上海、廣州、深圳城市更新政策經驗對武漢市的啟示

武漢航晨置業(yè)有限公司 王俊

一、武漢市城市更新政策現(xiàn)狀及問題

（一）政策發(fā)展歷程

武漢市城市更新政策起步于“城中村”改造政策，后逐步整合“舊城區(qū)”“舊廠區(qū)”“棚戶區(qū)”等類型的改造政策，較為分散。其間先后發(fā)布《關于進一步加快城中村改造建設工作的意見》（武政辦〔2009〕36 號）、《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（武發(fā)〔2013〕15 號）、《關于進一步加快推進城市更新暨“三舊”（棚戶區(qū)）改造工作的意見》（武發(fā)〔2016〕29 號）、《武漢市老舊小區(qū)改造三年行動計劃（2019-2021年）》（武政辦〔2019〕116 號）等文件。

2020年，隨著城市更新上升為國家戰(zhàn)略，武漢市亦開展了城市更新政策制定的進一步探索和實踐。2020年，武漢市組建設立武漢市城市更新工作領導小組，成立城市更新中心；2021年7月，武漢市自然資源規(guī)劃局、武漢市發(fā)改委等7 部門聯(lián)合發(fā)文《關于加快武漢市城市更新項目試點工作實施的若干意見》（武自然資規(guī)發(fā)〔2021〕76 號，以下簡稱76號文），就武漢市城市更新思路等作出了創(chuàng)新性的設計。前述文件的法律地位為政策性文件或規(guī)范性文件，系武漢市在城市更新道路上的持續(xù)探索。

（二）武漢市城市更新存在的問題

1.城市更新相關法律法規(guī)體系不夠完善

武漢市城市更新政策集中在“城中村”“舊城區(qū)”“舊廠區(qū)”“棚戶區(qū)”等類型的改造政策，對于城市更新政策尚未形成整體性、長期性與全局性規(guī)劃。2020年和2021年分別出臺《武漢市城市更新中心組建方案》和76 號文，暫未明確各參與主體的法律地位以及各政府部門的權責配置，部門之間存在審批混亂和權責不清的現(xiàn)象，缺乏城市更新統(tǒng)一總領性文件。

2.城市更新組織架構不合理，實施主體身份不明確

目前，武漢市城市更新組織架構為武漢市人民政府成立的武漢市城市更新工作領導小組負責統(tǒng)籌城市更新工作，組建武漢市城市更新中心，在武漢城建集團加掛武漢市城市更新中心牌子，設立武漢市城市更新投資有限公司，具體承擔全市城市更新重難點項目的改造建設任務。在該組織架構下，武漢城建集團參與城市更新具備政策合規(guī)性，但其他市場主體參與城市更新缺乏合規(guī)的實施主體身份。

3.市場資源配置效率有待進一步提升，各方參與積極性不高

《武漢市城市更新中心組建方案》明確城市更新基本原則是政府主導、市場運作，武漢的政府主導模式在資源配置效率相對較低，難以發(fā)揮市場主體的積極性。目前，武漢市啟動實施了江漢區(qū)紹興片、硚口區(qū)古四片、漢口歷史風貌區(qū)3 個城市更新項目，由武漢城建集團和武旅體集團兩家國企實施。政府主導模式下其他社會各方參與武漢市城市更新的積極性不高，導致在某些專業(yè)性強的領域，政府主導并不具備專業(yè)優(yōu)勢，不能及時解決和有效應對或反饋城市更新過程中遇到的問題。

二、上海、廣州、深圳城市更新政策對比

上海、廣州、深圳作為我國城市更新工作的先行者，具備豐富的城市更新實踐和政策制定經驗。通過這三個城市的政策對比研究，對推動武漢市城市更新實踐具有一定的指導意義。

（一）上海、廣州、深圳三地城市更新政策體系對比

上海、廣州、深圳三地的城市更新政策體系均較為完善，政策出臺圍繞頂層設計、實施細則和配套文件等方面展開。規(guī)劃體系方面，上海和深圳強調強區(qū)放權，廣州構建了“1+3+N”的規(guī)劃體系。供地政策方面，三地均約定了協(xié)議出讓的情形。更新模式方面，上海堅持“留該拆”并舉，保留為主，廣州提倡微改造，深圳則以拆除重建和綜合整治為主。（見表1）

表1 上海、廣州、深圳城市更新政策體系對比

（二）上海、廣州、深圳城市更新條例對比

通過對上海、廣州、深圳條例橫向對比可知，從組織架構來看，城市更新工作均由政府統(tǒng)籌，明確了市住房城鄉(xiāng)建設部門、市規(guī)劃自然資源部門以及其他相關部門的職責與權利；從實施流程看，城市更新項目實施流程大致分為劃定城市更新單元，納入城市更新計劃，制定國土空間規(guī)劃，明確實施主體，制定實施方案，土地收儲與供應以及開發(fā)建設、回遷安置；從實施主體來看，三地均明確可由物業(yè)權利人進行自主更新，不同的是深圳規(guī)定除物業(yè)權利人和政府外，實施主體應具有房地產開發(fā)資質；從資金來源和平衡措施來看，基礎設施和公共服務設施等公益性項目，應當從土地出讓金中安排相應的資金，另外容積率獎勵亦是廣州和深圳確保項目平衡的措施之一。（見表2）

表2 上海、廣州、深圳城市更新條例對比

三、上海、廣州、深圳城市更新政策對武漢市的啟示

（一）健全武漢市城市更新相關法律法規(guī)體系

從政策體系來看，上海、廣州、深圳均從城市更新條例、管理辦法和實施細則等方面出臺了較為完善的政策體系。以深圳為例，深圳政府出臺了完整的城市更新法規(guī)和實施細則，就實施流程、改造主體、土地出讓模式、資金籌措、公眾參與等各操作程序頒布了詳細的法律規(guī)定，為更新工作提供了規(guī)范的政策指引。武漢市應加快《城市更新管理辦法》《城市更新條例》以及相關細則、配套政策文件的出臺，明確各參與主體的法律地位，劃分好政府各部門之間的權責配置。

（二）完善城市更新組織架構，明確實施主體身份

上海、廣州、深圳城市更新均采取政府統(tǒng)籌、市場運作的機制，明確各政府部門的職責和實施主體身份，充分調動了社會各方參與城市更新的積極性。以廣州市為例，市人民政府成立城市更新領導機構；區(qū)人民政府負責統(tǒng)籌推進本行政區(qū)域內的城市更新工作；市住房城鄉(xiāng)建設行政主管部門是本市城市更新工作的主管部門，負責組織實施《廣州市城市更新條例》；市規(guī)劃和自然資源部門負責本市城市更新規(guī)劃和用地管理工作；區(qū)城市更新部門由區(qū)人民政府指定，負責組織本行政區(qū)域內的城市更新工作；明確城市更新項目可以由權利主體、市場主體或者政府組織實施。武漢市應進一步完善城市更新的組織架構，明確實施主體身份，充分調動各方參與城市更新的積極性。

（三）逐步從政府主導向政府引導轉變，發(fā)揮市場主體積極性

武漢市城市更新遵循“政府主導、市場運作”的原則，強調政府的主動領導作用，導致市場資源配置效率不高。上海、廣州、深圳強調“政府引導、市場運作”的原則，“主導”和“引導”雖一字之差，但實踐中三地城市更新以市場主體為主，政府部門充當統(tǒng)籌、引導、監(jiān)督的角色，充分發(fā)揮了市場主體的積極性。因此，武漢市城市更新應向政府引導、市場運作轉變，提高市場資源配置效率。