組織地圖引入有序完善政府購買公共服務競爭機制的路徑創新

廣東工業大學法學院 楊卓谞

一、問題提出

隨著中央政府的積極推動與公共服務市場的現實需要，政府購買公共服務的范圍和力度不斷擴大，新的理論支撐與試點實踐不斷涌現，其中一個重要的發展方向就是購買方式由定向、協商購買向競爭、招標購買的探索。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提到，把政府向社會力量購買公共服務，作為轉變政府職能、創新政府治理方式和推進社會事業深化改革的重要部分。進一步強調，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”[1]。競爭機制旨在杜絕壟斷化的政府購買所產生的效率低下和尋租問題，以增強市場活力，提高公共服務的供給質量，最終實現政府對公民的公共性。

然而，完全競爭的政府購買無法一蹴而就，必須在配套的法律法規和供給市場發育水平均達到一定程度時才能完全真正發揮其優勢所在，否則對低成本的追逐只會造成“路徑依賴”下的完全壟斷，導致資源的浪費，甚至成為阻礙政府進行變革的政治力量。

基于此背景，本文嘗試將企業管理中廣泛使用的人才地圖進行修正后引入政府購買服務的競爭機制的構筑，提出制度創新的方向。

二、追本溯源：政府購買公共服務中競爭機制的理論基礎

（一）理論演變邏輯

1.有限政府理論

洛克認為政府的職能應當是有限的。這種“有限”的本質是由于人的認識是有限的，在社會需求多樣化且急劇增長的情況下，政府不可能全面且完滿地應對所有的問題。因此，有限政府的職能應當是建立和保障市場經濟的競爭機制，通過整合資源去引導各方協同來解決社會需求。

2.新公共管理理論

通過選擇市場化運作，使得更多合乎要求且行為高效的企業和社會組織來積極提供公共產品與公共服務，形成公平競爭機制，進而促進公共產品與公共服務供給的質量與效率的提高。

3.交易費用與綜合績效理論

一項具體的公共服務到底應當由誰來生產，主要是取決于哪個組織生產這項公共服務更加合適、更加高效[2]。這個理論也表明：競爭性的購買在某些地區或特定情況下未必會比政府定向購買更有效率，競爭機制的推行必須依據實際情況。

（二）模式分析

從理論出發，政府購買公共服務根據是否具有獨立性與競爭性的特質分類應當具有四種模式。但王明與樂園通過實地調查，發現并不具有非獨立性服務購買中競爭性程序的案例，因此本文僅對其余三種模式進行分析。

1.依賴關系非競爭購買

依賴關系非競爭購買是指政府為了某個項目而成立了承接服務的組織，該組織完全是為政府部門的需求而存在，與政府部門實際上是“上下級”的關系，在公共服務購買中該組織沒有自主決策能力。

2.獨立關系非競爭購買

獨立關系非競爭購買中的承接組織與政府間并不存在依賴關系，而是在項目提出前就已經存在的服務質量過硬、社會聲譽良好的獨立組織。在選擇程序上不通過面向社會公開招募，以政府意向為前提，以雙方相互選擇和協商的方式建立定向購買。

3.獨立關系競爭購買

獨立競爭購買關系下，政府部門與承接服務的企業或組織間是不存在資源、人事依賴的獨立關系，政府主要以招投標的形式來遴選與要求最為匹配的承接主體。

三、理想情境：政府購買公共服務完全競爭機制的運作

薩拉蒙曾提出，政府向社會購買公共服務的邏輯起點就是“要打破政府作為服務的單一主體格局，通過政府與社會組織的合作伙伴關系，改變政府在公共服務供給中的低效率或無效率”。該邏輯達成的前提卻是近乎苛刻的：包括對政府購買公共服務流程中的三方主體的具體要求。

（一）成熟的市場

在競爭化的政府購買這場博弈中，如果沒有具備數量足夠的獨立成熟的社會組織構成的市場，政府一方也只是獨木難支，要實現政府購買服務的有效性，就必須建立起獨立性強、運作規范、規模成熟、功能完善的社會組織體系。只有這樣，在通過競爭選出的最優組織才能最大化地發揮出其所具有的專業性、競爭性、民間性、靈活性等優勢，創新服務方式、降低服務成本、改進服務質量與水平、克服政府壟斷供給中的“X-無效率”。

（二）高效的監督

公眾是公共服務購買行為的最終受益人，也是對服務提供質量的最高信度評價人及監督者，公眾應當充分認識到自身價值所在，強化有序參與意識，積極提升參與能力與參與影響力。承購方提供的服務質量直接關系到公眾的切身利益，因此在理想情境下，供應商應主動公開包括機構設置、人員組成、規章制度等一系列承接服務信息受民眾監管，政府則需建立健全表達順暢、回應及時的投訴渠道。監督參與氛圍濃厚、監督機制有效暢通的雙重保證。

四、多重制約：完全競爭機制難以實現的現實挑戰

綜上所述，政府購買公共服務的理想化解釋框架的良性運作，要基于三個前提。但實踐中要同時具備上述條件卻是非常困難的。正如唐納德·凱特爾所言，在政府購買服務的過程中，通常面臨著“購買方缺陷”“供給方缺陷”以及“使用方缺陷”，這些問題都使公共服務的競爭購買機制處處受到掣肘。

（一）購買方缺陷

在競爭購買服務的過程中，政府扮演著購買活動的發起者、購買者、監管者、公共利益的守護者、各方矛盾的協調者等多重角色，不同的角色對政府的治理能力有著不同的要求。在實施購買的計劃階段，在制定購買公共服務的政策時容易出現因法律規章與相關政策缺位和政府人員專業知識匱乏所導致的偏差，對所需要購買的公共服務的范圍和性質產生界定失誤。在實施購買的遴選階段，則可能出現因政府與市場間的信息不對稱和權力尋租等風險導致競爭機制失靈。在合同實施階段，最大的問題是政府監管失效導致的可能引發的風險。一方面，承購組織可能隱瞞實際服務情況，政府因為專業水平有限往往監管乏力；另一方面，當供給方提供服務出現了與預期不符的情況時，政府作為決策者，也很有可能對問題進行掩飾以逃避責任。而在服務結束后，評估指標體系制定的不全面、不合理，以及政府作為單一評估主體的不客觀，都會極大地降低評估結果的信度與效度，對后期項目是否繼續開展、合同是否續簽、公眾需求是否得到滿足都有重大的影響。

（二）供給方缺陷

購買公共服務的供給方包括社會組織、機構和企業三方面主體，尤以社會組織為主。但目前我國社會組織的數量少、實力弱、分布領域不均、盈利性與公共性的協調難等問題成鉗制公共服務競爭性購買的源頭弊端。

（三）使用方缺陷

競爭購買的最終目標是為使用方，即為公眾提供質量更好的公共服務，也就是說，所有購買環節都應當將公眾取向作為重要的衡量指標。但現實中由于公眾的組織化程度不高和溝通渠道障礙， 使得公眾難以實現理想的角色扮演。一方面，由于搭便車想法的存在，公民個體很少會為了共同利益采取行動，導致作為零散個體的集合的公眾在表達利益或與政府、社會組織抗衡時，容易遭遇集體行動困境，長此以往必定造成公眾參與冷漠與參與能力提升的停滯；另一方面，當政府提供的公共服務無法令公眾滿意而參與渠道又遇梗阻時，公眾的訴求無門便容易產生聚眾鬧事、警民沖突等極端后果，政府出于好意提供的公共服務反而淪為公眾“不稱心的禮物”。使用方層面的參與空白也難以為政府購買公共服務的決策、監管、考評等提供公共利益的價值標尺。

很多學者認為，政府主導程度過高、競爭機制的嚴重不足是造成當前政府購買公共服務各種問題的重要乃至主要成因，但如前文所言，當前政府購買公共服務面臨著多方挑戰，并且，市場僅在存在真正競爭的情況下才會有效率，但“政府所運行的市場會受到各種缺陷的困擾，市場中積累的缺陷越多，就越難以實現效率的承諾”。

五、有序步入：以組織地圖為工具的全面評估與積極培育

（一）人才地圖引入政府購買公共服務的可行性

人才地圖是指能夠幫助企業明確關鍵人才發展的現狀，了解關鍵人才的整體優勢、弱勢的戰略地圖。首先，預測關鍵的崗位和人才在未來發展階段的數量需求，對企業內部現有關鍵人才進行數量和質量上的盤點。其次，通過對比企業關鍵人才的供求分析，明確關鍵人才的缺口，結合崗位分析和素質測評的成果，將關鍵人才定位在不同的關鍵崗位類型和關鍵崗位層次上，形成直觀的關鍵人才地圖。最后，根據所體現出的人才缺口，通過外部獲取與內部培養的方式進行填補，此外還可以據此開展針對關鍵人才的培養形成內部人才規劃的體系。

人才地圖與政府購買公共服務中競爭機制的培育具有內在契合性。首先，人才地圖是集評估與發展培育于一體的工具，與有序建立競爭機制的要求不謀而合。其次，人才地圖能夠通過對當前整體人才水平的評估，發掘需要進行填補的缺口，而在政府購買公共服務的不同類型領域中，及時發現參與競爭組織缺乏的序列，通過各類幫扶機制助力該類型中通過培育可能參與競爭的組織。最后，通過對社會組織進行引導與甄選，能夠規范化政府購買中承購方市場發展，對政社之間公共性與盈利性的價值融合、社會組織協調發展、實現公共服務高質量供給具有促進作用。

但需要注意的是，企業追求的終點是企業利益的實現，而公共部門行為的準繩是為公民提供了多大的價值與服務。因此，應當把它當作一種思路而不是固定模式，對其應用進行重新定位與修正。

（二）基于組織地圖的競爭購買機制建設模式

1.全面評估

如前文所述，在不具備完全競爭購買的公共服務提供領域，項目的購買應當對承接服務外包的社會組織或企業進行全方位了解，確保承包商提供信息的真實性后，篩選出最佳社會組織或企業并簽訂購買合同。要達到這一目的，首先需要對市場中現有可提供服務的組織進行服務提供效果的考察，判斷其是否具有承購資質。第二則是對組織提供服務過程中的道德行為表現作出衡量，由于許多公共服務的提供面向社會弱勢群體，也要重點關注其行事中體現出“德”的水平。第三是對潛力/可提升性的評估，在現存承購市場中，部分社會組織資質可能還未達到本次項目所要求的準入門檻，但其在以往的公共服務提供中展現出了較強的發展前景，擁有參與競爭的潛力，是有序建成競爭機制的重要權衡維度。組織盤點的模型如圖1所示：

圖1 組織盤點模型

通過三個基本維度的選取與評估，對現有組織做到全面、準確的了解，以供下一階段組織盤點地圖的繪制。

2.積極培育

前一階段組織盤點的作用是為了政府本階段對市場的全局性洞察，捕捉領域內社會組織的最新動態，以做到在之后的購買中快速定位目標組織，輔助購買決策。此外，從競爭組織中快速找出可以進行替代與填補的關鍵候選人，考慮整個領域市場未來2-3年各組織的發展走勢。如圖2所示：

圖2 政府購買公共服務組織盤點地圖

可以看出，通過組織地圖的繪制，能夠對政府購買公共服務項目的當前承包組織及后備組織做到充分掌握。并且，將第一階段的組織盤點與本階段結合，從實際情況出發有針對性地關注具有競爭能力和需要培養的組織薄弱之處，以期盡快充實某個項目乃至全領域的合乎要求社會組織數量，實現由定向承購向有序競爭承購的轉化。

（三）優化與保障

在政府購買公共服務競爭機制的有序建立中引入組織地圖作為工具或許是一種可行的路徑創新，但其使用依然需要一系列的優化與保障。

首先是政府應當加強頂層化設計，提高競爭購買的制度化水平。由于我國政府購買起步較晚，應在國際接軌的指導下完善、針對性的制定購買服務的指導政策，從鼓勵、扶持社會力量，到健全評估等各方面對于政府購買完善責任分擔機制的框架，協調政府內部部門，明確權責范圍。其次則是在進行組織盤點時，由于作為委托人的政府可能無法實現對服務質量的專業性評判，因此組織評估必須由獨立于政府與承接公共服務無關的專業的第三方評估機構承擔，及時有效的對評估結果進行分析總結以發揮組織地圖的最大效用。再次，對有潛力進入競爭的組織進行扶持培育不能忽略堅持適度的原則，應盡可能的避免依賴關系非競爭購買的擴大。對于某些供應商極度缺乏或情況特殊的公共服務領域，若政府只能通過直接設立組織來提供公共服務，應在之后著力推動此類組織的市場化轉型，同時完善激勵制度吸引吸納原本在其他領域已具有充足資本的社會組織進入本領域以防止一家獨大局面的長期存在。