金融違規犯罪行為懲處聯動機制探討
——以商業銀行違法發放貸款為例

劉偉明

現有違法發放貸款罪一審裁判數量與金融監管部門對商業銀行因信貸業務違規進行的監管處罰數量之間存在巨大差距。這意味著金融監管部門在移送違法發放貸款案件問題上存在著短板，其背后不同利益主體追求的方向不同是關鍵因素。在當前信貸業務違規行為尚未得到根本性扭轉的嚴峻形勢下，加強對違法發放貸款案件的刑事規制，做實信貸業務違規與犯罪行為懲處的聯動機制具有至關重要的意義。作者據此提出了加強信貸業務違規與犯罪行為懲處聯動機制建設的具體建議。

2017年第五次全國金融工作會議之后，金融監管部門普遍加強了對金融違規行為的監管和處罰力度，刑事司法機關也加強了對金融犯罪行為的刑事打擊力度。然而，金融監管部門和刑事司法機關在應對金融違規與犯罪行為的聯動機制方面卻仍然存在著不少漏洞，直接影響了規制金融違法行為的效果，導致部分行為成為屢查屢犯的頑瘴痼疾。

行政處罰與刑事歸責的背離

違法發放貸款是指銀行業金融機構或其工作人員違反國家規定發放貸款的行為。由于信貸業務是商業銀行產生利潤的主要資產業務，違法發放貸款是商業銀行及其信貸業務人員最容易觸碰的“禁區”。違法發放貸款中的“法”，在狹義上是指違反全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律和決定，國務院制定的行政法規、規定的行政措施、發布的決定和命令等；廣義上則包括在法律授權之下對法律條文原則性規定進一步明確和細化的金融監管部門制定的部門規章。從更廣義角度講，還包括金融監管部門制定的有關信貸業務的規章位階之下的其他審慎監管規則。因此，商業銀行及其信貸業務人員違法發放貸款，既包括違反金融審慎監管規則的信貸違規行為，又包括受罪刑法定原則約束的違反法律和行政法規的金融犯罪行為。最高人民檢察院、公安部2022年4月6日聯合印發了修訂后的《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》，與時俱進地適度提高了違法發放貸款案件的立案追訴數額標準，將違法發放貸款罪的立案追訴標準由違法發放貸款數額“一百萬元”調整為“二百萬元”、造成直接經濟損失數額“二十萬元”調整為“五十萬元”。此即意味著違法發放貸款數額在二百萬元以下且造成直接經濟損失數額在五十萬元以下的只是信貸違規行為，在法律上并不構成犯罪。由此觀之，基于信貸業務從違規到犯罪的社會危險性程度明顯不同，雖然同樣是信貸違法行為，但法律對其規制卻存在著不同的分工，即對涉及貸款金額較少或損失較小的、社會危害較小的信貸業務違規行為由金融監管部門進行查處，而對貸款金額較多或損失較大的、社會危害較大的信貸犯罪行為則應由國家刑事司法機關負責。既然同樣是信貸違法行為，信貸犯罪行為必然是在信貸違規行為基礎上演變而來，違規行為與犯罪行為之間存在著由量變到質變的關系。因此，從另外一個角度觀察，信貸違規行為也應與信貸犯罪行為數量保持同向變化趨勢。

然而，第五次全國金融工作會議之后，金融監管部門和刑事司法機關對違規行為和犯罪行為的變化關系卻無法支持上述觀點。據中國銀保監會官網公布的2017——2021年金融監管部門對商業銀行因信貸業務違規而進行的行政處罰信息，2017年1613張罰單、2018年1885張罰單、2019年1787張罰單、2020年2011張罰單、2021年2390張罰單，罰單數量明顯呈現逐步上升的趨勢。同時檢索最高人民法院裁判文書網，以“刑事案由”“判決書”“違法發放貸款罪”“基層法院”作為檢索詞，共有1498份判決書，其中：2017年228份、2018年198份、2019年205份、2020年192份、2021年64份，涉及違法發放貸款罪的一審判決數量明顯呈現遞減態勢。從2017年至2021年的這五年間，金融監管部門對信貸業務違規行為的處罰力度明顯強于刑事司法機關對違法發放貸款犯罪行為的懲罰力度。造成差異的關鍵在于違法發放貸款犯罪案件的立案環節不同。違法發放貸款案件不同于其他金融犯罪案件，需要由知情人舉報或商業銀行向刑事司法機關報案以及由金融監管部門在監管和檢查中發現進而向刑事司法機關移送案件線索。然而實務中，商業銀行自身報案存在的阻礙因素較多。金融監管部門對于商業銀行出現業內案件情況采取零容忍態度，若商業銀行出現業內案件，不僅商業銀行及其高級管理人員面臨著監管處罰，機構自身也面臨著聲譽風險，這些因素綜合起來使得不少機構在發現違法發放貸款案件風險時采取“大事化小，小事化了”的“鴕鳥策略”，部分機構甚至存在掩蓋案件信息的嚴重問題。中國銀保監會官網2017年1月1日至2021年12月31日公布的有關涉案行政處罰罰單有數百件之多，這些罰單涉及的處罰案由集中體現在未報送案件信息、未按要求報送案件、案件風險信息遲報、遲報案件信息、案件信息報送不及時等方面。至于知情人舉報，則由于其中存在諸多不確定性因素，往往很難被有權機關直接采用。因此，金融監管部門對商業銀行經營管理活動進行監管中，發現違法發放貸款情況并向刑事司法機關移送案件線索十分重要。而現有違法發放貸款罪一審裁判數量與金融監管部門對商業銀行因信貸業務違規進行的監管處罰數量之間的差距，充分說明了金融監管部門在商業銀行及其信貸業務人員在涉及違法發放貸款案件線索移動問題上存在短板，必須詳細分析背后的原因。

不同利益主體的考量

金融監管部門不能主動向刑事司法機關移送違法發放貸款案件線索，肯定不是因為缺少制度依據。國務院早在2001年7月9日就公布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（中華人民共和國國務院令第310號），該行政法規第三條第一款明確規定行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果等涉嫌構成犯罪，需要依法追究刑事責任的，必須向公安機關移送。同時，第十六條又對行政執法機關始終不移送、逾期不移送，或者以行政處罰代替移送的法律責任做出了詳細規定。原中國銀監會2007年印發的《移送涉嫌犯罪案件工作規定》（銀監通〔2007〕27號）也明確規定，金融監管部門在依法履行監督管理職責的過程中，發現商業銀行及其工作人員違反國家規定發放貸款，數額巨大或者造成重大損失的，涉嫌構成犯罪，依法應追究刑事責任的，應當依照本規定向公安機關、人民檢察院移送。中國銀保監會2022年3月28日印發的《全國銀行業保險業法治建設實施方案》（銀保監發〔2022〕7號）更是明確提出金融監管部門應加強行政執法與刑事司法有機銜接，著力解決金融腐敗與業務違法違規交織問題，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑等現象。

筆者認為，違法發放貸款案件背后不同利益主體追求的方向不同是金融監管缺乏主動移送的關鍵因素。

金融監管部門的原因。在金融領域“強監督、強監管”的氛圍正在形成的大環境下，金融監管部門普遍加強了對商業銀行經營管理活動的監管力度，信貸業務成為遭受處罰次數最多的業務領域。不少信貸違規行為已經達到《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》中違法發放貸款罪的追訴標準，觸犯了刑法。金融監管部門之所以未將相關線索移送刑事司法機關，主觀上認為懲處金融犯罪活動不是本部門的工作職責，多做無意義，反而由于自身在涉及罪與非罪問題上缺乏精準的判斷基準，在當前信貸業務違規較為嚴重且成為屢查屢犯的頑瘴痼疾的情形下，容易引起不必要的麻煩；部分一線監管工作人員甚至可能還擔心日常監管工作中與商業銀行接觸較為頻繁，若將商業銀行相關人員違法發放貸款線索移送司法機關，日后會遭致被追究刑事責任人員的打擊報復，因而顧慮重重。客觀上，盡管在制度層面出臺了一系列有關監管移送涉嫌犯罪案件工作的政策法規，但在執行上缺乏切實可行的配套保障措施以及考核上的激勵約束機制，實務中容易導致金融監管部門“出力不討好”的尷尬困局。

司法機關的原因。就違法發放貸款罪的整個追訴流程而言，由于商業銀行所有制屬性的不同以及涉及業務人員的職務不同，實務中除檢察機關起訴和法院審判之外，在立案偵查階段，可能涉及紀委監委和公安機關兩類不同的偵查機關。兩類偵查機關在辦理違法發放貸款案件的思路存在明顯差異：紀委監委一般是接受內部舉報或內部紀檢監察工作中主動發現的，公安機關則需要商業銀行報案、相關知情人舉報或金融監管部門移送涉案線索。相對于當前經濟發展水平，《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》中有關違法發放貸款罪的追訴標準實屬過低，即使最高人民檢察院、公安部2022年4月6日修訂了該文件，提高了追訴標準，但在當前信貸業務違規形勢尚未得到根本性扭轉的現實環境下，若嚴格按修改后的追訴標準進行實際操作，涉嫌違法發放貸款的商業銀行及其從人員數量將可能暴增，進而導致法不責眾的局面。這對經濟犯罪辦案力量本已異常緊張的公安機關來說無異于雪上加霜，因而可能會千方百計事先加以避免。由此，司法機關對于金融監管部門移送涉嫌違法發放貸款案件線索不足的問題可能會“睜一只眼閉一只眼”，不愿深究背后隱藏的問題。

缺乏系統的監督制衡機制。對金融監管移送涉嫌犯罪案件工作，前文所述文件都明確規定了相應的監督制度。根據《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十四條之規定，金融監管部門移送涉嫌違法發放貸款犯罪案件，應當接受人民檢察院和監察機關依法實施的監督，若金融監管部門應當向公安機關移送涉嫌違法發放貸款犯罪而不移送的，任何單位和個人有權向人民檢察院、監察機關或者上級行政執法機關舉報。同時，該行政法規第十七條和第十八條分別站在金融監管部門和公安機關角度對阻礙移送涉嫌違法發放貸款犯罪行為的監督主體及監督手段做了明確規定。《移送涉嫌犯罪案件工作規定》第六條也要求金融監管部門應當與各級公安機關、人民檢察院建立涉嫌違法發放貸款犯罪案件移送工作機制，加強協調與配合，并做好案件移送的保密工作。然而，實務中由于缺乏相應的配套制度及激勵約束機制，再加上違法發放貸款案件本身存在需要金融專業判斷的要求，因而上述規定較難在實際工作中真正落實。實踐中，有其他部門較好的經驗值得借鑒，例如，2021年9月，為有效落實中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》，最高人民檢察院向中國證監會正式派駐了監察室，以加強執法和司法的協作和制約。目前，金融監管部門與刑事司法機關之間尚未建立總部層面的違法發放貸款案件的監督制衡機制，大大影響了金融監管移送違法發放貸款案件的追訴質效。

懲處聯動機制的重要價值

信貸業務作為商業銀行主要的資產業務，是商業銀行高質量發展的基石。基于信貸業務規則的繁瑣程度以及商業銀行與借款人之間長期形成的“甲方優勢”，信貸業務的規范性不足一直是商業銀行業務發展的短板。2017年，第五次全國金融工作會議之后，金融監管部門組織的多起現場檢查活動直指信貸業務違規行為，大批罰單均集中在信貸領域。中國銀保監會在2022年度先后印發了《關于開展銀行業保險業“內控合規管理建設年”活動的通知》（銀保監發〔2021〕17號）和《關于持續深入做好銀行機構“內控合規管理建設年”有關工作的通知》（銀保監辦發〔2021〕123號），反復強調應解決貸款“三查”不盡職、統一授信管理不到位等信貸業務中的頑瘴痼疾。根據刑法的謙抑性原則，濫用刑罰權當然具有其危害性，而在某些法益保護上刑罰不足、刑罰權的惰怠和不作為，也同樣具有危害性。在當前信貸業務違規行為尚未得到根本性扭轉的嚴峻形勢下，加強對違法發放貸款案件的刑事規制，打通信貸業務違規與犯罪行為懲處的聯動機制具有重要意義。

有助于破解商業銀行信貸領域屢查屢犯問題

違法發放貸款案件是典型的業內案件，商業銀行對其信貸業務人員違規行為往往采取“大事化小，小事化了”的內部消化處理，相關人員僥幸心理極為嚴重。長此以往，有關信貸業務的審慎監管規則得不到認真執行。金融監管部門每年進行的現場檢查活動以及緊接而來的行政處罰，對商業銀行及其工作人員雖然具有一定的威懾力，但在現場檢查具有一定的隨機性、“雙罰制”的行政處罰尚未得到根本性貫徹的現實情勢下，信貸業務違規行為不能得到實質性控制。而且即使金融監管部門做出了行政處罰，但針對信貸業務違規行為多數只是處于一定數量的罰款，因此在信貸違規收益大于信貸違規成本的情況下，僅靠金融監管部門難以解決信貸業務領域的違規問題。

筆者認為，信貸業務違規成為商業銀行頑瘴痼疾原因之一是刑事責任威懾力不足。違法發放貸款罪屬于典型的行政犯罪，信貸業務違規行為達到犯罪追訴標準之前必然違反金融監管部門制定的有關信貸業務的審慎監管規則。刑法是規制信貸業務行為的最后一道屏障，在實務中加強對信貸業務違規行為的刑事打擊力度，有助于商業銀行及其信貸業務人員樹立對金融審慎監管規則的敬畏意識，在信貸業務中自覺約束自身的行為。因此，做實信貸業務違規與犯罪行為懲處的聯動機制，可大大提高信貸業務違規行為受到刑事懲罰的幾率，在當前中國社會刑事責任對當事人影響較為深遠的司法環境下，對商業銀行及其信貸業務人員依法合規從事業務行為產生實質性的影響，有助于破解商業銀行信貸領域屢查屢犯問題。

避免金融監管部門和司法機關失職瀆職

根據《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的相關要求，對于在監管工作中發現的涉嫌違法發放貸款罪的行為，金融監管部門應當及時移送公安等刑事司法機關，不得“以罰代刑”“有罪不究”“降格處理”；公安等刑事司法機關必須接受金融監管部門移送的涉嫌違法發放貸款罪案件，并及時作出立案或者不予立案的決定。然而，違法發放貸款罪的追訴標準與金融監管部門對違規信貸業務的監管處罰標準之間并不存在明顯的區分界限，如果不能準確把握移送涉嫌違法發放貸款案件中涉及的罪與非罪的標準，金融監管部門和刑事司法機關在實際工作中容易引發失職瀆職行為。

建立健全信貸業務違規與犯罪行為懲處聯動機制能夠有效避免金融監管部門和刑事司法機關因移送涉嫌違法發放貸款案件引發的失職、瀆職行為。從形式上看，該機制是行刑銜接（行政執法和刑事司法相銜接）在金融行業商業銀行信貸領域的具體體現。但金融監管畢竟不同于一般的行政執法行為，金融業務（如信貸業務）具有一定的專業性，信貸違規行為也呈現出隱蔽性強、數額大、發現周期長等特點，這些因素決定了金融監管權必須具備相機抉擇權。因此，就實質而言，對于是否移送涉嫌違法發放貸款案件，金融監管部門具有實質性的決定權。信貸業務違規與犯罪行為懲處聯動機制要求公安機關等刑事司法機關就違法發放貸款案件的立案追訴標準、證據的固定和保全等問題為金融監管部門提供相應專業意見，同時通過工作聯席會議制度和銜接工作信息共享平臺等制度，能夠充分保證金融監管部門和公安等司法機關的信息共享和專業交流，避免金融監管部門和刑事司法機關因信息不對稱和專業不足引發的失職、瀆職行為。

為落實行刑銜接制度提供典型范例

行刑銜接是檢察機關會同行政執法機關、公安機關、行政監察機關實行的旨在防止以罰代刑、有罪不究、降格處理現象發生，及時將行政執法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機關處理的工作機制。2001年7月，國務院印發的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》首次將行刑銜接制度提上法治日程；其后，最高人民檢察院于2001年12月3日印發《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，旨在依法辦理行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件，充分履行檢察職責；公安部于2016年6月16日出臺了《公安機關受理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件規定》，目的在于規范公安機關受理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件工作，完善行政執法與刑事司法銜接工作機制。在金融監管領域，原中國銀監會也于2007年印發了《移送涉嫌犯罪案件工作規定》。

但正如中共中央辦公廳、國務院辦公廳2011年轉發國務院法制辦《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》的通知中指出的那樣，在一些行政執法領域，有案不移、有案難移、以罰代刑的問題仍然比較突出，商業銀行信貸業務領域此類問題尤其明顯。建立健全信貸業務違規與犯罪行為懲處聯動機制，厘清金融監管部門查處信貸違規行為與刑事司法機關懲處信貸犯罪行為的職責界限，區分信貸業務違規與犯罪的邊界，破解信貸業務領域屢查屢犯的違規痼疾，能夠為其他行政執法部門有效落實行刑銜接制度提供典型范例，確保行政執法與刑事司法銜接工作有關制度落到實處。

幾點建議

在當前實體經濟轉型處于關鍵期和新冠肺炎疫情對經濟金融沖擊較為劇烈的特殊時期，加強對商業銀行信貸業務的規范管控殊為重要。為著力防范化解重大經濟金融風險，在信貸業務領域，金融監管部門和司法機關應著力強化聯動機制建設。建議以移送涉嫌違法發放貸款案件工作為契機，重點從以下幾個方面入手。

適當動態提高違法發放貸款案件的刑事追訴標準。金融監管部門和刑事司法機關總部之間應建立定期會晤協商機制，對違法發放貸款案件的行政處罰和刑事追訴標準進行及時研究分析。根據我國經濟金融發展情況，適當動態提高違法發放貸款案件違規與犯罪的界限。金融監管部門省級派出機構和省級司法機關應立足于現實，結合本地實際情況，確定具體的執行標準。

建立移送涉嫌違法發放貸款案件的信息披露制度。金融監管部門應通過建立“自愿披露→不披露即解釋→強制信息披露”的方式，逐步對社會公眾公開披露移送涉嫌違法發放貸款案件信息。刑事司法機關也應通過公開渠道定期公布金融監管部門移送的涉嫌違法發放貸款罪案件的立案和不予立案的具體信息。

進一步加強對移送涉嫌違法發放貸款案件的監督力度。紀委監委和檢察機關主導行刑銜接信息共享平臺建設，強制要求金融監管部門和司法機關接入平臺，充分利用大數據技術，實現對金融監管移送涉嫌違法發放貸款案件的全流程監督。在摸清金融監管移送涉嫌違法發放貸款案件現狀的基礎上，應重點辦理若干起具有社會影響力的監督案例，以形成威懾力。

加強對移送涉嫌違法發放貸款案件的立法和普法工作。建議修改完善《商業銀行法》《銀行業監督管理法》和《刑法》在違法發放貸款罪規定上的聯動關系。司法機關應進一步加強對金融監管部門工作人員和商業銀行信貸業務人員有關違法發放貸款犯罪規定和案例的教育培訓工作，在思想上幫助金融監管部門樹立“不移送即失職瀆職”的底線意識。