體系的基石。馬克思說：“自由確實是人的本質，因此就連自由的反對者在反對自由的現實的同時也實現著自由?！盵11]167可見，不論是公平、正義抑或是秩序、效率等法律價值都可以從自由、平等中找到理念源頭，都可以最終還原成自由、平等或者二者不同程度的組合。[12]24-30不論是規制行政壟斷還是建立全國統一大市場，都離不開作為法律基本價值的自由與平等，因為自由平等是破解行政壟斷、建立全國統一大市場的內在邏輯基礎。

1.建設全國統一大市場必須貫徹自由、平等價值

在市場競爭無法保障結果公平的情況下，只有保障起點和過程中市場主體的自由和平等，市場主體才能追求財富的最大化，市場配置資源的效率才能充分發揮，市場才能有效地建立起來，可以說市場建立在市場主體的自由與平等充分保障的基礎之上。[13]全國統一大市場作為市場經濟的更高階段，理應在其建設過程中更加貫徹自由與平等的價值，只有這樣才能彰顯其“統一”和“大”的意義。

我們所要建設的大市場是社會主義大市場，其貫徹的是社會主義核心價值體系的自由與平等理念，是最廣大人民的自由和實質上的平等。因此，必須保障市場主體機會和地位的平等、選擇的自由，要把自由、平等的價值理念貫徹到全國統一大市場建設的全過程。其一，在立法上要建立與全國統一大市場建設相適配的統一規則，明確市場主體參與競爭的市場準入等標準，防止行政權力的不當干預，保障主體平等參與、自由選擇的權利；其二，全國統一大市場建設要注重完善統一的產權保護制度，平等地保護市場主體的各類產權；其三，全國統一大市場建設中要維護公平的競爭制度，保障各類市場主體自由、平等參與市場競爭；其四，全國統一大市場自身也要注意建立統一的市場信用體系，營造經營者誠信經營、消費者誠信交易的自由、平等的市場環境；其五，建立完善大市場下的社會主義保障體系，充分發揮其矯正收入分配和穩定市場發展的作用，只有長期穩定的市場才能真正實現市場主體競爭的自由和平等。

2.防治行政發包制的異化與破解行政壟斷必須貫徹自由、平等價值

行政發包制的異化主要是由于地方政府在經濟規劃和產業政策制定方面身兼“運動員”和“裁判員”雙重角色，融規劃和政策的制定及審查權于一體，同時權力與私利相混雜，沒有建立有效的對地方政府決策審查的權力制衡機制。因此，破解行政壟斷必須從法律價值層面反思直接規制行政壟斷行為的《反壟斷法》的不足，重新審視其條款對于保護市場主體自由、平等的權利的設計本意。[14]

其一，地方政府規劃、決策內容要體現自由、平等精神。對市場主體自由、平等地參與市場競爭的保護，既是憲法上公民人權在市場領域的具體體現，又是地方政府規劃、政策是否合理、合法的檢驗標準。[15]“管制者無論是作為政治家還是選民的代理人，都是理性的，其會選擇那些最大化自己利益的行動”。[16]77因此，地方政府并非全知全能和良善的，出于對各種利益的博弈和考量，會選擇利益最大化的行動，必要時會為了政治的穩定而犧牲個人的部分利益。[17]對此，強調地方政府在制定規劃和政策時，必須始終把保障自由、平等的價值理念放在首位，其內容必須體現對市場主體自由、平等參與競爭的保護，具體體現在保障市場主體的經營自由、消費自由、競爭自由，保障其機會平等、選擇平等、競爭平等。只有規劃、決策內容充分體現對市場主體自由、平等的保護，才能在一定程度上鏟除行政壟斷產生的制度土壤，為全國統一大市場的建設營造良好的社會環境。

其二，從單一政府治理走向社會多元共治。黨的十九屆四中全會提出要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，黨的二十大報告也進一步指出要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，明確治理社會并非政府獨立的責任，而是全社會共同的責任。要求政府拓寬社會參與治理的渠道，也并非是要降低政府的職責，而是促進政府職能的轉變，建立服務型政府。因此，與其說政府治理社會不如說政府在社會治理中發揮主要作用，社會各方積極參與社會治理，形成多元共治的社會治理局面。行政壟斷作為政府參與市場行為的結果，必然也歸屬于社會治理的一部分，而要實現對政府干預市場行為的治理，從政府自我治理走向社會多元共治，在程序和參與渠道上，必須保障社會主體能自由地參與政府規劃、政策制定、實施、評審的全過程。在法律地位上，必須保障市場主體與政府地位平等，有平等發表意見、參與決策、實施監督的權利。同時，也要注意對政府干預市場行為的治理，即對行政壟斷的破解要避免走向兩個誤區：一個是社會主體完全依附于地方政府，依靠其自覺遵守反壟斷義務，或依靠某個機構來監督政府行為；另一個是過度強調社會主體共同治理的作用。前者由于缺少外部的監督，權力不受約束，容易導致權力濫用和政策僵化；后者有名無實流于形式，過度放任還會導致社會治理成本的增加。[18]只有從單一政府治理走向社會多元共治，并在社會治理中真正體現自由、平等的價值理念，落實法律的價值治理，才能為破解行政壟斷、構建全國統一大市場奠定內在邏輯基礎。

（二）法律的制度治理：反壟斷法律體系的優化

在社會主義市場經濟已經成熟定型的今天，國家提出建設全國統一大市場，是順應時代發展大勢的關鍵舉措。我們必須依據《反壟斷法》建立起一套以反壟斷執法機構為中心的法律責任體系，摒棄行政壟斷法律責任的特殊處理模式，建立起“集中審查模式”的公平競爭審查制度，通過多舉措路徑破解行政壟斷。

1.建立以反壟斷執法機構為中心的法律責任體系

以“上級機關”為中心的法律責任體系是《反壟斷法》對行政壟斷規制不足的重要原因，盡管修訂后的《反壟斷法》賦予了反壟斷執法機構“調查權”和“約談權”，兩種權力在一定程度上可以起到對“建議權”的補強作用，也能夠對涉案機關起到一定的威懾作用，但“建議權”始終只是起到輔助作用的權力，真正能夠決定是否追究涉案機關法律責任的仍是“上級機關”。因此，要實現對行政壟斷規制的實效，就必須建立一套以“反壟斷執法機構”為中心的法律責任體系。較為可行的辦法是通過制定行政法規，授予“反壟斷執法機構”一定程度的“追責權”，對于那些經過約談并提出整改意見后，在限期內未改正的涉案機關可直接追究其法律責任。待時機成熟后再修改《反壟斷法》，賦予反壟斷執法機構完整的“執法權”，即“調查權”“約談權”“確認權”和“追責權”。[19]

2.健全《反壟斷法》責任的一體化設計

現行的《反壟斷法》在對于壟斷形式、法律程序、法律責任等各項規定上，存在明顯的“二元結構”，即經濟壟斷和行政壟斷兩部分。尤其是行政壟斷在法律責任部分的規定，其規制和懲罰力度都明顯弱于經濟壟斷。為此，有學者提出，對行政機關濫用行政權力的壟斷行為最好的規制辦法，就是將行政壟斷與經濟壟斷同等看待，不對行政壟斷做任何特殊規定。[20]338上述看法雖然為一家之言，但就目前我國加快建設全國統一大市場的大背景來看，也不失為一種合理的應對方法。首先，同等對待是強調法律對于責任主體平等對待，即任何違法行為都應承擔法律責任，即使是行政機關也應當承擔相應的法律責任。其次，同等對待也有助于提升“反壟斷執法機構”的威懾力，保證反壟斷執法工作的順利推進。再次，同等對待能夠保證《反壟斷法》制度的內在統一，重塑《反壟斷法》作為“經濟憲法”的權威。最后，同等對待也是貫徹《反壟斷法》維護市場競爭、保護消費者權利的立法目的的最好體現。

3.建立“集中審查模式”的公平競爭審查制度

修訂后的《反壟斷法》增設了建立健全公平競爭審查制度。該制度作為行政壟斷領域的一項創新性規定，對于規制行政壟斷具有重要的意義。從制度設計來看，作為行政壟斷的事前規制，該制度與反壟斷執法機構的“調查權”“約談權”相配合，能夠建立起一套較為有力的反壟斷規制體系。但在目前的實踐中，該制度由于存在“審查主體不明確”“政策制定者與監督者合一”“審查業務水平較低”等多種問題，其實際運行沒有達到設計者的預期效果。為解決這一問題，建立“集中審查模式”的公平競爭審查制度就顯得格外重要。

在“集中審查模式”下，政府制定的所有涉及市場主體的相關政策法規都應當先將政策法規草案交由競爭主管機關，在維護全國統一大市場和公平競爭的前提下，主管部門對市場準入和退出標準、商品和要素自由流動標準、影響生產經營成本的標準和是否具有排除和限制競爭的行為進行評估，然后將評估結果反饋給政策法規制定機關，作為其政策法規制定的合理性與合法性依據。集中審查模式具有其他審查模式所不具有的優勢：其一，由統一的專門機構對政府相關政策法規進行審議并提出意見，避免了機構多樣所帶來的審查混亂、結果不一等情形；其二，專業的集中審查機構資源集中，相比分散的小型審查機構而言，能夠匯集較多高素質法學以及經濟學方面人才，可以針對政策法規的合法性、合理性以及專業經濟法律問題進行全方面審查，同時專業機構相比政府機關內部審查而言效率會更高；其三，集中審查模式下審查機構可以相對獨立于政府的決策部門，避免了政策法規的制定者同時又是政策法規的審查者的尷尬局面，在一定程度上保證了結果的公正性、客觀性。

四、結語

當今世界正面臨百年未有之大變局，這是時代賦予中國的發展大勢。順應歷史大勢走更加開放的發展道路，就必須堅持統籌國內、國際兩個大局，加快建設全國統一大市場，掃除一切有礙全國統一大市場建設的障礙。

破除行政壟斷，才能發揮我國“超大規模市場”的巨大優勢，才能讓各種有利于經濟建設的資源得到充分、有效的利用，才能保障市場正常運行，維系市場均衡發展，才能打破地方保護主義、市場壁壘，建成全國統一的自由、平等競爭的大市場環境。歷史經驗告訴我們，古今中外沒有任何一種單一的手段能夠實現對社會問題的完美解決，因此我們要破解行政壟斷也必須多種方式同時進行，既要強調從立法上解決對行政壟斷規制不足的問題，從而完善其法律制度體系，依法破解、治理行政壟斷，又要追根溯源探尋行政壟斷產生的社會、制度根源，從源頭入手進行治理，通過貫徹自由、平等的法律價值理念，限制政府制定政策法律的隨意性。同時，還要強調大市場自身的凈化作用，制定統一的規則以保障市場自身的有序運行。只有多舉措、多路徑并進，我們才能有效破解行政壟斷，確保全國統一大市場建設的穩步推進。