環評制度改革與排污許可制度銜接調研報告

陳姍姍,丁佳玲,黃新玥

1.杭州鉅功環保科技有限公司;2.浙江省環境影響評價與環境監理行業協會

一、問題的提出

環境影響評價與排污許可制度是我國固定污染源管控事前預防和事中事后監管工作的重要內容，兩者有效銜接是完善我國固定污染源管理的重要舉措。在環境影響評價(以下簡稱“環評”)與排污許可制度銜接試點工作中因制度價值選擇偏差致使排污許可證在申請、核發與監管階段出現了多重矛盾。為突破制度銜接為排污許可證管理帶來的瓶頸，推進制度銜接試點工作運行，本文認為環評與排污許可制度銜接應以排污許可為中心，即是指在環評與排污許可制度銜接工作中，應以排污許可的制度要求為改革中心，通過完善法律規范來突破在排污許可證審查階段、核發階段以及監管階段出現的制度障礙。

黨的十九屆四中全會公報中,突出和強調論述了我國在實行以建設項目排污驗收許可制試點為重要基礎之一的新國家環保質量控制機構制度框架系統內加強建設監管的內在必要性,同時又認為中國現階段推行的全面污染源排放監督機構管理與制度建設改革原則對于科學發展新國家建設環評法制體系改革和構建排污許可證制體系方面具有特殊重大實踐意義,在一定程度上已經充分考慮到了應將全面排污許可證制系統引入整個國家建設項目環評執法體系,并進一步完善了國家環評體系制和國家排污許可證制改革之間的具體銜接試點工作。其實在此之前,生態環境部負責人就曾在2019年9月舉行的一次國家開展環評管理制度研究和實行排污申報許可證管理制度相配套銜接改革的第二次全國試點的推進總結會議上,創新性地指出國家做好環評資質管理新制度實施和實施排污申請許可證改革的具體銜接工作,應實行“試點先行、全國推廣”的舉措。很明顯,環評審批和強制性排污審批許可兩種制度都是政府部門對審批項目審批實施情況的統一監督管理的和嚴格規范審批項目管理實施程序的關鍵性行政管理許可,而兩個制度有機銜接正是相互補充融合的最好途徑。同時,將排污環評法與實施排污收費許可監管制度相銜接并直接貫穿落實于所有排污審批許可證制度的項目申請、發放審核和運行監管等階段,也是實現所謂國家“一證式”全過程環保準入監管政策的關鍵性組成部分。所以,研究新建設排水許可管理項目中的環評和與排污許可制度銜接的相關問題,也成了新建設項目投資管理的關鍵。而正如專家們所言,新環評制度著重在事前監測,旨在明確新環境污染源的"準生證",排水許可證重在事中事后監督,是載明排污企業廢氣排放量及管理相關內容的"身份證",兩者有效連接可以構成對項目環境監測工作的完善鏈,從而實現了環保的目的。不過,不管學術界還是實踐中,關于環評和排污許可證的銜接更多關注環境工程問題,關于環保法制問題的關注仍顯不足。基于此,本章將探討如下若干問題:第一,在當下銜接中存在的利益導向錯誤的前提下產生了哪些問題?第二,在制度銜接中以排污許可證為核心的形成邏輯為什么?第三,以排污許可證為核心又怎樣完成了對制度銜接的調整?

二、環評模式亮點明顯,各地政府積極探索實踐經驗

一是實行分類管理,“抓重點、作細化、免審批”。環評審查制度改革的一項任務就是探討怎樣對建設項目進行分級。雖然目前中國國務院方面已有項目分類名錄,但是在各個地方依據各自的區域特點、地方產業政策、對環境質量的需求和建設項目環境條件等一些考量因素,仍嘗試著把已劃分建設項目加以再細分和"本土化",對我國名錄中有特色的項目類別提出具體要求,貫徹"放管服"的政策要求。（見表1）

表1 環境評價和排污許可兩種制度的相關對比

上海市區別于重點項目與一般建設項目,實施有差異化的環評價核制度。根據重點高環境污染高風險領域、18 類低污染特種工藝技術、敏感區域范圍內的一般建設項目編制環評價核重點領域項目,若屬于特別控制范圍內,應編制環評報告書或報告等。關于不列入環評審批重點領域名錄的事項,將繼續細化項目環評分類管理清單,并確定申報表的專門評估條件、并對符合規定相對原則的事項,確定環評監督管理文件類型。而關于環境污染較小、環境危害可控的環評報告表或登記表事項,將不列入環評類別名錄,也不再進行環評登記,且將不免除項目和環境污染的管理職責。

三、環境評價制度與排污許可制度銜接中存在的問題

（一）技術應用不統一

針對目前環境依然惡劣的狀況,在與環境評價制度和排污許可證制度合理銜接的過程中還面臨著一些問題,主要是技術應用不統一。環境評價制度通過對污染的預測來預判污染量的大小,而排污許可制度主要是借助排污許可證的發放,對項目進行全過程的監督,具有一定社會責任。在工作中,兩種制度都是為了保護生態環境而設置的,目的相同,管理方式和實現的途徑存在區別,因而兩者在技術應用方面難以統一。

（二）制度銜接缺少相關文件支撐

環境評價制度和排污許可制度對于污染源的管理存在較大的爭議。環境評價制度主要是以預防為主，主要應用在項目實施之前，如果項目具有潛在風險，需要在評審和審批時對其進行整改完善，直到最終達到標準，因此需要著重對項目開展前進行管理。

而排污許可制度恰好與之相反，其作用體現在對工程建設和施工中的監督作用。在排污許可制度中將污染物排放的濃度以及數量等指標進行明確要求，具有很高的信息參考價值。通過實踐可知，排污許可制度對企業的管理和監控作用十分明顯，企業需要持有排污許可證并且遵守相關規定，按照要求進行污染物的排放，還要接受社會的監督。在現實工作中環境評價制度和排污許可制度兩者都要重視，在實際執行時要將兩種制度進行有效結合，提升環境管理效果，為環境監督提供幫助。但目前兩種制度的銜接缺乏相關的文件支撐，導致兩種制度在企業管理和環境保護監測時未能形成互相促進的作用。

（三）環境監測存在諸多問題

環境監測是對環境質量進行評定的重要參考，對于環境評價和排污許可的管理具有重要意義，但是在實際工作中存在著諸多問題，詳見表2。

表2 環境監測問題分類及表現

（四）工作人員思想認識不到位

工作人員對于兩種制度的銜接認識不到位，只是停留在對證件進行核實等基礎層面，對于兩種制度的銜接作用沒有強化。環境評價制度和排污許可制度從某些層面來講是對環保實際情況的預估。因此，需要提高思想認識，將兩種制度進行有效銜接，使監控手段成為企業排污治理的管理手段。

四、下一步工作建議

在當前中國經濟由高質量發展向高質量增長階段的轉換進程中,環保考核制度作為從宏觀計劃、產業結構和重大項目實施等全方位促進經濟高質量發展的有力手段,在源頭防治和有效助力打好污染防控的攻堅戰上,起到了統籌全局、過程控制、協同防控的關鍵作用。從整體上來說,對推進“放、管、服”的綜合制度改革探索,是相當積極的、具有顯著效果的,實際效果也是值得充分肯定的。下一階段,政府國資委必須根據全國目前國企面臨著的種種現實形勢,一方面努力深入地推動在全國各地國企開展改革,并要積極努力探索積累有關管理方法模式與實踐經驗;另一方面,由于我國各地經濟對深化國企治理改革的重要舉措作用和積極政策效應正在逐步凸顯,因此當前我們仍必須努力通過國務院頂層的設計考慮和中央地方政府工作安排,將各不同層面的推進國企管理改革目標方向合理把控限定在各自合理允許的地區經濟發展規模范圍之內,同時也積極地推進環評和審批等制度方面改革試點。

（一）全面總結過去經驗,推進環評法規修訂工作

把全國分類歸口管理、精細化服務環評領域的寶貴實踐智慧與成功探索實踐經驗有機融入此次環評法規大修訂內容之中:首先,進一步全面加強法律法規對我國宏觀層面實施“三線一單”綜合管理措施和進一步規范環評活動的剛性硬性約束條件;其次,強化規劃管理內部聯動,進一步調整完善各區域規劃、項目制度,以推動探索建設更有效靈活的規劃管理銜接機制、減少區域內部錯綜復雜的政策利益空間交叉;三是通過全面地開展對企業實施分類經營管理,把控關鍵、管住風險;四是全面加強事中及事后全過程監控,管理全面、信息化、全過程。

（二）做好環評和排污許可證的銜接融合

盡快修訂固定污染源排放許可證分類名單,逐步搞好與環評分類名單的有機連接。搞好頂層設計,國家出臺了《排污許可與環評銜接工作實施方案》,針對過渡期、歷史遺留等問題,要區分類別,并逐一處理,尤其是在2020年實現全面覆蓋的核發進度條件下,環評工作應更有效地為排污許可提供指導;體系的設置應結合地區實際,并要與提高環境質量這一目標密切相關,對涉及區域的排污許可發放的數量應參考上海成功經驗,并根據區域內環境質量提升目標、季節性特點和冬防條件,適當設定允許總量。并繼續探索與環境評價標準和排污許可證技術規范的銜接融合。

（三）根據全市層面審批局的實際情況和政策落實效果,開展專題研究。

系統通過總結剖析各區審批局與環保部門在實際的責任履行狀況、審查制度效能、環境監督管理狀況,并整理提煉出了各區在實際中將審批工作與環境管理、執法、監督相互動的有益經驗,將審批局的作用發揮到最佳。

（四）明確以排污許可證為核心的法律功能選擇

制度價值確定的變化不但應當反映在決定行為當中,更應當具體反映到與政策相銜接的指導標準層面。在有關制度的銜接環節的法律規定,文本中特別規定了環評審批和其他排污企業許可證制度之銜接都必須嚴格以辦理排污登記許可證審批為一個中心,并由此而來的帶動加強了基層環保部門牽頭組織自查整改、管理和制度內容交叉融合創新和環評信息資源交換共享的機制能力建設。制度價值及其選擇依據的內在現實含義,源自其于法律對企業排污審批許可事項審批、頒發證照和環境保護監督管理實施等監管活動上的法律指導作用。以全面實施排污審批許可證制度政策為政策中心要求基層政府應當在進行排污申請許可項目的后置審批改革階段應注重要向創新體制環境傾斜,在整個行政機構綜合改革工作過程中其所涉及銜接調整的相關政府職責重點原則上也要求必須都落到實行了現行排污批準許可等制度實施工作進程中,既是需要始終遵循了與各級政府部門職責權限相基本一致的科學行政原則,在職權界定與監管責任重的具體分配原則上同時也是需要始終著力的關注服務于政府對治污控處執法等行政職能部門。以建立排污安全許可證制管理為基本中心,需要重點在排污企業許可證件的初始核發三個階段中重組環境制度內涵,在建設項目環評與排污許可證制建設還并不能保證完全有機融為一體發展的特定情況前提下,應當著重突出確立排污許可證制管理體系的建設基礎性、支柱性地位,在整個管理制度體系框架設計整體上堅持以完善排污環境許可證制體系為主要中心先行規范和管理、監督并與我國的環評體系相結合。

（五）排污許可證審查階段部門分工之協調

《實施方案》中,明確提出了我國到二零二零年年底要實現涵蓋國民經濟所有領域的排污許可核發工作。按照社會契約理論,政府部門是公眾權力的行為代表人。想要達到排污許可的全面覆蓋要求,必須政府各個職能部門基本職能明確,進而形成整體合力,完成從申請到管理的全方位監督管理。在組織內各機構與各地之間落實的原則中應注意構建起高效的協調配合體系。所謂部門協調配合制度是指在污染許可核發流程中應注意把功能重疊、交叉的業務分支加以合并,建立職責清晰、權限明晰的管理制度,改善當前環評機構與污染行政部門的協調不足甚至互相推諉的狀況。協同聯動工作力求為環評與排污許可證的銜接運行方式提供重大改變,盡量減少對人力、物質資源的重復與占用,以發揮各種資源的最大效能,并降低環境資源調配給審批許可證行為所帶來的遲延。根據當前環評與排污許可證制度審查工作管理體制不健全的現狀,擬形成由環境評價和污染監督管理機構主導,各職能部門分工配合的環評和排污許可證工作體系。環境評估與控制管理局主要是指國家生態環境廳環境影響評估與控制管理司機構改制后的地方性機構設置。明確的責任規定為建設企業的困難和爭議,提供了救濟方式。在工程污染許可證申請、審批和監管的一個完整生命周期內,排污企業應依法向相關部門報送污染項目的基本資料和污染物動態數據,以供有關政府部門核實。而通過公司和相關部門雙方的信息互動與信息溝通,則有利于審核部門在多重權力中實現平等,進而影響相關部門的自由裁量。搞好與環保部門的協同工作一方面既可以降低企業稅負,降低企業審批量,另一方面又可以維護污染單位的環境知情權,限制企業污染轉移,從而達到政企合力保護的生態效益。與其他部門協協調分工是指各單位在協調環境評估和污染控制的活動中起到的信息資源共享、能力集成和技術優勢功能。

五、結語

環評管理和排污許可證制度銜接要形成以排污許可證為核心的制度價值標準,在該理念下進行了排污許可證制度和環評管理制度的銜接完善。強化了對排污許可證從申請到發放的全過程監督管理,有效解決了我國對排污許可證的"一證式"監管問題。同時針對由于國家政策銜接困難而導致的大量排污許可證申請、頒發和監督等困難,進行部門間協調分工、制度內涵的重構和全過信息化監管是對本文實現困境突圍的有益探索,不但有利于中國建設項目全過程環保監督體制的建立,同時也是中國環保法規體制貫通整合的應有之意。