我國數據要素市場建設中的問題與對策

伍旭川

近年來，以數據作為關鍵要素的數字經濟正在快速發展，成為我國經濟發展的重要推動力，促進了我國社會經濟的高質量發展，受到政府的高度重視。推進數據要素市場化建設已成為政府治理以及我國經濟社會發展的重要議題，已成為加快推動政府治理現代化進程、充分釋放數據紅利、推動數字經濟創新發展的強力賦能。本文深入分析了要素市場化存在的主要問題和關鍵問題，并提出相應的政策建議。

建立數據要素市場的必要性

推進數據要素市場建設已成為政府治理及經濟社會發展的重要議題。2017年，國務院政府工作報告首次在政府文件中明確提出“數字經濟”的概念，2018年數字經濟的發展上升到國家戰略層面，各級政府不斷推出相關政策。黨的十九屆四中全會提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”，首次將數據作為生產要素參與收益分配。2019年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二 三五年遠景目標的建議》，明確提出要“加快數字化發展”，這是黨中央站在戰略和全局的高度，科學把握發展規律，著眼實現高質量發展和建設社會主義現代化強國作出的重大戰略決策。2020年4月，中共中央、國務院在《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中，正式提出將數據與土地、勞動力、資本、技術要素并列為五大生產要素，充分明確了數據作為生產要素在市場中的地位，提出要加快培育數據要素市場。2021年12月，國務院印發《“十四五”數字經濟發展規劃》，給出了數字經濟的定義①數字經濟是繼農業經濟、工業經濟之后的主要經濟形態，是以數據資源為關鍵要素，以現代信息網絡為主要載體、以信息通信技術融合應用、全要素數字化轉型為重要推動力，促進公平與效率更加統一的新經濟形態。；規劃同時明確，“數據要素市場體系初步建立”是我國2025年數字經濟的發展目標之一。2022年3月，中共中央、國務院發布的《關于加快建設全國統一大市場的意見》中提出“加快培育數據要素市場，建立健全數據安全、權利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認證等基礎制度和標準規范，深入開展數據資源調查，推動數據資源開發利用”的重要要求。2022年6月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，明確要建立健全數據要素市場規則，完善數據要素治理體系，加快建立數據資源產權等制度，強化數據資源全生命周期安全保護，推動數據跨境安全有序流動。同月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十六次會議，審議通過的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》指出，數據作為新型生產要素，是數字化、網絡化、智能化的基礎，已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各個環節，深刻改變著生產方式、生活方式和社會治理方式，明確要促進數據高效流通使用、賦能實體經濟，統籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系。

構建數據要素市場是搶占國際數字競爭制高點的迫切需要。面對世界百年未有之大變局，數據爭奪戰已經打響，數字化成為大變局中最確定的發展趨勢，誰充分掌握了數據，誰就將占據更加有利的位置。同時，數據成為各國國際競爭的新高地，代表著國家的發展水平和綜合國力。世界主要國家和地區廣泛關注數據競爭力，紛紛從國家層面提出具體的數據發展戰略，基于國家整體發展趨勢進行布局。我們應高度重視，在不可阻擋的數字化潮流中把握先機，搶占數字化競爭高地。

釋放數據要素價值，加強數據治理也是我國推進國家治理現代化的迫切需要。

數據優勢為我國提供了快速超越的機會。從數據規模和量級看，我國構建全球領先的超大規模數據市場的各項條件已經具備，數據是未來10年我國經濟社會發展超越主要競爭對手的戰略制高點。在發展的同時，世界主要國家和組織紛紛制定數據要素治理規則，培育自身數據要素資源優勢，積極開展數字外交，力求占據全球數據治理主動權。例如，2022年2月，歐盟發布《數據法案》，旨在強化數字主權，在數據共享、國際數據傳輸、數據互操作等方面作出了約束性規定；2022年4月，美國發布《促進使用公平數據》建議書，提出加強信息采集、完善基礎設施以充分利用數據資源，建立分類數據管理機制。因此，我國迫切需要推進數據要素市場化建設，使國家治理體系和治理能力實現現代化，提高數據要素治理國際話語權，強化關鍵數據要素的自主可控。

國內數據要素市場化的主要問題

我國數據權屬不明晰，數據確權滯后于大數據市場的發展，阻礙了數據交易的發展。數據權屬之所以難以界定，其關鍵在于數據具有“超物”特性，并且與數據相關的權利主體較多，涉及的財產關系較為復雜甚至彼此沖突，數據產權界定又與數據安全保護、個人信息保護等問題相互交織。數據價值產生于多源融合，使得數據價值的實現方式不再是單主體的數據治理，而轉變為多主體的數據共治。

公共數據開發利用制度亟待完善。一是公共數據開發利用的程序性制度設計缺失，企業參與公共數據資源開發利用的授權機制、服務標準及定價標準等政策規章基本處于空白，公共數據資源運營許可和程序不完善。二是公共數據開發利用的數據供給制度不完善，造成企業開發利用動力不足，成為企業參與公共數據服務的制度性障礙。三是政企合作關系制度設計不規范，政府和企業之間權責義務劃分不清晰，當發生國家安全、個人隱私數據泄露等事故時，難以找到責任主體。總之，這些制度的不健全制約著公共數據更高水平的利用和更大價值的實現。

數據要素供給側結構性矛盾突出。首先，政府內部數據共享應用效率還有待提高。數據共享交換平臺數據的實時性、權威性、完整性有待提高，支撐跨部門協同應用需求相對不足。另外，隨著國垂、省垂業務系統部署力度加大，數據從下向上不斷集中，形成中央、省級“數據懸河”與市縣基層“數據空心化”之間的結構性錯位，亟待破解。其次，公共數據開放成效有待提高。總體呈現“總量規模小、供給分散、質量不高、流通不暢、社會參與度較低、應用效果不理想”狀態。再次，公共數據與社會數據融合利用路徑尚不明確。類似防疫探索僅限于個別場景，沒有形成具有廣泛可行性的全社會數據融合利用路徑。因此，亟須構建統一協調的公共數據運營體系和權威高效的數據交易體系，打通數據供需渠道，促進全社會的數據要素流通。

數據要素法規制度尚不健全。數據產權、數據流通交易、收益分配等基礎性制度亟待構建。首先是相關法律不健全。數據確權是數據要素高效有序流通的前提，而數據產權性質的確定，屬于基本民事制度范疇，涉及中央的立法事權，但針對此問題，現行國家立法存在空白。其次是地方立法受限。地方立法權限的不足，加之地方立法的地域性難以適應跨省數據確權和數據交易的需要，制約著相關制度的創新。

數據要素市場治理能力有待進一步提升。數據管理組織體系有待完善，數據統籌協調、風險防控、市場監管和綜合保障能力有待提高。部門數據職能體系亟待明確和細化，數據管理能力及數據質量的考核機制有待健全。數據要素市場競爭、約束、激勵機制亟須構建。

數據市場監管職能不突出。目前國家層面有多個部門具備數據市場的監管職能，但各部門監管邊界不清，主責部門不夠明確，互聯網巨頭隨意收集、使用個人信息等問題仍然非常嚴重。

數據要素市場化的關鍵問題

數據要素市場化需要經歷確權、計量、管控和交易四個階段的復雜過程，才能完成數據要素在市場中的流通，實現數據要素市場化。

數據的確權。目前，法學界對數據權屬主體尚未形成定論，學界多采用“數據確權”表述數據可確權，但對數據權屬界定的理論與實踐路徑均未達成統一定論，而技術上已為數據溯源提供了多種解決方案，如區分數據所有權和控制權，并通過“數據代理”方式使數據交易成為可能的做法，不失為一種非常好的解決方案。

數據的計量。在確定了數據要素的計量單位之后，數據交易中的交易雙方就可以快速理解交易產品的“數據量”，達到規模化數據交易的目的，并提高交易效率。數據交易還與其是否具備規模化屬性相關。

數據的管控。對于數據的可管控，無論是在區塊鏈技術軟件層面，還是在芯片架構硬件層面，都取得了可喜的進展。從技術層面針對數據溯源的探索，可通過實現數據管控為后期數據治理打下良好的基礎；核心技術層面的突破或可從溯源方向為數據確權與交易問題提供新的解決思路。

數據的交易。數據交易從數據產品的角度可分為兩大類。第一類是基于數據集的交易。這種針對數據集的再加工，可以是對結構化數據的清洗、去噪、標注；也可以是對語音、圖像或視頻等半結構化、非結構化的數據進行標注，這類數據交易標的物多以數據集和定制化API接口兩種方式呈現，產品具有規模化、勞動密集型、質量強相關、多次迭代等特點。第二類是基于數據分析衍生品的交易，即經過平臺長時間序列的數據積累，可衍生出各類基于海量數據的涉及國計民生、各行各業的數據分析報告等，產品具有規模化、強衍生、多維度、隱蔽性等突出特點。

綜上所述，從數據要素市場化的本質來講，數據要素市場化的關鍵可以歸結為：一是數據的權屬問題，包括主體、客體及具體權利等問題；二是數據交易規模化與規范化問題；三是數據監管協調問題，政出多門，技術與體制機制方面有待完善。

幾點建議

提高數據資產管理水平。數據資產管理推動數據要素市場發展。數據要素市場化配置上升為國家戰略，將充分發揮對其他要素資源的乘數作用。良好的數據資產管理是釋放數據要素價值、推動數據要素市場發展的前提與基礎。同時，數據資產管理可以助力企業數字化轉型。企業競爭的本質是在不確定市場環境下資源配置效率的競爭，數字化轉型既可以持續優化數據要素市場結構，實現市場結構從低級別、低梯度的“雙低”模式向高級別、高梯度的“雙高”模式演進；又可以通過優化企業資源獲取和資源配置，提高企業競爭優勢和業務數據化效率，加速企業數字化轉型。

平衡數據要素市場效率與秩序。推進要素市場化配置是建設統一開放、競爭有序的市場體系的內在要求。數據要素市場化改革的價值追求主要有兩個方面：一是效率的追求，通過培育和發展數據要素市場，發揮數據的賦能作用，提高資源配置的效率，助推我國的高質量發展；二是秩序的追求，在發揮市場化配置效率優勢的同時，要確保數據要素市場發展的秩序，提高數據質量和規范性，保護個人隱私和數據安全。

把握數據要素治理核心框架。從法規制度體系、兩級市場體系和基礎運營體系入手，不斷健全數據要素市場治理體系；加快推動數據要素市場治理能力建設，不斷增強對數據要素市場的統籌協調、風險防控、市場監管和綜合保障能力；暢通數據要素生產、分配、流通、消費的主要環節，形成多方共同參與、共建共治共享的新型數據生產關系，解放數據生產力，推動數據要素市場化改革成果更廣范圍、更深層次惠及經濟社會發展，促進全面數字化發展。

合理和合法界定數據權屬。通過建立合作、共治、負責任的數據規則體系，強化數據來源者的數據權利，從權利主體層面看，要肯定個人作為數據所有者的人格權與財產權，個人尊嚴、隱私等重要權利通過信息自決得以保障；明確企業合法利用數據資源的邊界，避免在創造經濟收益的過程中產生權利紛爭、數據搶奪、黑市交易等亂象，保障企業更有活力、更有動力開展數據產業經濟活動，增強企業的創新能力，這樣有利于政府對公共數據進行有效管理和開發利用，有利于激發公共數據要素活力，釋放公共數據價值，營造良好的國家數據發展、建設與創新環境。