突發性公共事件治理模式分化及現代化轉型

谷春江

[中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）應急管理教研部，吉林長春130012]

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視化解重大風險挑戰下突發性公共事件的治理工作。習近平同志指出，要深刻分析“政治、意識形態、經濟、科技、社會、外部環境、黨的建設等領域重大風險”[1]。各級政府在積極防范化解這七大領域重大風險的過程中，既要從源頭預防的角度來化解重大風險挑戰[2]，又要在重大風險演變為突發性公共事件后及時介入實現應急治理，以保持社會大局穩定。在推動國家治理體系與治理能力現代化轉型的背景下，如何有效地預防和應對突發性公共事件，通過現代化應急治理體系來維護社會穩定和保障公民權利，已成為當前我國公共部門在國家治理中迫切需要解決的難題之一。目前，我國已經形成了政府主導型治理模式、公私協作型治理模式和社會自發型治理模式的突發性公共事件治理經驗模式。在突發性公共事件治理模式分化的基礎上，探究如何按照國家治理體系與治理能力現代化的要求，推動突發性公共事件治理的現代化轉型，具有重要的理論價值和現實意義。

一、突發性公共事件治理的模式分化

（一）從突發性公共事件的政府管理到治理

突發性公共事件治理的誕生發展與“國家-社會”關系的變遷緊密相關。改革開放前，傳統的突發性公共事件應急管理體制主要依靠事先制定各種縝密的應急預案以及單純依賴政府的統籌規劃，來應對突發性公共事件。這種應急管理體制建立在國家與社會高度一體化（monolithic）的基礎上。由于國家的觸角深入社會的每一個角落，因此國家只需要在一體化的“國家-社會”結構中，將自身應急管理的單方面意志自上而下傳達即可，不涉及復雜的社會結構與多元化的社會意志。

改革開放以來，在國家與社會分化的趨勢下，社會力量開始不斷發展壯大，國家在應急管理中需要面對和回應具有自主意志和多元訴求的社會系統。特別是中國特色社會主義進入新時代以來，中國社會各個子系統自主發展的動力不斷增強，中國社會結構日益呈現復雜化的特征。[3]在這種情況下，政府在應對突發性公共事件中必須認真對待復雜的社會系統。因此，強調國家單方面控制社會的應急管理理念，逐漸被強調政治權力主體與公民權利主體互動的應急治理理念所替代。突發性公共事件的應急治理主張，政府在應對突發性公共事件中，應當根據社會系統的組織特征和結構特點，通過與社會系統的互動來實現突發性公共事件的化解，在維護公民法定權利的同時保障社會大局穩定。自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”命題以來，現代化治理成為中國政府實現結構性轉型和升級的目標，建立現代化的政府應急治理體系和提升應急治理能力，已經成為應對突發性公共事件的應有之義和必然選擇。

（二）突發性公共事件治理的模式分化

突發性公共事件的治理雖然是在國家與社會的互動關系中展開的，但是政治主體和社會主體之間的關系并非一成不變。不同的參與主體在突發性公共事件的治理中分別發揮著不同程度的作用，扮演著不同類型的角色。因此，在目前的突發性公共事件治理實踐中，可以根據不同參與主體發揮的作用和充當的角色，概括出突發性公共事件治理的不同模式。

1.突發性公共事件的政府主導型治理模式

政府主導型治理模式是指在突發性公共事件治理中，政府是突發性公共事件治理的組織者和主要行動者，社會系統只扮演參與者的角色，社會系統在突發性公共事件治理中的參與程度受到政府的支配和調控。在政府主導型治理模式中，政府在社會網絡中占據“集散中心”的地位，是信息傳遞和流通的樞紐，掌握突發性公共事件治理資源的分配決定權。從社會網絡理論視角來看，政府主導型治理模式的行動邏輯在于，在社會網絡主要由“弱關系”①弱關系又可稱為弱聯系(weak ties)是指人們由于交流和接觸產生、聯系較弱的人際交往紐帶，表現為互動次數少、感情較弱、親密程度低、互惠交換少而窄。GranovetteM.The Strength of Weak Ties:A Network Theory Revisited.In Marsden,P.V.&N.Lin.Social Structure and Network Analysis Beverly Hills,1973.構成以及“結構洞”②結構洞是指在互聯網經濟體系下，延伸出來重新定義人際關系的網絡化社交體系。BurtRN.Structure Holes.The Social Structure of Competition.Harvard University Press,1992.缺乏的情況下，政府為了完成應急治理所必需的信息收集傳遞工作以及資源分配工作，需要將自身嵌入社會網絡之中，充當“集散中心”的角色。一方面，作為“集散中心”的政府在其所嵌入的社會網絡中具有信息獲取上的優勢地位，在個體之間的關系主要是“弱關系”的情況下，可以及時將“弱關系”作為信息橋梁所負載的廣泛信息借助社會網絡傳達至“結構洞”處。政府希望向下傳遞的信息，也可以借助“結構洞”的中心地位和“弱關系”的傳遞廣度優勢迅速傳達。另一方面，作為“集散中心”的政府一旦處于“結構洞”的中心地位，借助政府自身的權力優勢和對信息的全面掌握，能夠迅速將突發性公共事件治理所需的資源下沉到社會網絡中其他較為關鍵的節點之上，繼而達到遏制突發性公共事件繼續演進的效果。盡管在突發性公共事件治理中，政府在“國家-社會”分化的基礎上，與社會系統產生了互動和回應的關系。但是，在我國突發性公共事件治理實踐中，仍然主要是由政府來主導，樞紐社會系統的參與相當有限。[4]概言之，政府主導型治理模式是我國突發性公共事件治理的最主要模式。

2.突發性公共事件的公私協作型治理模式

公私協作型治理模式是指在突發性公共事件治理中，政府和社會主體共同作為突發性公共事件治理的行動者，社會主體在突發性公共事件治理中扮演著不可或缺的角色。在公私協作型治理模式中，政府和社會主體分享社會網絡中的“集散中心”地位，或者社會主體在政府的授權下替代政府作為信息傳遞和流通的樞紐，突發性公共事件治理資源來自政府和社會主體雙方，雙方在各自分工的領域內在協商的前提下進行資源調配。從社會網絡理論視角來看，突發性公共事件治理中公私協作型治理模式的行動邏輯在于，在社會網絡主要由“強關系”構成以及存在既有的“結構洞”擁有者，且這些既有的“結構洞”擁有者愿意配合政府開展突發性公共事件治理的情況下，“強關系”的社會網絡以及既有的“結構洞”能夠大幅度提升突發性公共事件治理的效能。這一模式下，社會主體的介入可以使政府的外部行為內部化，通過發揮身處社會網絡之中既有的“結構洞”擁有者的聯系紐帶作用，借助社會網絡內部具有實質影響力的“強關系”，將社會網絡中的個體吸納到突發性公共事件治理之中。具體來說，公私協作型治理模式可以發揮兩方面的作用。第一，暢通信息交流的渠道。社會主體特別是“結構洞”擁有者的參與，能夠搭建基層民眾與公共部門之間有效溝通的橋梁，使弱勢群體也能以理性的方式表達自己的訴求，使利益相關方在避免直接沖突的情況下能充分闡述、交換各自的觀點。第二，利用來自社會的“強關系”資源分擔政府的應急治理成本。社會主體在其熟悉的社會網絡中發揮作用，必須擔心出現因為個體與個體之間的不信任而導致的溝通成本。發揮社會網絡中的“強關系”作用可以降低政府特別是基層應急組織在預防和處置突發性公共事件中的溝通成本，通過“結構洞”擁有者等社會主體與社會網絡中的其他個體進行溝通，并依法、理性、及時地處理社會公眾反映的利益問題，能夠形成規范的對話、協商和處理問題的機制，有效降低突發性公共事件應急治理的制度成本。在我國突發性公共事件治理實踐中，即使社會系統參與突發性公共事件治理還較為有限，但是已經越來越多地呈現出社會系統與政府合作共同致力于突發性公共事件治理的趨勢。

3.突發性公共事件的社會自發型治理模式

社會自發型治理模式是指在突發性公共事件治理中，在治理暫時缺位的情況下，社會主體作為突發性公共事件治理的主要組織者和行動者，通過其自發性的行動實際上幫助政府實現了應對和化解突發性公共事件的治理目標。社會自發型治理模式，并不意味著政府行動的完全消失，只是在政府暫時性缺位以及行動能力和資源不足的情況下，社會主體在特定社會網絡中進行的自我應急治理。以新冠肺炎疫情防控為例，在各地的疫情防控中，由于作為單一中心的政府分配物資的效率較低，社區內部業主之間的自發團購就在很大程度上發揮了自發應急治理的效果。此時，社會網絡“結構洞”數量往往自動大幅度擴展，一些“弱關系”也在應急狀態下轉為“強關系”，社會網絡內部人和人之間的情感紐帶從而穩固且具有了實質的可靠性。社會自發型治理模式不意味著在社會網絡無法解決問題的情況下依舊排斥外部社會應急組織的協助，而是在社會網絡自身治理能力達到極限的情況下，可以及時轉換為公私協作型治理模式。從社會網絡理論的視角來看，社會自發型治理模式在認識論上的意義在于，突發性公共事件的治理主體并非僅僅包括基層政府部門及其派出機關，還應包括所在地的私人部門、非政府組織、社會自組織以及社會公眾等多元治理主體。只要這些多元治理主體能夠具有“社會資本”[5]并發揮“結構洞”的功能，就能夠利用其自身的人才、技術、信息優勢發揮積極作用，有效地參與突發性公共事件治理。例如，習近平同志2020年2月14日在中央全面深化改革委員會第十二次會議上的講話中，針對新冠肺炎疫情防控的公共衛生應急管理問題強調，公共衛生應急管理中應建立健全群防群治工作機制與多部門協同機制。[6]2020年新冠肺炎疫情危機治理過程中，大量企業、非政府組織、社會自組織以及公民個體主動發揮其自身優勢，積極投入疫情防控工作中，為疫情防控作出了巨大貢獻。由于我國突發性公共事件治理實踐中的社會自發型治理模式對社會網絡發育的要求較高，不僅要有穩定的“強關系”，還要求具有強大“社會資本”運作能力的“結構洞”擁有者。因此，這一模式在突發性公共事件治理實踐中應用的范圍較小。

二、政府主導型治理模式的現代化轉型

盡管近年來我國對突發性公共事件的治理實現了跨越式發展，并形成了三類治理模式，但是距離國家治理體系與治理能力現代化的要求仍有相當大的差距。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，“黨不斷推動全面深化改革向廣度和深度進軍，中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現代化水平不斷提高，黨和國家事業煥發出新的生機活力”[7]。因此，按照國家治理體系和治理能力現代化的理論邏輯和制度要求，推動包括政府主導型治理模式在內的我國突發性公共事件治理模式的現代化轉型尤為重要。

（一）明確政府主導型治理模式的應用場域

中國特色國家治理現代化的重要理論邏輯在于，“側重實踐層面上制度體系與治理能力的有機融合，以提升治理效能”[8]。這一邏輯放置于突發性公共事件的治理領域，即為要使政府主體在其最能夠發揮出制度優勢和治理能力優勢的應用場域發揮作用，由此實現治理效能最大化。目前，我國突發性公共事件的政府主導型治理模式存在應用范圍過廣、過寬的問題。在一些政府主體進行應急治理的制度能力與治理能力顯著不足的領域，依然適用政府主導型治理模式，不僅難以實現應急治理的效能，反之還可能造成政府權威的損害。因此，按照國家治理現代化的效能邏輯，必須明確政府主導型治理模式最能夠激發治理效能的應用場域，使政府主導型治理模式得到恰當應用。

政府主導型治理模式的應用場域主要在于現代“陌生人社會”的突發性公共事件治理場域和大規模的社會安全突發性公共事件治理場域。一方面，政府主導型治理模式在現代“陌生人社會”的突發性公共事件治理中可以發揮重要作用。隨著市場經濟發展與城鎮化進程加速，傳統“差序格局”的“熟人社會”走向衰落，個體之間缺乏聯結和信任的“陌生人社會”成了現代中國社會的形態。在現代“陌生人社會”中，原子化、異質化的個人缺乏“強關系”的聯結，脆弱的社會網絡聯系和缺乏“結構洞”的社會網絡結構使得社會系統自身無法有效應對突發性公共事件。在這種情況下，政府嵌入社會網絡中并發揮“集散中心”的作用，能夠有效發揮“弱關系”社會網絡聯系的信息傳遞優勢，在個體與個體之間的“強關系”短時間內無法生成的情況下，能夠及時建立政府與社會網絡中個體的“強關系”，即使這種“強關系”是臨時性的，也能夠在作為“結構洞”擁有者的政府的支配下迅速完成突發性公共事件治理。

另一方面，在環境侵權導致的群體性事件等大規模的社會安全突發性公共事件治理中，政府主導型治理模式也應發揮重要作用。在大規模的社會安全突發性公共事件中，參與者往往是被臨時組織起來，甚至是非理性沖動下臨時起意參與到社會安全突發性公共事件中。因此，大規模的社會安全突發性公共事件治理所面對的社會網絡是由個體之間的“弱關系”和少數“結構洞”擁有者組成的。在這種情況下，政府為了迅速維護社會穩定實現治理目標，就必須將少數“結構洞”擁有者作為治理的主要對象，及時切斷少數“結構洞”擁有者與個體之間的聯系。只要政府能夠實現對少數“結構洞”擁有者的治理，就能夠切斷參與大規模的社會安全突發性公共事件的個體之間的“弱關系”。除此之外，在大規模的社會安全突發性公共事件得到及時遏制后，政府還要在社會網絡中使自身成為“結構洞”的擁有者，借助“集散中心”的地位來廣泛傳遞正確信息，實現對大規模的社會安全突發性公共事件的根源治理，盡可能地嵌入社會網絡之中，消除大規模社會安全突發性公共事件出現的社會基礎。

（二）強化政府主導下“一核多維”的治理框架

中國國家治理現代化要求建構“一核多維”的治理框架，即“在中國共產黨領導下，政府、市場、社會和公民的共同治理結構和格局，多元主體之間建構良性互動關系，形成協同和協商治理的集體行動”[9]。按照“一核多維”治理框架的要求，突發性公共事件治理的政府主導型治理模式，在強調政府作為突發性公共事件治理組織者、領導者的同時，也要強化其與社會主體的協商與合作。具體來說，政府主導型治理模式雖然將突發性公共事件治理的組織者限于政府，但并不意味著缺少乃至排斥了社會主體的參與。在“國家-社會”分化的基礎上，政府仍然需要與社會系統互動，并根據社會網絡的實際情況做出恰當行動。這是政府主導型治理模式區別于“國家-社會”高度一體化基礎上的傳統應急管理體制的關鍵所在。

目前，政府主導型治理模式在實踐中依然存在與社會系統互動不足的問題。在實踐中，一些地方政府存在混淆傳統應急管理體制與政府主導型治理模式的問題，強調“剛性穩定”對社會系統進行的全面壓制。這種行為以僵硬穩定為表象，以過度使用國家強制力為基礎，以控制社會意識和社會組織為手段。這不僅不能實現依靠社會系統的社會網絡特征和結構高效率地完成突發性公共事件治理，甚至可能因不能承擔不斷遞增的巨大社會政治成本，而導致社會秩序的失范。

針對突發性公共事件治理中的政府主導模式可能與壓制型的傳統應急管理體制相混淆的問題，應明確政府主導地位并不意味著政府可以忽視社會系統的存在和社會網絡的結構。政府要堅持在突發性公共事件治理中，樹立積極回應社會系統的原則，即政府可以借助多中心節點和“弱關系”來廣泛、全面、快速地獲取與突發性公共事件相關的有效信息，繼而基于這些信息在社會網絡中有效開展資源配置工作。具體來說，按照政府主導下“一核多維”治理框架的要求，在政府主導型治理模式中，一方面要發揮政府作為治理組織者、信息收集者和資源配置者的骨干作用，另一方面要發揮企業、社會組織、公民作為治理參與者和信息提供者的輔助作用，政府與社會系統相輔相成、缺一不可。

（三）推動多屬性治理的法治化

中國國家治理現代化的重要維度在于捋順“塊塊”關系。這要求參與同一治理活動的政府機構的各個部門，能夠通過完善內部職能整合、信息流通、資源調配來促進治理效能的提升。目前，為了解決國家治理領域“塊塊”上的合作困境，我國形成了多屬性治理的政府機構運作方式，即“黨委決策先將需要整治的問題轉化為地方黨政的‘中心工作’，然后通過體制壓力動員各種力量參與治理，從而形成一種黨的高位推動、各部門積極協作的局面”[10]。

在突發性公共事件治理中，多屬性治理特征表現尤為突出。突發性公共事件一旦出現，進行突發性公共事件治理往往就成為這一時期的黨政“中心工作”。但是，由于突發性公共事件的緊迫性特點，多屬性治理存在的權力行使規范性欠缺、制度規范權威性受損等缺陷被放大。最為重要的是，在突發性公共事件的治理中，多屬性治理存在的政府內部協同治理能力破碎化問題更加嚴重。目前，政府內部不同部門之間、上下級之間，往往難以形成協同治理的行動能力。[11]這導致政府主導型治理模式存在嵌入政府所面對的社會網絡能力不足的問題。具體來說，政府選擇何種部門、以何種方式嵌入政府所面對的社會網絡面臨著不確定性。“九龍治水”最終導致政府在突發性公共事件治理中，難以嵌入社會網絡。這意味著國家治理現代化所要求的多主體協同治理難以實現。除此之外，由于政府內部缺乏協同和溝通，即使能夠嵌入社會網絡中，破碎的組織關系導致嵌入組織無法有效進行信息交流和傳遞，發揮政府主體“集散中心”作用以提升治理效能的效果也十分有限。

針對突發性公共事件政府主導型治理模式在多屬性治理中存在的政府嵌入社會網絡能力不足問題，要推動多屬性治理的法治化，在制度層面強化政府內部的組織協調能力，明確且統一與社會系統對接的具體職能部門，確保該職能部門在突發性公共事件治理中能夠及時下沉到社會網絡之中，并迅速成為“結構洞”的擁有者，向負責統一組織和協調功能工作的職能部門及時傳遞社會系統的信息。

三、公私協作型治理模式的現代化轉型

“中國治理現代化結構性目標是國家與社會協同治理。”[9]公私協作型治理模式的出現，就是現代化治理體系在應急治理領域建立的表現。目前，公私協作型治理模式雖然已經發揮了重要作用并日益得到重視，但是其距離國家治理體系現代化的要求仍有差距。因此，要通過推動公私協作型治理模式的現代化轉型，使其真正實現國家與社會協同治理的結構性目標。

（一）明確公私協作型治理模式的應用場域

中國國家治理現代化的公私協作，強調以政治力量與社會力量的協作實現治理合力，達到社會多元性與政治同一性的結合與均衡。這也就意味著如果公私協作型治理模式的應用場域過度擴展，將會造成政治力量與社會力量的張力；如果公私協作型治理模式的應用場域過分限縮，將會導致在缺乏社會協作的情況下治理負荷的增加。因此，公私協作型治理模式，應當在公私協作能夠產生最大治理效能的應用場域發揮作用，由此實現現代化應急治理的效能最大化。公私協作型治理模式的應用場域主要在于“熟人社會”的突發性公共事件治理場域和自然災害等突發性公共事件治理場域。

一方面，公私協作型治理模式在依然存在的“熟人社會”的突發性公共事件治理中可以發揮重要作用。雖然市場經濟的高度發展與城鎮化進程的推進使得中國社會開始向“陌生人社會”轉化，但是在農村地區和小城鎮以及基層自治良好的大城市社區，仍然廣泛存在著個體之間聯結和信任依舊緊密的“熟人社會”。在這些“熟人社會”中，結構化和相對同質化的個人具有“強關系”的聯結，社會網絡中的“結構洞”擁有者在維持社會穩定，為社會網絡中的個體發展提供信息和資源中發揮了重要作用。在這種社會網絡中，社會系統自身就有一定的應對突發性公共事件的能力。在這種情況下，政府不必親自嵌入社會網絡中，而是可以借助既有的信息和資源的“集散中心”作用，有效發揮“強關系”社會網絡聯系面對危機的可靠性優勢。按照結構等位理論的觀點[12]，政府只要與社會網絡中的“結構洞”擁有者保持“強關系”，就能夠實際達到與社會網絡中“結構洞”擁有者相聯系的個體具有“強關系”的效果。因此，政府借助社會網絡中既有的個體間“強關系”和“結構洞”，就能夠及時建立政府與社會網絡中個體的“強關系”，繼而有效動員這些個體參與突發性公共事件治理。雖然這種政府與社會網絡中個體間的“強關系”是臨時性的，但是卻能有效降低突發性公共事件治理的成本。

另一方面，公私協作型治理模式一般發生在自然災害等突發性公共事件之中。典型案例包括地震救災、抗洪救災等突發性公共事件的治理。這一類由自然災害形成的突發性公共事件，由于需要大規模的應急人力物力資源的緊急調動，政府無法在短時間內動員巨大的資源。在這種情況下，為了實現突發性公共事件治理的目標，就可以有效發揮不同社會網絡中的“結構洞”擁有者的作用，將這些“結構洞”擁有者掌握的社會資源及時投入突發性公共事件治理中。例如，在新冠肺炎疫情防控工作中，全國就出現了規模龐大的社會主體參與疫情防控突發性公共事件治理工作。身處不同社會網絡的大量社會組織和數以千萬計的志愿者，在疫情防控政府的動員下通過公私協作，實現了對新冠肺炎疫情的有效治理。

（二）加強公私協同關系的制度化建設

從公私協作型治理模式的實踐表現來看，當前政府與社會主體的協同治理的層次、協同治理的意愿、協同治理的能力仍然處在較低的水平。這種二元主體的協同關系在實踐中總體上表現為政府和社會主體之間缺乏常態溝通和缺乏合作機制等問題，嚴重制約了公私協作型治理模式的實際效果。即使面對社會系統中存在的“強關系”和愿意配合政府的“結構洞”擁有者，政府采取公私協作型治理模式的意愿往往依然不強。社會主體在采取公私協作型治理模式上之所以持有消極態度，主要在于政府和社會主體固然構成了二元主體的協同關系，但協同關系的制度化程度不高，穩定性仍成問題，這增加了社會主體參與公私協作的制度成本。

協同治理現代化是國家治理現代化的重要組織支撐。當前，我國在協同治理現代化上存在社會主體象征性參與國家治理的問題，使得公私協作的形式意義大于實質意義，無法真正通過社會主體參與來提升國家治理效能。針對這一問題，有學者主張采取實體權利與程序權利并重的思路來實現協同治理實質化。[10]這對公私協作型治理模式面對的協同不足困境具有重要借鑒意義。由于突發性公共事件的突發性、緊急性和不可預見性特點，從實體權利角度增強協同關系的制度化較為困難，且容易導致政府與社會主體之間的緊張關系。因此，從強化程序權利保障角度加強公私協同關系的制度化建設具有可行性。一方面，政府在突發性公共事件公私協作治理中，應該遵循正當程序原則，設置信息公開、聽證會、定期化協同機制等完善的公私主體溝通和協作程序；另一方面，要充分保障社會主體在公私協作過程中的知情權、聽證權、質詢權等程序性權利，降低社會主體參與突發性公共事件治理的制度成本。

（三）實現公私主體在協同關系上的情感嵌入

中國國家治理現代化的治理價值取向是“以人民中心”[8]，這意味著作為突發性公共事件治理主體的政府要與人民保持深厚的情感聯系。在當下的公私協作型突發性公共事件治理實踐中，政府和作為“人民”組成部分的社會主體之間難以形成穩固的情感互嵌關系。社會主體面臨的資源不足與信任赤字的困境，也降低了政府協同進行突發性公共事件治理的意愿。政府對于社會主體治理能力和意愿的基本信任仍有待加強。

從社會網絡理論的視角看，在傳統的社會網絡理論中，社會主體之間的互動是理性的、非人格化的，網絡中的主體之間只有或強或弱的利益嵌入。盡管這種假設在理論研究中有助于簡化研究過程，但是實際上客觀世界的經濟運行規律、組織選擇和個體行為絕非嚴格遵循既定假設運行的。實際上，新的社會網絡理論認為網絡中的節點在與其他存在利益嵌入關系的節點的互動和博弈過程中，影響其策略選擇和行為模式的不僅僅是利益關系，還必須考慮彼此之間的情感因素。[13]情感嵌入的程度越深刻，則點與點之間情感的紐帶越緊密，交易費用相應就越少。較強的情感嵌入有助于知識、信息在主體之間的順暢傳遞以及加強社會行動的協同意愿。按照“社會資本理論”的觀點，在缺乏普遍信任的情況下“社會資本”難以發揮應有作用，解決這一問題的出路在于形成社會信任的社會規范。[14]34因此，面對政府和社會主體的情感疏離，必須在社會規范層面使二者形成情感嵌入的關系，彌補政府和社會主體在突發性公共事件治理中的信任和情感的赤字困境。因此，要通過公私主體在協同關系上的情感嵌入，實現“以人民中心”的現代化治理價值。

四、社會自發型治理模式的現代化轉型

國家治理體系與治理能力現代化的重要標志是社會自治與國家治理目標的協同配合和社會自治能力的不斷提升，由此激發基層群眾和自治組織在現代化國家治理中的創造力和能動性。作為國家治理體系組成部分的社會自發型治理模式，也需要按照國家治理現代化的要求進行轉型。

（一）明確社會自發型治理模式的應用場域

社會自發型治理模式的顯著特征是作為治理主體的社會力量往往只具有處理小范圍內突發性公共事件的能力，且在突發性公共事件爆發初期難以得到來自政府的治理資源支持。因此，受限于治理主體的治理能力，一旦發生較大范圍的突發性公共事件，社會自發型治理模式就必然面臨失能失效的困境。如果過度擴張社會自發型治理模式的應用場域，在治理資源不足的情況下，會導致難以實現更大范圍的治理目標。根據社會自發型治理模式的特征，社會自發型治理模式的應用場域主要為“熟人社會”的突發性公共事件治理場域和自然災害、事故災害等突發性公共事件治理場域。

一方面，社會自發型治理模式在“熟人社會”這一突發性公共事件治理場域較為常見。在“熟人社會”這一治理場域中，依靠宗族家庭等傳統社會網絡節點的力量，更有可能實現社會自發型治理模式從“弱關系”到“強關系”的轉換。除此之外，“熟人社會”擁有相對于“陌生人社會”而言更加豐富的社會網絡的“結構洞”，更有利于社會力量的自我組織和信息交流。因此，在“熟人社會”借助基層社會中的自發力量，能夠有效實現突發性公共事件中公民的“自力更生”和“自我救助”。另一方面，社會自發型治理模式通常應用在自然災害、重大事故災害中。最為典型的應用場景為，某地發生公共事件、自然災害或重大事故之后，由于政府主體救援力量無法迅速到達或者無法實現全面覆蓋，當地群眾自發形成救助主體，直接參與救援。這些擁有“結構洞”的救助主體具有豐富的社會資源，能夠及時地、靈活地投入突發性公共事件治理中。

（二）強化社會主體的自治能力

目前的社會自發型治理模式即使在短時間內能夠發揮了較大的治理成效，但這種多元分散的社會自我治理邏輯，呈現出社會自我組織能力的脆弱化特點。從社會網絡理論的視角來看，第一，就情感嵌入來說，社會自我治理在某種程度上是具有非常強烈的情感嵌入性的，這也是其能夠形成較強治理效果的關鍵，但這種情感嵌入嚴重受到利益嵌入的制約。因為缺乏單一的權威網絡節點的參與，一旦形成內部糾紛，缺乏最終化解渠道，社群成員之間的情感嵌入也因而失去意義。第二，從網絡治理節點來說，社會自我治理在節點數量上大幅增加，但龐大的節點數量之間的關系容易出現混亂，節點之間的溝通從而喪失紐帶。這一行動邏輯的特點主要體現為社會自我組織能力低下、自我組織意愿難以持續、自我組織調動的外部資源有限。

中國國家治理現代化的“一核多維”框架，在高度重視發揮社會主體參與治理的同時，也致力于強化社會主體的自主行動能力和治理技術能力。這意味著社會自發型治理模式的現代化轉型，不僅要在突發性公共事件發生之時保障社會主體能夠積極參與到應急治理之中，更要未雨綢繆、防患于未然，在突發性公共事件發生之前增強社會主體的自治能力。一方面，政府要通過“新鄉賢”等社會道德楷模的培育樹立，打造能夠在突發性公共事件治理中發揮作用的權威網絡節點；另一方面，政府要利用網格化治理增強作為突發性公共事件治理對象的社會網絡的個體成員間的普遍信任程度，增強社會主體應對突發性公共事件的組織能力。

（三）促進與公私協作型治理模式的銜接

在社會自發型治理模式所應對的突發性公共事件中，要注意社會自發型治理模式與公私協作型治理模式的銜接。在超過社會自發型治理模式治理負荷的情況下，及時轉向公私協作型治理模式，尋求政府的參與保障和外部資源供給。具體來說，要通過社會主體與政府主體的雙向互動來強化社會自發型治理模式與公私協作型治理模式的銜接。一方面，在治理負荷明顯超載的情況下，如果此時政府主體已經具備了應對突發性應急事件的治理資源，社會主體應主動向政府主體提供社會自治治理負荷超載的信息以及時引入政府主體的參與協作；另一方面，要強化政府主體與社會自發型治理模式中存在的“結構洞”擁有者的信息銜接機制。在社會自發型治理模式的運作過程中，即使政府主體不參與突發性公共事件治理的組織與行動，政府主體仍要保持與社會自發型治理模式中存在的“結構洞”擁有者的信息溝通，以及時掌握治理負荷超載的情況，并在具有充足治理資源的第一時間推動社會自發型治理模式與公私協作型治理模式的銜接轉換。

五、結語

在百年未有之大變局下，“黑天鵝”“灰犀牛”事件等重大風險挑戰層出不窮，突發性公共事件治理是國家現代化治理中不可回避的關鍵性問題。未來突發性公共事件的不確定危害后果與政府有限能力之間的張力，促使政府在應急治理中將越來越多地轉而尋求社會力量的支持。近年來，我國社會組織的成熟發展也使其獲得了更加充沛的積極參與社會事務的能力和資源。雖然我國各級政府在突發性公共事件的應對中，與非政府組織、企業、公民等社會主體的協作配合取得了較大發展，但是當前危機治理的模式和行動邏輯，在取得一定成效的同時，仍然反映出一系列體制機制問題，無法滿足國家治理體系和治理能力現代化轉型的需要。未來仍然需要按照現代化治理體系的要求，持續優化不同類型的突發性公共事件治理模式及其行動邏輯，通過強化政府和社會主體共同參與突發性公共事件治理，不斷提升突發性公共事件的治理能力和治理效率。